“互联网+政务服务”发展的困境及实现策略研究

杨慧　易兰丽

摘要：在信息化的時代背景下，电子政务不断发展进入“互联网+政务服务”新阶段。“互联网+政务服务”是包括前提要素、核心要素、关键要素和保障要素等方面的复杂系统。同时也面临着服务内容、服务流程、需求回应等方面困境。基于此，为切实推进“互联网+政务服务”发展，亟待从办事资源标准化、服务渠道、监督制度体系等方面探寻突破口。

关键词：“互联网+”；政务服务；基本要素

作为提升政府治理能力的新路径，“互联网+政务服务”工作受到党中央、国务院高度重视。习近平总书记2016年4月在网络安全和信息化工作座谈会上强调：“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台”。李克强总理在2016年和2017年全国两会的《政府工作报告》中都明确提到要大力推行“互联网+政务服务”，被视为运用互联网思维与互联网技术重塑政府的重要部署。总书记和总理的要求指明了“互联网+政务服务”的发展方向，“互联网+政务服务”是政府应对网络时代的必然选择。

目前，随着互联网技术的发展，我国各级政府围绕简政放权、放管结合、优化服务改革的要求，纷纷出台了相关制度规范并积极推动落实，在推进“互联网+政务服务”方面做了大量积极的探索。清华大学公共管理学院课题组的调研数据显示，我国已有16个省级地方已开通或规划建设省级一体化的网上政务服务平台，并且近40%的省级一体化平台已经覆盖了省、市、县三级，40%的地市级平台已经进入发展阶段，办事资源标准化水平得到了一定程度的提升。同时，多个地方积极采用新技术提升互联网政务服务水平，如为解决支付排队等待时间长的问题，上海市、浙江省开通网上支付功能，实现部分事项全程网上办理；上海市、山东省、甘肃省等平台开通智能问答功能，由智能机器人提供24小时不间断的咨询服务；河北、河南等地应用电子地图展示学校、医疗机构等信息，为公众提供更便捷的服务。可以看出，我国各级政府在“互联网+政务服务”方面展开了大量的实践，并取得了一些成效。然而，从总体上看，“互联网+政务服务”的供给与社会和公众的需求之间还存在着一定的差距，中国互联网络信息中心近期发布的报告表明，公众对在线政务服务的满意率为48.5%，其中非常满意的占15.6%，比较满意的占32.9%，一般满意的占29.5%，比较不满意和非常不满意的分别占4.7%和3.5%。通过统计，有半数的公众对在线政务服务感到不满意。学者们也对“互联网+政务服务”的发展进行了探究。总体而言，国内关于“互联网+政务服务”的文献比较零散。最为直接的代表性研究强调，“互联网+政务服务”构成了电子政务服务的新模式。在其他间接研究中，有的研究关注国外政务服务的经验介绍；有的研究则聚集“互联网+政务服务”的顶层制度设计与创新路径。但是很少对于“互联网+政务服务”的基本要素体系进行研究，这构成了本研究的逻辑起点，亟须深入挖掘影响“互联网+政务服务”发展的要素，提出有针对性的对策建议。

一、 “互联网+政务服务”发展的基本要素

为贯彻落实党中央和国务院的简政放权、放管结合、优化服务改革，推进“互联网+”行动战略，《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）、《关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》（国办函〔2016〕108号）等多项文件对于“互联网+政务服务”的推进工作提出具体要求，旨在切实提高政务服务质量与水平。本研究通过政策解读和文献分析方式，立足于用户需求，提出了影响“互联网+政务服务”发展的基本要素体系。

1. 前提要素。“互联网+政务服务”能否有效推进，首先需要考虑服务内容的实用性。服务内容的实用性旨在满足公众个性化需求，提升服务质量和效率，实现“让信息多跑路、让群众少跑腿”。服务内容的实用性主要涵盖三个方面：一是与用户办事密切相关的申请条件的实用性；二是办理事项申请材料是否清晰明确；三是办理事项申请表格的提供下载情况。服务内容的实用性一定程度上影响着政务服务的发展水平，从而影响公众对服务结果的满意程度。

2. 核心要素。用户网上办事服务的便捷性作为“互联网+政务服务”的核心要素，需要在服务过程和服务接触上体现便民高效的理念，借鉴网上购物便捷、人性化的经验做法，提升公众服务体验的满意度。主要通过便利有效的服务设计工具和方法，提高服务过程的效率，为公众提供便利、优质的政务服务。办事服务的便捷性主要涉及两方面：一是在线申报的提供情况；二是办理时限优化情况，如事项办理中承诺时限是否小于法定时限。

3. 关键要素。各级政府部门不仅要提供高效便捷的网上办事服务功能，更要坚持问题导向，从解决公众反映强烈的问题出发，及时回应社会关切。有效的咨询服务对“互联网+政务服务”的质量起着至关重要的作用。公众每一次接触政府代表服务提供的案例，政府回应的及时性与效果直接影响着公众对政府信任度与满意度。为此，各级政府要畅通互联网沟通渠道，针对涉及公共利益等热点问题，积极有效应对，深入解读政策，及时回应并反馈处理结果，提升政府公信力和治理能力。咨询服务的有效性主要涉及两方面：一是咨询问题答复的及时性；二是答复内容能否解决实际问题。

4. 保障要素。“互联网+政务服务”建设为推进政府管理的创新提供了机遇。作为一种特殊的服务，它既具有不同于传统电子服务的通用属性，也具有不同于商务服务的政务服务特有属性，这些属性特征构成“互联网+政务服务”发展的基本要素，服务资源的可见性就是其中之一。具体来说，服务资源的可见性主要涉及两方面：一是互联网政务服务平台与网民常用的公共搜索渠道的对接情况；二是社会化服务平台与互联网政务服务平台的对接情况。

二、 “互联网+政务服务”发展存在的困境

我国各级政府在推进“互联网+政务服务”方面做了大量积极有效的探索，取得了一系列的成果，但由于“互联网+政务服务”发展模式还未完全成型，仍然存在亟待解决的现实困境。

1. 动力困境。标准化是政务服务发展的基础和动力，也是推进政府治理现代化的必然要求。许多地方政府部门的网站功能局限于信息发布，服务平台普遍存在缺少可供下载的必要表格和文件；即使提供服务事项的申请要件、流程，也没有统一的国家标准，一定程度上制约了我国“互联网+政务服务”标准体系建设的深入发展。标准化的缺失，成为当前我国“互联网+政务服务”发展的最大掣肘。

2. 流程困境。目前多数地方的在线办事服务停留在网上提供办事指南，材料预审等层面，真正实现全流程在线办理的事项非常少，居民身份证、企业/事业法人营业执照或组织机构代码证等证照材料在各办事事项要求提交的申请材料中反复出现，跨部门、跨层级、跨区域的办事服务匮乏，同时在线预约、在线支付等推动办事服务前后端延伸的服务功能较少。互联网政务服务平台在解决社会公众办事慢、办事繁问题的作用有待于进一步完善。

3. 需求回应困境。在线咨询是公众通过网络进行咨询的一种问答方式。目前我国互联网平台公众咨询交流服务表现一般，互动交流的实时性较差；还存在未公开公众来信和答复情况，即使公开答复情况，也仅仅停留在联系方式，回应效率不高，服务不实用。这些问题极大地降低用户对各级政府部门的信任程度。一般而言，线上政务服务需要按照“服务驱动”的原则组织业务，这与线下政务服务通过服务窗口与公众进行双向互动是一致的，需要强化从公众与企业需求出发的理念，为用户提供精细化与专业化的政务服务。

4. 发展困境。我国现有互联网服务平台的成熟度还不高，与公共搜索、第三方平台对接不足。公众习惯于百度等公共搜索快速定位信息，但公众在百度检索政务服务相关的关键词，大多数来自于商业网站信息，信息的准确性和权威性值得商榷，阻碍公众获取有效信息。长期以来，电子政务系统主要的设计思路是满足政府机构的业务需要，服务于现有业务流程。“以公众为中心”的设计理念仅仅停留在纸上，严重影响政府形象。这需要政府网站一切从公众出发设计服务，深层次掌握公众需求。

三、 “互联网+政务服务”发展的实现策略

立足“互联网+政务服务”发展中存在的现实困惑，结合中央最新的“互联网+政务服务”顶层设计，在遵循政务服务发展规律的基础上，有的放矢地探索“互联网+政务服务”建设的实现策略，增强群众在共享互联网發展成果上的获得感，重要且迫切。

1. 加快推进“互联网+政务服务”资源标准化。一些地方政府在推进“互联网+政务服务”过程中，存在“重技术，轻服务”的倾向，过度关注服务形式，盲目追求互联网政务服务平台和政务新媒体建设，而忽略了公众或企业网上政务服务办事的实际效果。可以说，“互联网+政务服务”并不是简单的技术层面的将传统政务办理照搬到互联网上，而是要以“公民需求”为导向，积极研究制定政务服务办事资源的相关标准，这是“互联网+政务服务”发展的前提。以政府职责为边界，以公众实际办事需求为准绳，在办事指南标准化建设方面，各级政务服务机构应以本级政府的权力清单和责任清单为依据，全面梳理“互联网+政务服务”平台涉及企业群众办事的事项，统一事项编码，规范事项的办理依据、办理条件、申请材料、办事流程、收费标准和办理时限等方面，确保政务服务数据之间的联通没有标准障碍。在此基础上，通过基础数据库、统一电子证照库、统一身份认证体系等的建设，推动跨地区、跨层级、跨部门事项的协同办理。

2. 深入拓展“互联网+政务服务”渠道。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的统计报告显示，截至2016年12月，中国网民规模达到7.31亿，相当于欧洲人口总量，互联网普及率为53.2%，而手机普及率则高达95.1%。其中，在线政务服务用户规模达到2.39亿，占总体网民的32.7%。网民各类政务服务用户使用率方面，使用支付宝或微信城市服务的最多，达到17.2%，其次为政府微信公众号，占比为15.7%。政务微信、政务微博、政务软件等多元化的新型电子政务形式，正在深刻改变着人们生活的方方面面，也不可避免的迎来政府治理与服务的新挑战。面对公众需求多样性的特征，亟需探寻拓展政务服务渠道，提升政务服务的可及性和便捷性，让群众能够获得随时随地的服务。

全民上网的互联网时代，各级政府部门应充分利用现代智能互联网技术和信息系统，以门户网站为核心，搭建政务微信、政务微博、APP以及支付宝等多联畅达为一体的政府服务渠道，集成信息服务、咨询服务、办事服务等多种政务服务，变被动服务为主动服务。一方面借助政务新媒体庞大的用户群，促进政务信息在公众中的快速流动与及时共享；另一方面，依托社会化平台有用易用的即时交互功能，增强政府与公众的互动沟通，吸引公众积极参政议政，这既有助于构建新型的政民关系，又有利于扩大服务平台影响力，提升政府网上形象。

3. 有效融合实体政务大厅与“互联网+政务服务”平台资源。“互联网+政务服务”建设是一个循序渐进、不断完善的发展过程。当前我国各地区发展水平不均衡，仍存在网上政务大厅与实体政务大厅各自为政、线上线下脱节的现实困境，亟需统筹推进实体政务大厅与互联网服务平台融合发展。线上线下服务只有在相互融合，共同演进中，才能发挥各自优势，形成功能互补的一体化政务服务模式，实现整体服务效能的最大化。

要做实、做强、做优综合性实体政务大厅。提高实体大厅的事项进驻比例，既包括涉及审批类服务，也应涵盖便民类公共服务，尤其是涉及多个部门的办事服务更应全面进驻大厅，充分发挥实体大厅的场地优势和部门协调优势；加强实体政务服务大厅的制度建设，通过制定管理制度、运用科学有效的监督方式和考核方式，提高进驻部门和人员的办事效率；不断提高大厅的信息化水平，以缩短办事时间、规范办事流程为目标，推动大厅进驻部门完成与大厅综合审批管理平台的对接，应公众需求配备电子设备、自助终端服务，提供证照寄送服务等，提高政务服务的人性化水平。在优化升级线下政务服务功能的同时，全面推进线上政务服务发展。线下服务是线上服务的重要支撑，线上服务是线下服务的延伸。线上政务服务功能的开通，能够切实缓解公众不断增长的服务需求与相对落后的传统政务服务之间的矛盾。做实做强做优的实体大厅为政务服务数据在互联网上的流转创造了条件，在确保线上线下服务标准一致、服务环节无缝衔接的基础上，线上服务可更多的关注服务功能、服务内容、服务环境的改进和优化。如，提供在线留言、即时通信工具、政务热线等多种咨询方式，提高咨询效率；发挥大数据在信息收集和分析等方面的作用，做好个性化需求精准推送，提高服务的智能化水平。

4. 探索构建“互联网+政务服务”协同监督体系。“所有创新活动都有赖于制度创新的积淀和持续激励，并以制度化的方式持续发挥着自己的作用”，推进“互联网+政务服务”工作，需要立足于遵循互联网和政务服务发展规律的角度，建立健全“互联网+政务服务”监督制度体系，实现在“互联网+政务服务”方面有效“推进理论创新、实践创新、制度创新以及其他各方面创新，让制度更加成熟定型，让发展更有质量，让治理更有水平，让人民更有获得感”。

监督是手段，不是目的。加强“互联网+政务服务”监督是提升政务服务水平的关键。这个由多元要素共同参与构成的监督管理体系，由内部监督与外部监督相结合形成。其中，内部监督不仅包括基于绩效评估等方式的监督，还包括采取自查自纠等措施构建的长效问责机制，以切实治理“互联网+政务服务”过程中的庸政、懒政、怠政现象。外部监督主要包括发挥高校及科研院所作用，邀请相关领域专家参与政务服务评议；建立第三方独立评估机制，有利于监督要素更有力地发挥作用。此外，要充分重视新闻媒体和公众的监督作用，在推进“互联网+政务服务”过程中，应进一步拓展公众信箱、政务微信、投诉电话等多种监督渠道，方便群众随时随地进行监督。

四、 结论与启示

综上所述，技术的变革是经济社会发展的推动力量，“互联网+政务服务”是各级政府部门提升执政能力和施政能力的重要支撑。标准化的办事资源、多元化的服务渠道、一体化的线上线下服务、制度化的服务监督共同构成了当前“互联网+政务服务”发展的主要策略。其中，办事资源是核心，服务渠道是入口，一体化服务是目标，服务监督是保障，只有四方面多管齐下，“互联网+政务服务”发展才能落到实处，真正在企业群众办事创业中发挥实效。

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作者简介：杨慧（1986-），女，汉族，内蒙古自治区呼伦贝尔市人，清华大学公共管理学院博士后，研究方向为政府管理与创新、人才发展战略研究；易兰丽（1982-），女，侗族，湖南省怀化市人，清华大学公共管理学院博士后，北京邮电大学工学博士，研究方向为政府管理与创新、人类行为动力学。

收稿日期：2018-05-12。