美国联邦执法类公务员的职位设置与管理*

□ 刘 晔

作为联邦制国家，美国联邦公务员和州与地方政府公务员的管理是分离的，地方执法类公务员由各州和地方政府的法律规定和管理，各地设置差异较大，而联邦政府执法类公务员管理制度则是值得学习和借鉴，本文主要介绍和研究美国联邦执法类公务员职位管理的相关制度。

一、美国联邦公务员职位分类体系

美国是世界上最先采用职位分类对公务员进行管理的国家。1923年，美国国会正式通过了美国第一个《联邦政府职位分类法案》，职位分类制度在美国联邦政府和全国范围内正式实行。

联邦人事管理总署是负责联邦政府公务员管理的主管部门，负责开发职位分类标准﹑制定颁布职位分类政策及其他相关文件，并根据社会发展的需要来调整职位分类，使政府职位更具市场竞争力。涉及职位分类的重要文件主要包括《职位分类标准介绍》，发布于1991年，为各级联邦政府的主管和人事专员在确定职系／职位名称和等级时所需要掌握的分类标准提供基本的指导原则；《人员分类手册》，提供大致的职位分类指导；《职组手册》，提供完整的职位结构，包括分类系统中的每一个职组和职系；《任职资格标准》，规定了每个职位所需的最低工作经验和教育程度。此外，人事管理总署还监督各联邦机构职位分类的具体操作情况，并为各机构在职位分类工作中遇到的问题提供支持。联邦人事管理总署为各种职系分配特定的数字代码，用于识别和管理。联邦人事管理总署制定的职系包括在特定类型工作中的各种技能水平的所有类别或职位。

一个职位的分类通常分为五个步骤：进行职位描述，清楚描述该岗位的主要任务；确定要分类的岗位职责；选择合适的职系；选择具体职务名称；确定职位等级。根据人事管理总署的《职组手册》，美国联邦政府的所有职位首先分为两大类，白领职位和蓝领职位。其中白领职位包括23个职组，而每个职组又包含了若干职系；其余的为蓝领职位，主要有技艺﹑工艺﹑手工等职位共36个职组。

联邦人事管理总署在职组命名上根据业务性质﹑工作职责等采取了通俗易懂的命名方式，通过上述23个职组名称，可以大致了解每个职组的工作性质。在23个职组中，联邦执法类公务员主要分布在0000混合职组和1800行政检查﹑调查﹑执法与监督职组中（见表1﹑表2）。

表1 0000职组所含职系

表2 1800职组所含职系

二、美国联邦执法类公务员职位设置范围

1883年的“彭德尔法案”(Pendleton Civil Service Reform Act)明确，公务员(Civil Service)是指在美国政府行政﹑立法﹑司法部门的雇员，制服部队除外。在美国，执法类公务员（Law Enforcement Officer）则指政府部门中职责主要为执法的公务员。值得注意的是，在美国联邦审计总署（GAO）看来，联邦执法类公务员的法定职权主要包括刑事调查﹑执行搜查令﹑逮捕﹑携带枪支等，从中可以看出此类公务员的执法范围相对较小，与我国包含行政许可﹑行政处罚﹑行政强制﹑行政征收﹑行政收费﹑行政检查等在内的行政执法区别较为明显。

（一）具有执法职能的联邦机构

联邦执法机构是联邦政府的组织单位或子单位，主要职能为预防﹑侦查和调查犯罪以及逮捕被指控的罪犯。除一些特殊机构外，美国联邦执法机构通常只在联邦一级执行各种法律，并受到美国法典的限制，调查明确在联邦政府权力范围内的事务，其执法领域十分精确，以保证执法的专业性。联邦机构在法律授权下行使执法职责，其执法依据主要来自美国法典﹑联邦法规﹑州和地方机构的谅解备忘录和合作协议﹑总统指令和行政命令等。自2001年《使用适当之手段来阻止或避免恐怖主义以团结并强化美国的法律》，即《美国爱国者法案》颁布以来，部分联邦执法机构的执法范围不断扩大。

在联邦层面，共有104个具有执法职能的机构，分布于41个部门中，包括农业部;商务部；教育部；能源部；卫生与公共服务部；国土安全部；住房与城市发展部；内政部;司法部；劳工部；国务部；交通部；财政部；退伍军人事务部；美国法庭管理局；国际开发署；国家与社区服务公司；环境保护局；联邦平等就业机会委员会；联邦通讯委员会；联邦存款保险公司；联邦储备委员会；美国联邦审计总署 ；国会图书馆；国家航空和宇宙航行管理局；国家档案管理局；国家艺术馆；国家铁路客运公司；国家科学基金会；核管制委员会;联邦人事管理总署;美国和平工作团；铁路职工退休管理委员会；小企业管理局；国立博物馆；社会安全局；田纳西河流域管理局；美国国会警察局；美国政府印刷局；美国邮政服务局；美国最高法院。

所谓的联邦执法类公务员也主要存在于上述机构中，执法类公务员在各个机构分布中存在数量上的差异，少则一人，多则超过三万人。其中，执法类公务员人数最多的机构主要为美国司法部的联邦监狱管理局﹑联邦调查局﹑美国缉毒局，国土安全部的海关与边境保护局﹑移民与海关执法局以及美国法庭管理局的缓刑监护与预审服务处。根据2006年美国联邦审计总署的一项相关统计，上述六个机构共雇用了93263名执法类公务员，占联邦执法类公务员总数的67.62%（见表3）。

表3 执法类公务员最多的联邦机构

司法部曾是最大的联邦执法机构，在联邦一级承担了大量执法职责，主要包括（1）烟酒枪械与爆炸物管理局，负责保护公众免受暴力犯罪分子和犯罪组织的侵犯，打击非法使用和交易爆炸物﹑非法使用和储存爆炸物品，打击纵火﹑爆炸行为和恐怖主义活动，打击非法转移烟酒产品；（2）美国缉毒局，负责打击美国境内的非法毒品交易和使用，同时承担在国外协调和追查美国毒品调查的任务；（3）联邦调查局，主要任务为调查反联邦法罪犯，调查来自于外国的情报和恐怖活动，对联邦﹑州﹑当地和国际机构提供帮助；（4）联邦监狱管理局，负责全面协调和管理全国联邦监狱和社区矫正工作；（5）监察局，力求提高司法部的效率和效力，致力于发现和阻止浪费﹑欺诈和权力滥用；（6）美国法警局，主要负责联邦法院系统的执法任务。

2001年“9.11”事件发生后，美国为应对恐怖袭击，进行了一系列机构改革，此后，国土安全部成为联邦最大的执法机构，主要包括（1）公民与移民服务局，专门负责处理移民和非移民申请案﹑外国人的入境与出境﹑边界巡逻﹑逮捕并递解非法外国人﹑难民审查﹑惩罚非法雇佣；（2）海关与边境保护局，截断恐怖融资﹑反洗钱﹑打击非法武器买卖﹑打击移民诈骗和贩卖人口﹑拘留并驱逐外来犯罪分子和其他美国认为应当驱逐的外国人，遏制毒品以及其他违禁品的流通；（3）海岸警卫队，负责沿海水域﹑航道的执法﹑水上安全﹑遇难船只及飞机的救助﹑污染控制等任务；（4）移民与海关执法局，提供海关入境服务和移民入籍服务；（5）美国特勤局，主要负责预防和调查对美元和债券的伪造，保护总统﹑副总统﹑总统候选人等。

比较特殊的是美国联邦部委中单独设立的监察局，主要职责为提高相关单位的效率和效力，发现和阻止浪费﹑欺诈和权力滥用；监察局通过审计﹑检查﹑评估和调查来监测和跟踪纳税人缴纳税款的使用情况，并根据《2012年举报人保护措施法》设立相关的举报人保护方案。农业部动植物检疫局﹑卫生与公共服务部食品与药品管理局﹑劳工部劳动标准管理局等也是联邦层面重要的专业执法机构。

从机构层面上看，美国执法机构的设置并不受机构规格的限制，只要有相关法律法规授权，在联邦部委层面同样可以设立执法机构；同时，美国并没有采取整建制设立执法机构的办法，也没有专门的﹑统一的综合执法机构，而是根据法律授权﹑工作需要在各个职能部门中分别设立。

（二）美国联邦执法类公务员职位设置范围

简单来说，美国联邦执法类公务员职位设置范围的基本原则为“因事设人”，政府部门中职责主要为执法的公务员即为执法类公务员。同时，由于美国并没有采取整建制设立执法机构的做法，所以即使在具有执法职能的联邦机构中工作，也并不意味着即为执法类公务员。以联邦执法类公务员人数最多的联邦监狱管理局为例，该局白领职位共分为17个职组，性质上既有典型的执法类，如0007狱警职系；也包括综合管理行政类，如0300常规行政﹑文书与办公服务；同时包括专业类，如0600医疗﹑医院﹑牙医与公共健康。这充分体现了美国职位分类的精细化。

值得注意的是，美国这套精细的职位分类体系必须建立在清晰的岗位描述和岗位责任基础之上。而在我国，由于公务员编制数量紧张，一岗多责﹑混岗混编等现象十分突出，基层公务员的岗位责任不能清晰地划分开。因此，虽然美国的相关制度具有一定的参考价值，但是，在确定我国行政执法类公务员职位设置范围时，应充分考虑我国国情，因地制宜地设置岗位。

三、美国联邦执法类公务员具体职务名称

美国联邦执法类公务员具体职务名称的确定一般经历以下几个步骤：首先要有清晰的职位描述，其次要有分类的岗位责任，并通过清晰的工作职责确定职系。在此基础上，才能确定某一岗位的具体职务名称，在确定具体职务名称方面，美国给予了某些机构一定的自主权。一般来说，大多数的具体职务名称应从人事管理总署的正式名称中选取，但某些机构可以根据自身情况，依照指导文件自主确定具体职务名称。

根据美国审计总署的一份统计，在104个具有执法职能的联邦机构中共使用了211个不同的职系，其中包括188个可纳入联邦人事管理总署职系。截至2006年6月30日，联邦机构共有121821名联邦人事管理总署职系执法类公务员。表4显示了联邦执法类公务员数量最多的四个职系，这四类职系执法类公务员共占总数的62.87%。

表4 设置1811刑事调查职系的联邦机构

以联邦执法类公务员人数最多的职系为1811刑事调查员职系为例，设置该职系的71个机构根据不同的工作性质﹑岗位职责等又设置了不同的具体职务名称；如美国邮政检查局检查处的美国邮政检查员这一名称就充分体现了该职位的工作性质和岗位职责。

表5 设置1811刑事调查职系的联邦机构

四、结论

在我国，与综合管理类﹑专业技术类职位相比，行政执法类公务员大多处于基层，同时也是最前线的公务员，处于政策执行过程的末端，具有一定的自由裁量权，在现场向行政相对人执行法律法规、规章制度和上级命令等，其工作质量和绩效表现上直接体现行政能力、政府形象，在一定程度上主导着公众对政府的评价。

美国联邦执法类公务员的职位分类体系充分体现了美国公务员管理的科学化和精细化。通过这套体系，不仅能让公务员清楚了解自己的工作权力和职责；而且建立了各机构统一的管理体制，加强了各机构人事管理具体操作层面的一致性，减少了碎片化现象；同时也能提高政府的人力资源工作效率；此外，这套体系还与社会劳动力市场紧密关联，有利于增强公务员岗位的市场竞争力。整体而言，美国公务员的职位分类体系实现了多方面的平衡，但不得不承认，过分精细的分类体系，会导致灵活性下降，在一定程度上不利于提高政府机构的效率。如某些机构无法根据其特殊性对具体职位进行调整，在职位的更新方面也存在一定的滞后性。在借鉴美国联邦执法类公务员相关管理制度时，考虑到我国实际情况，不能全盘照搬美国相关制度，在制定行政执法类公务员管理制度方面不应过细、过于僵化，应给予相关公务员主管部门一定的自主权，突出不同层级、不同地区的特点，形成各层级、各地区既有所区别，又能相互衔接、分工合理的管理体系，更有效地提高行政执法类公务员的管理水平以及政府的执政能力。