英国现代学徒制经费制度研究：基本框架和启示

周英文?徐国庆

摘 要 英国政府为推动现代学徒制的发展，形成了以财政拨款为主，企业等各方参与的经费投入机制，不仅设有统一的经费标准，还有教育部等7个部门的协调统筹，完善了现代学徒制经费体系。我国正在推进职业教育现代学徒制改革，有必要建立适合我国国情的学徒制补贴政策体系。补贴政策应以保障企业和学徒双方利益为核心目标，推出面向多利益主体的专项补贴；发挥协同效应，建立监管机制，为学徒制顺利实施营造制度和政策环境。

关键词 英国；现代学徒制；新经费制度；框架

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）09-0064-05

目前，现代学徒制是各国职业教育改革的热点，但是如何调动企业等各方参与积极性一直是其发展的难点问题。为此，很多西方发达国家出台了一系列经费补贴政策，激发企业等各方参与积极性。英国自2014年发布学徒制经费政策以来，在吸引企业和学徒参与方面成绩斐然。2014-2015年的学徒参与人数达到871800人，创下历史新高[1]；雇主对学徒制项目满意率从2014年的83%提升到2015年的87%，2/3的雇主认为学徒培训提高了生产力、产品或服务质量、员工保留率等[2]。我国职业教育正大力推广现代学徒制的改革，但是还没有建立起符合我国国情的学徒制补贴政策体系。因此，英国现代学徒制经费政策的成功经验对构建我国学徒制经费体系有着重要的启示意义。

一、英国现代学徒制新经费制度实施背景

据调查，英国近年来GDP每小时生产力一直处于七国集团（美国、英国、德国、法国、日本、意大利和加拿大）中较低水平[3]，其年轻人的计算能力和读写能力也低于其他国家[4]。为提高工人技能水平，英国政府在2006年发布《利奇技能培训评估》（Leitch Review of Skills），同时制定了一系列额外的补贴政策，激励雇主加大对职业资格培训，特别是二级职业资格培训的投入力度。虽然政府对学徒制的预算和投入逐年上升，然而学徒制培训的投入与产出比差强人意。2011年《回顾职业教育：沃尔夫报告》（Wolf Review of Vocational Education）指出，英国职业资格培训质量相对较差，经济回报相对较低[5]。有经济学家提出，之所以学徒培训质量难以提高，是因为没有调动雇主参与的积极性[6]。在以往经费改革中，巨额经费激励的主体是培训机构，雇主在整个运作过程中获益较少。因此，2013年《英格兰学徒制未来：执行计划》（The Future of Apprenticeships in England：Implementation Plan）基于《理查德学徒制评论》提出，雇主成为新学徒制标准开发的主体[7]。英国政府将学徒制主要经费投入对象由培训机构转向雇主，使得学徒制再次成为英国教育改革的宠儿。

2016年，英国税务海关总署（HM Revenue & Customs）发布了《学徒制税》政策。随后，技能资助机构（Skills Funding Agency）将其列入学徒制经费政策。根据学徒雇主和培训提供者的892份反馈意见，技能资助机构对该政策进行调整，并发布了自2017年5月1日起实施的学徒制新经费政策，以提高学徒培训的质量。

二、英国现代学徒制的新经费制度

支持职业教育是公共财政的重要功能，公共财政支持职业教育一般包括“资金投入、资助机制、绩效管理、社会参与和决策支撑”[8]。在英国，国家公共财政在学徒制的投入比重较大，而企业在学徒培训方面的投入也不可忽视；在资助机制方面，英国政府以划分经费带的方式统一了学徒制框架和标准的资助方式；在绩效管理方面，英国设置七大部门负责学徒制经费的政策制定、预算和监管，保证公共财政足额投向规定领域，达到预期效果，防止资金流失和浪费。

（一）经费投入

英国现代学徒制的经费主要由政府和企业共同投入。对于企业而言，16～19岁和19岁及以上第一年参与或完成学徒制的学徒可获得每小时3.5英镑的国家最低工资，但是很多雇主会支付更多；企业需支付学徒正常工作时间（每周至少30小时）及学徒培训时间（一般每周一天）的工资；同时，企业需为学徒提供与同等级或同工作员工相同的待遇，包括每年至少20天的带薪休假，另加银行假日（英国的法定公众假日）、病假津贴、托儿补助计划等津贴费，以及辅导或顾问等支持帮助[9]。2015年雇主技能调查（Employer Skills Survey）显示，英国雇主在职业培训方面花费了454亿英镑（相当于国民收入的2.5%左右，约占员工总工资的6%）。其中，约一半经费用于脱产培训，实习生的工资成本约为77亿英镑，直接培训成本约为152亿英镑；另有230亿英镑用于在职培训，其中140亿英镑用于支付培训员工资，90亿英镑用于支付培训师工资[10]。

自2016年4月起，企业不再为21～24岁的学徒缴纳国家保险（National Insurance Contributions，简NICs）。但是自2017年4月起，年度工資总额超过300万英镑的企业（包括特许经营公司），需通过在线缴税系统（PAYE）向英国税务海关总署（HM Revenue and Customs，HMRC）汇报年度工资总额并缴纳学徒税。学徒税占个体企业或企业联合体年度工资总额的0.5% [11]，直接打入企业数字账户。此类企业约占英国企业总数的2%，预计2017-2018年学徒制税将达到26亿英镑，2019～2020年将增加到28亿英镑[12]。

政府每年将补助这些企业1.5万英镑，补助按月发放并累计，在月度工资总额的5%中扣除。除此之外，缴纳学徒税的企业每月可获得学徒税10%的补贴，如果雇主在数字账户中缴纳1000英镑的学徒税，教育和技能基金署（The Education and Skills Funding Agency，ESFA）将额外打入100英镑。未缴纳学徒税的企业可获得政府90%的培训补贴，超过经费标准的培训费用一律由企业自行支付。企业某月经费不足时，由政府与企业按照9∶1的比例补齐学徒该月培训和评估费用。预计在2018年，缴纳学徒税的雇主可以将数字账户年度经费的10%转让给其他雇主或学徒培训机构。学徒培训和评估费用从雇主授权的数字账户（未缴纳学徒税的雇主将在2018年创建）中优先扣除，如未使用，将在24个月后到期取消，经费不得用于支付学徒工资、旅游或其他补贴费用。

数字账户将会对学徒培训按照时间排序，每个学徒将拥有唯一学习者编号（Unique Learner Number，ULN）。假设某位雇主的数字账户余额是800英镑，他有两个学徒，每个学徒的培训和评估费用为500英镑。1号学徒的费用直接从数字账户中扣除，数字账户还剩下300英镑。2号学徒的费用从数字账户中优先扣除，但是还差200英镑。这200英镑由政府和雇主共同支付，其中，政府支付90%（180英镑），雇主支付10%（20英镑）。

（二）补助机制

英国政府以划分经费带的方式统一了学徒训练计划、学徒制框架和标准的经费体系。经费带分为15级，只设上限，数额从1500英镑至27000英镑不等[13]。雇主选定某一经费带，与培训提供者和学徒评估组织协商学徒所有培训和评估的费用，超过该经费带上限的部分，由雇主自行支付。其中不包括增值税（Value Added Tax，VAT）、雇主或培训机构的额外补助，以及英语或数学1～2级学习费用。

假设雇主请培训机构培训19岁及以上学徒，并选择一级经费带，其上限为15000英镑。经过协商，培训和评估费用总计16000英镑。学徒期为两年，学徒不满足接受任何额外补贴的要求。因为超过该经费带最大值，数字账户只能支付15000英镑，这也是“政府-企业”合作投入的最大值。所以，雇主需要支付另外1000英镑。另外，技能基金署（Skills Funding Agency，SFA）为确保培训质量，将保留经费带最大值的20%（即3000英镑），直到学徒培训结束后返还。剩下的12000英镑分24个月、每月500英镑拨付[14]。

如果雇主缴纳学徒税，并且数字账户中有足够经费，每月分期付款金额全部从数字账户中划拨。如果雇主没有缴纳学徒税，技能基金署将与企业共同支付。其中，技能基金署向培训机构每月支付分期付款的90%（即450英镑），雇主支付10%（即50英镑）。如果雇主缴纳了学徒税，但是数字账户没有足够经费，那么，首先从雇主数字账户划拨。不足的经费与技能基金署共同承担。其中，技能基金署支付90%，雇主支付10%。

学徒完成培训后，技能基金署将以同样的方式支付所保留的3000英镑。如果雇主缴纳了学徒税，数字账户中有足够金额，并且分期付款全部从数字账户中划拨，那么，这3000英镑直接从雇主数字账户中扣除。如果雇主没有缴纳学徒税，技能基金署与雇主共同承担，分别为90%（即2700英镑）和10%（即300英镑）。如果雇主缴纳了学徒税，但是数字账户中没有足够金额支付，那么首先划拨雇主数字账户中已有的金额，不足的金额与技能基金署共同承担。

（三）特殊经费

英国政府格外重视扶持参与学徒制的小型企业，并针对年轻学徒、贫困地区学徒的培训，以及英语和数学等薄弱学科的培训提供额外经费补助。通过对不同企业、人群、地区和学科的针对性补助，完善了学徒制经费体系，增强了学徒制吸引力，让更多人从中受益。

对于小型企业而言，如果它们在雇佣学徒之前，员工人数在之前一年内签订合同的员工平均有50人或更少，如果参与学徒培训，将免于支付学徒培训费用，所有费用由政府补助，但是超过培训经费带的部分由雇主支付。另外，雇主16～24岁学徒津贴（Apprenticeship Grant for Employers for 16- to 24-year-olds，AGE 16 to 24）项目适用于自2017年8月1日起参与学徒制的学徒。雇主没有缴纳学徒税，员工少于50人，且在过去一年中没有招聘学徒，可以为符合条件的学徒（最多五名）申请每人1500英镑的补助[15]。

对于年轻学徒而言，16～18岁的年轻学徒需要更多的监督和關怀[16]。因此，政府为承担此类学徒参加学徒制框架或标准培训的雇主提供1000英镑的额外补助[17]。补助通过培训机构分两期发送到雇主数字账户，但之后政府将直接发放给雇主。参与“政府-雇主”共同投资项目的小型企业雇主也能获得该项补助。19～24岁参加地方当局教育、健康和护理计划（Education， Health and Care plan）或被地方当局照顾的学徒也需要额外支持。因此，承担此类学徒培训的雇主同样可以获得1000英镑的额外补助[18]。另外，这两类学徒从教育转向工作的过程中需要额外的支持和招聘费用，因此，为他们提供培训的机构同样将额外获得1000英镑的补助。由于根据学徒年龄提供学徒制框架补助太过复杂，2015年8月，英国政府决定基于学徒制标准经费补助体系简化学徒制框架补助体系。为促进培训机构向学徒制标准过渡，政府将向提供16～18岁学徒框架培训的机构提供经费带上限20%的补助。这同样适用于曾经被照顾或参加地方当局教育、健康和护理计划的19～24岁学徒。补助一直持续到培训结束，如果学徒提前完成培训，培训机构仍然可以获得剩余补助，但如果学徒提前结束培训，将终止补助。

对于贫困地区而言，高成本学徒制框架培训以及复杂的贫困学徒补助体系严重阻碍了贫困地区学徒的参与，为此，英国政府试行简化框架经费体系，并向此类培训机构提供额外经费补助。根据复合剥夺指数（Index of Multiple Deprivation），英国划分了27%的贫困地区。培训前10%贫困地区学徒的机构将获得学徒制框架额外600英镑的补助；培训10%～20%贫困地区学徒的机构将获得300英镑补助；培训后7%贫困地区学徒的机构将获得200英镑的补助。这些补助直接来自政府，不从雇主数字账户中扣除。在试行的一年时间内，政府将不断审查雇主和培训提供者在学徒制中的作用，并与机会区（Opportunity Areas）合作调试或开发相关措施[19]。

技能基金署希望学徒的英语和数学达到1级或者2级的初级标准，为此，雇主和培训机构就此达成协商时，培训机构可以直接从技能基金署获得每级资格471英镑的统一补助。超过最低标准的额外费用由雇主支付。对于培训有学习障碍或者残疾的学徒，培训机构可以向政府申请每个学徒每月额外150英镑的补助，补助由政府直接支付[20]。

（四）绩效管理

英国学徒制经费运行由教育部（The Department for Education，DfE）、教育和技能基金署、学徒制研究所（The Institute for Apprenticeships，IfA）、教育、儿童服务和技能标准办公室（The Office for Standards in Education， Childrens Services and Skills，Ofsted）、英国高等教育资助委员会（The Higher Education Funding Council for England，HEFCE）、高等教育质量保证机构（The Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA）等七大部门负责[21]。每个部门安排会计主管，专门负责学徒制项目经费的管理。其中教育部设首席会计官，总体负责学徒制公共资金的支配、决策和财务管理。

教育部负责所有经费的框架，确保经费划分合理；负责所有经费政策的标准设置、制定和审批；所有经费带结构及其上限的设置；最终决定学徒制框架和标准的经费带分配、学徒培训和评估的补贴或奖金、停止和撤销个人学徒框架和标准的经费；分析并汇报违反经费调理和政策目标的行为。

学徒制研究所根据教育部要求，确保所批准的标准及其建议经费带在现有学徒制预算中合理分配。同时，向教育部提供个人学徒标准经费带、框架经费带提议拨款额的相关建议；确保雇主成本符合教育部经费条例及标准的规定；根据成本效益和价值反馈，不断评估现有标准经费带分配；处理与研究所相关的个人标准经费带分配投诉。学徒制研究所保障经费运行的方案还在进一步探讨中，但该机构将主要关注四个方面：认可优质学徒制、提供经费等级划分建议、运用结果型数据推动决策和经费分配、协调学徒市场推动多方战略合作。

教育和技能基金署是政府执行机构。负责制定、出版、维护、执行经费条例；开发支付培训提供者的经费计算系统；监督经费条例的执行并制定相关检验流程；签约并支付培训提供者和雇主；维护并发布有关框架和标准经费的数据；向教育部提供关于重新计算以及取消框架成本的建议；处理关于个人框架经费的投诉；与学徒制研究所共享学徒质量的信息和数据，促使标准经费带合理划分。教育和技能基金署从教育部获得学徒培训预算，其会计主管负责在教育部政策框架的规定内使用经费。一方面，保障缴税雇主用学徒税直接支付注册培训机构的制度，并从中获得两者签订的资助协议；另一方面，合理分配未缴税雇主与培训机构的学徒经费，并获得两者签订的服务合同。教育和技能基金署通过资助协议和服务合同随时掌握培训机构的相关文件、运行等信息，以调整经费政策实施条例。其审计与风险委员会（Audit and Risk Committee）负责监督行政长官是否协调内、外部控制合理管控经费，防范风险。

教育、儿童服务和技能标准部门负责每年汇报英国教育、儿童服务和技能的质量，并按照风险比例审查2～5级学徒的培训质量，必要时还会进行监督。女皇陛下总督察（Her Majestys Chief Inspector， HMCI）是教育、儿童服务和技能标准部门的会计主管，直接对议会负责。资格考试部负责评估学徒培训中所学的知识、技能，通过设置可靠、有效的指标，提高经费利用率。

英国高等教育资助委员会负责向高等教育机构提供公式拨款，要求被资助机构的审计委员会每年提交经费使用情况、风险评估及经费预期利用率。英国高等教育资助委员会采用“透明成本法”（Transparent Approach to Costing， TRAC）流程，并与高等教育部门共同开发方法，详细了解成本，并获得衡量基准，提高效率，实现机构的可持续发展。高等教育质量保证机构与英国高等教育資助委员会签订的合同，受合同责任要求的约束。

三、对我国的启示

英国现代学徒制经费制度在漫长的发展历程中积累了丰富的经验，借鉴其经费制度的成功经验，可以促进我国现代学徒制经费制度的构建。

（一）健全经费机制，激励企业参与

英国自2011年起，经费政策向企业有所倾斜，提高了企业话语权，让企业参与到培训标准的制定中。在具体实施中，政府为鼓励企业参与，更是主动承担了中小企业90%的培训费用。有了企业的支持，英国政府才得以在《英国学徒制：2020愿景》（English Apprenticeships： Our 2020 Vision）中提出到2020年培养300万学徒的目标。

我国目前现代学徒制实施中，企业积极性不高，参与度较低的现象十分普遍。企业以追求经济效益为主，因此在学徒培养中更加看重投入与产出的问题。一方面，学生的实践能力难以满足企业高技能岗位的需求，影响企业生产进度，企业不愿意提供技术要求高的岗位供学徒学习，导致学徒培训质量不高；另一方面，在现代学徒制框架下，学徒是企业的员工，企业要为学徒支付一定的报酬，一旦学徒流失，企业难以收回成本。我国现代学徒制正处于起步阶段，因此，政府有必要建立健全经费激励与补偿机制，降低企业培训成本。再者，通过舆论宣传、政策引导等措施明确企业参与现代学徒制的收益回报，吸引企业、社会团体的共同参与。

（二）发挥协同作用，实现科学管理

在英国，政府统筹设置七大学徒管理机构，根据企业不同发展水平，制定、实施有针对性的政策，为学徒制保驾护航。同时设置专门的学徒制管理机构，协调企业、学校等不同主体的利益关系，具体落实补贴政策。从核算到参照经费带标准发放经费的整个过程中，主要涉及英国税务海关总署和技能基金署两大主管部门。两大部门分工明确，相互协调配合，提高了执行效率，也推动了补贴政策的顺利实施。

目前，我国职业教育处于教育部、人力资源和社会保障部等多个部门共同管理之下，在实践中存在功能交叉、各自为政和管理分散等问题，严重制约了现代学徒制的系统构建与长远发展。既没有发挥协同效应，也无法建立相应的监管机制，造成严重的资源浪费。因此，有必要统筹各部门协同发展，在政策制定、标准设置、监督实施的过程中，合理分工，科学管理，保障现代学徒制的健康发展。

參 考 文 献

[1]Skills Funding Agency. Statistical First Release[EB/OL].[2017-03-15].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/556015/SFR_commentary_June_2016_final_JuneOfqual_update.pdf.

[2]Department for Education. Apprenticeships Evaluation 2015- Employers[EB/OL]. [2017-03-10].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/562486/Apprenticeships_evaluation_2015_-_employers.pdf.

[3]OECD. GDP Per Hour Worked （Indicator）[EB/OL].[2017-11-25].https：//data.oecd.org/lprdty/gdp-per-hour-worked.htm.

[4]Survey of Adult Skills First Results[EB/OL].[2017-11-25].http：//www.oecd.org/skills/piaac/Country%20note%20-%20United%20Kingdom.pdf.

[5]Review of Vocational Education： the Wolf Report[EB/OL].[2017-11-25].https：//www.gov.uk/government/publications/review-of-vocational-education-the-wolf-report.

[6]E. Leuven. The Economics of Private Sector Training： A Survey of the Literature， Journal of Economic Surveys， 2005， 19， 91–111.

[7]BIS. The Future of Apprenticeships in England：Implementation Plan[EB/OL].[2017-11-25].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/253073/bis- 13-1175-future-of-apprenticeships-in-england-implementation-plan.pdf.

[8]王直节，许正中.中德职业教育公共财政支持机制的比较研究[J].教育研究，2013（6）：123-129.

[9]Education and Skills Funding Agency. A guide to Apprenticeships [EB/OL].[2017-07-15].https：//www.gov.uk/government/publications/a-guide-to-apprenticeships.

[10]UKCES Employer Skills Survey 2015： UK Report[EB/OL].[2017-12-23].https：//www.gov.uk/government/publications/ukces-employer-skills-survey-2015-uk-report.

[11]HM Revenue & Customs. Pay Apprenticeship Levy[EB/OL].[2017-03-10].https：//www.gov.uk/guidance/pay-apprenticeship-levy.

[12]Table 4.6 of Office for Budget Responsibility， Economic and Fiscal Outlook： November 2016[EB/OL].[2017-12-23].http：//budgetresponsibility.org.uk/efo/economic-and-fiscal-outlook-november-2016/.

[13][17][18][19][20]Department for Education. Apprenticeship Funding from May 2017[EB/OL].[2017-03-10].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/562401/Apprenticeship_funding_from_May_2017.pdf.

[14]Skills Funding Agency. Apprenticeship Technical Funding Guide[EB/OL].[2017-07-10].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/588806/Appfunding_technicalguide_Version2_20170201_.pdf.

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[16]Department for Education. Costs and Behaviors in the 16 to 18 Apprenticeship System[EB/OL].[2017-07-15].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/562403/Costs_and_behaviours_in_the_16_to_18_apprenticeship_system.pdf.

[21]Department for Education. Apprenticeship Accountability Statement[EB/OL].[2017-07-10].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/605552/Apprenticeship_Accountability_Statement.pdf.