公务员能力建设的路径——基于江苏省南通市的调查

□ 刘 燕

公务员能力建设是一个动态的过程，具有动态性﹑战略性和系统性。作为国家执政意志和主张的具体执行者，公务员所应具备的能力要素与当下宏观行政环境有着紧密联系。公务员能力标准体系﹑能力指标内涵会随着时代发展﹑现实演变发生微调，现实会对公务员能力提出新要求。已有文献对公务员能力指标体系﹑公务员能力框架有了较为翔实的研究，但仍存在以下不足：一是对能力建设主体，即公务员的主体性地位突出不够，对公务员的特征定性把握和定量分析不足，对其内在诉求缺乏深入了解，导致公务员能力建设出现供需不平衡现象；二是对能力建设意愿，即公务员能力建设的正向激励机制和反向约束机制研究不足，未解决公务员能力建设积极性的问题；三是对能力建设的作用机制，即外在各种形式的能力建设如何促进内在能力提升，缺乏准确把握。本文认为，公务员能力建设必须突出公务员主体地位，最大限度缩小公务员自身能力提升的需求与公务员主管部门开展的能力建设工作之间的“离合”。实证研究公务员能力及能力建设的现状，分析存在的问题，为提升公务员能力提出对策思考。

一、南通市公务员能力建设的问卷调查

本次调查采用非概率抽样方法，通过南通市公务员主管部门的管理平台面向全市市级机关公务员进行自填式问卷调查，共回收有效问卷500份，数据录入及分析通过Stata软件完成。

（一）问卷设计

当前公务员能力建设管理逻辑如图1所示：公务员能力建设必须首先摸清公务员队伍能力底子如何，再结合组织需求﹑岗位需求和个人需求弄清应建设何种能力，最后设计如何对公务员开展能力建设。具体到实践工作中，招考录用决定公务员队伍能力底子如何，是基础；考核评价驱动并引领公务员能力建设，是指挥棒； 教育培训提升公务员能力素质，是主要途径。按此实践逻辑，本研究将问卷分为受访者基础信息﹑能力认知﹑考核评价和教育培训四部分，最终回收有效问卷500份。其中，用基础信息和能力认知的结合来作为公务员能力基础，解决了直接按招考录用信息来分析的滞后性与偏差，提高了问卷结果与当下事实的匹配度。

图1 现有公务员能力建设实践逻辑

（二）样本采集

截至2016年12月31日，南通市公务员总数为26606人，占总人口3.64‰，平均每10万人有364个公务员。性别上，女性仅为6207人（23.33%），而男性公务员则为20399人（76.67%）；年龄上，最小年龄为21岁，最大年龄为62岁，全市公务员平均年龄为42岁，“90后”公务员2623人（9.86%），“80后”公务员6430人（24.17%），“70后”公务员7848人（29.50%），“60后”公务员8470人（31.83%），“50后”公务员为1235人（4.64%）；学历上，全市大专以上学历公务员为21080人（79.23%），其中，本科学历公务员占比71.36%，硕士研究生仅为7.87%，博士研究生只有1.3‰，每1000个公务员中仅有1个为博士研究生学历。

500份有效调查样本的工作单位涵盖全市所有市级机关，职务包括处级领导职务﹑处级非领导职务﹑科级领导职务﹑科级非领导职务和科员。性别上，男性326人（65.2%），女性174人（34.8%）；年龄上，样本最小年龄为25岁，最大年龄为60岁；受教育程度上，不含博士研究生；职务上，科级领导职务占比最大（50.6%）。具体信息如表1所示。

表1 有效样本基础信息（N=500）

二、公务员能力建设问卷调查结果分析

围绕能力认知﹑考核评价和教育培训这三个维度，深入分析南通市公务员能力建设后，发现当前南通市公务员能力建设现存主要问题中，“能力差异较大﹑分布不均衡，工作胜任度自评低于期望值”是基础现实； “能力提升动力不足，能力与激励对接不够”是内在根本；“教育培训机会不均，培训内容无法满足实际需要”是外力条件。

（一）能力差异较大、分布不均衡，工作胜任度自评低于期望值

虽然公务员队伍通过考试录用等方式一直在吸取新鲜血液，公务员队伍年龄结构得到较大改善，已有一部分能力强﹑知识广﹑思想活的青年干部走上了领导岗位，但机关内部年龄结构偏大的问题仍然突出，年轻公务员储备不足，少数单位甚至出现了严重的年龄断层。此外，公务员队伍中专科﹑函授等毕业生人数多，研究生尤其是博士研究生人才较少，年轻的专业人才和高学历的人才相继流失现象时有出现；基础性学科专业的公务员人数较多，高新技术和现代管理学科专业人数较少。“底子不足，经验来凑，资历熬够”类情况仍存在。

设置5分为能力满分进行能力自评时，500名公务员中86.8%给自己打分为4分或5分，但还有13.2%自评不足4分，甚至将近1%认为自己能力只能得1分或者2分。同时，将近90% 认为自身能力足以胜任现在所处岗位，其中，5.6%认为自身能力比岗位所需高很多，27.4%认为自身能力比岗位所需高一些，56.8%认为自身能力与岗位所需相符。但是，仍有10%多认为自身能力不够匹配现任岗位。打分低或认为能力不能够胜任岗位可能是谦虚所致，不过，这并不能排除公务员对自己的能力水平信心不足和实际能力不足的可能（见表2）。

表2 公务员能力素质自我评价（N=500）

（二）能力提升动力不足，能力与激励对接不够

职业上升通道狭窄﹑考核激励机制不健全﹑缺乏职业生涯指引和缺乏成长平台分别被52.2%﹑42%﹑27%和20.2%的人认为是制约公务员能力建设的主要因素。在现代化治理体系中，考核机制应与考核奖励和职务晋升紧密联系。但不少地方现行考核制度往往并非通过职务晋升来奖励考核成绩较高的公务员，只是通过不能晋升来惩罚考核成绩较低的公务员，未能起到激励作用。

考核结果与能力素质的对应性方面。仅有不到一半（48.6%）认为现有公务员考核机制十分能（5.4%）或比较能（43.2%）真实反映公务员能力，11%认为部分不能（7%）或完全不能（4%）反映。在实际操作中，业务目标可以被客观地量化评价，但公共目标的完成情况由于没有进行指标细化和评定量化分值，无论是从内容上，还是从形式上都只能是一种综合性的定性描述，易流于形式。考核机制与激励效果的一致性方面。仅有8.6%的人认为现有公务员考核机制对激励公务员加强能力建设很有效，认为激励效果一般或效果不大甚至基本没有效果的比重高达43.4%。在少数部门，公务员年度考核变成 “年底评优”，民主测评变成 “以票取人”，等次评定变成 “轮流坐庄”。 公务员选拔任用时，论资排辈﹑选拔任用存在个人感情因素﹑对公务员个人的实际业绩和动态发展关注不够等现象仍在一定范围内存在。能力建设与考核激励机制相对脱节，公务员能力建设的内生动力有较大程度不足。考核机制与能力提升预测性方面。对于自身能力提升后是否能获得比较理想的考核结果，32.4%的人选择不确定或者应该不能甚至肯定不能。由于考核结果在一定程度上未能真实反映实际能力素质，同时，考核机制并未对公务员提升能力素质形成有效激励，直接导致部分公务员认为，能力的提升不能通过考核机制得以体现。

表3 公务员对现有考核机制的评价（N=500）

（三）教育培训机会不均，培训内容无法满足实际需要

在机会方面，“培训机会太少”和“急切渴望提升能力但由于工作任务重无法协调时间参加培训”分别被285人和186人认为是当前公务员培训对能力提升存在的主要不足（见图2）。部分单位确定培训人员时对重要岗位公务员不愿放手，真正需要学习的公务员难以抽调，非重要岗位公务员成为“培训专业户”。从参加培训情况统计均值来看，平均每位公务员工作后共参加全脱产培训4.25次﹑共45.47天；最近一次参加全脱产培训大约在19天前，共持续13.41天；最近一次在岗学习约在8天前，共持续3.14天。调查所得数据距离《公务员培训规定（试行）》中给定的标准有较大差距，培训欠账较多。从参加培训情况统计方差来看，公务员个体参加培训情况差异太大，不少公务员从未参加过全脱产培训或最近一次全脱产培训是在5年前。培训着重“一把手”和领导干部，对一般公务员，尤其是乡镇﹑街道（社区）﹑行政执法一线的公务员培训较少。

在内容方面，“培训形式单一﹑没创新﹑没吸引力”“针对性不强﹑对工作帮助不大”和“培训缺乏系统性”是目前公务员教育培训存在的主要不足之处（见图2）。如图3所示，岗位所需专业技术、法律法规、领导力及领导艺术、发展经验介绍和金融经济是公务员最期盼和需要的五项培训主题，但是目前培训主要集中在理论教育，与公务员实际工作脱轨较严重。此外，轮岗交流（64.2%）、挂职锻炼（52.4%）和教育培训（51.2%）被超过半数的公务员认为是公务员提高能力素质的三项最有效途径。

图2 教育培训存在的不足

图3 最期待、最需要的培训主题和内容

三、关于公务员能力建设的对策建议

公务员能力建设是一项复杂而多层次的系统工程。在上述问题中，“能力差异较大﹑分布不均衡，工作胜任度自评低于期望值”是基本现实，“能力提升动力不足，能力与激励对接不够”是内在根本，“教育培训机会不均，培训内容无法满足实际需要”是外力条件。提升公务员能力必须立足基本现实，抓住根本不放开，通过创新考核机制﹑按需开展培训和加强交流锻炼，“由内而外”地对症下药，实现公务员能力建设高质量。

（一）创新考核机制，实现能力激励实效化

创新采用能绩评定方法，能绩评定包括能级管理和绩效考核两部分。能级原本是物理学概念，在管理学中指的是组织成员在一定条件下，能对实现组织目标起作用的各种能力之和的差别，即能力也有级数，将不同能级的人放在各自合适的职位上，使组织成员的能级结构与管理系统的组织管理相适应。这一理念在管理中的运用既增加了对“能”的重视，又解决了一直以来“能”无法被量化的问题，使得能力提升有考核抓手。目前，能级管理理念已经在多地区（湖北﹑浙江等）和单位（如国税﹑地税系统等）运用并取得实效，打破了按部就班“熬台阶”的保守用人观念，为人才的选拔和培训，探索了一条捷径，从而为防止和解决较高管理层次“老化”，达到了制度化的保障。部分学者（梁志琴[16]，2005）也已经对能级管理进行了研究。

通过能绩评定，考核结果从以往单独由绩效决定转变为由能级和绩效共同决定。也就是说，既注重公务员潜在能力的培养和开发，又重视公务员实际工作能力，给不断进步﹑有实干能力的公务员更多激励。将 “能”和“绩”都划分级别和等次，共分多少个级以及每级包含多少等次由公务员主管部门根据实际情况决定。能绩评定的主体内容含职业基础评价﹑通用能力评价﹑岗位绩效评价和能绩负面评价这四个部分。其中，职业基础评价主要根据公务员职务职级确定初始能绩级别，并对任职年限﹑教育背景等进行量化评分；通用能力评价标准参照《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，归纳为责任担当能力（包括政治鉴别能力﹑依法行政能力和创新能力）﹑学习调研能力（包括学习能力﹑调查研究能力和公共服务能力）和组织协调能力（包括沟通协调能力﹑应对突发事件能力和心理调适能力）三项能力要素，并将这三项能力要素进行量化评分；岗位绩效评价主要根据公务员岗位履职情况，对公务员能力素质体现出来的工作绩效进行综合评价，一般直接运用平时考核﹑年度考核等考核结果；能绩负面评价主要对通用能力和岗位绩效评价评议情况较差的或受处分情况等进行衡量，问题严重的可一次性扣减到相应职级层次的起始分重新开始累积。通过初次能绩评定等次和累计能绩评定等次的变化情况来决定公务员晋级或降级，改变“论资排辈”的现象﹑破除机关熬资历﹑欠活力现状。

确保能绩评定切实发挥激励作用的关键在于让考核起实效。因此，公务员能绩评定的结果要做到四挂钩。一是与年度综合绩效奖金挂钩。公务员能绩级别达到对应职务层次的，可享受对应职务层次的奖金系数。二是与年度考核等次挂钩。评定年度考核等次时，同一职级干部中年度能绩分值增幅高的优先评优。三是与个人评先评优挂钩。推荐或评选各类先进个人时，同一职级干部中能绩分值高的优先考虑。四是与公务员日常管理挂钩。发挥能绩评定结果在公务员职务级别调整﹑交流轮岗﹑实践锻炼﹑教育培训﹑管理监督等方面的作用。同一职级能绩分值较高的，优先作为后备干部培养，优先提拔重用。

（二）按需开展培训，实现能力提升精准化

需求是制定培训战略﹑政策和计划，确定培训目标﹑培训对象﹑培训内容及选择培训方法的基础。公务员教育培训应专注开发﹑引导和满足培训需求，保障培训机会，积极开展培训需求调研，因人施教﹑因需施训，坚持干什么学什么﹑缺什么补什么﹑弱什么强什么，精准实施专业化培训。突出针对性和实效性，推进干部培训由粗放模式向精准模式转变﹑由注重数量向注重质量转变，增强公务员适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。

有效契合个人需求，同时，紧密结合岗位需求。个人需求既包含对培训机会的个人需要，又包含对培训内容的个人要求。贯彻落实公务员培训学分管理制度，彻底杜绝“培训专业户”和“培训贫困户”现象。适应公务员个体的成长规律及当前能力需要，从“以学科课程为中心”向以“学习者为中心”转移。紧密结合岗位需求。岗位需求是工作岗位与工作职责对有关知识和技能等方面的要求。要解决“本领恐慌”﹑信心不足﹑胆气不足问题，就要加强业务素质教育，增强专业能力﹑专业精神。根据岗位和职责的专业要求，科学化分解能力要素，区分能力类别，增加以单一或多项能力要素为主题的培训课程。从“以知识教学为中心”向“以能力培养为中心”转移。

（三）加强锻炼交流，实现能力培养实践化

除教育培训外，挂职锻炼和轮岗交流被公务员认为是更有效的能力提升途径。因此，要正视且重视公务员“能力差异较大﹑分布不均衡，工作胜任度自评低于期望值”这一现实情况，通过加强挂职锻炼和轮岗交流来培养公务员解决实际问题的能力，提高其岗位胜任力。一是健全新任公务员基层锻炼制度。选派缺乏基层工作经历的机关新录用公务员到基层信访﹑综治﹑维稳﹑招商﹑项目等一线部门锻炼，使他们了解民情民意，熟悉基层工作方式，培养并强化执政为民﹑依法行政和服务基层的意识，提高维护社会稳定﹑联系群众﹑服务基层和处理复杂问题的能力。二是完善年轻干部挂职锻炼制度。拓宽年轻干部成长渠道，围绕“缺什么﹑补什么”的锻炼目标，选派年轻干部到镇（街道）及科研院所等单位挂职锻炼，尽快给挂职干部交任务﹑压担子，使其在实践中补短板﹑增本领﹑出实绩。三是落实中层干部转任交流制度。立足组织长远发展，重点参考干部的岗位能力和个人意愿，合理有序地交流，在满足个体能力拓展需求的同时优化干部结构。