行政保障类事业单位的改革实践与发展定位＊

□ 邓金霞

一、问题的提出

社会治理的一个重要内容是组织之间的分工与合作问题，在参与社会治理的组织中，事业单位是重要的组织主体，其中的行政保障类事业单位是其重要组成部分。根据2004年《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》，事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育﹑科技﹑文化﹑卫生等活动的社会服务组织”。从我国事业单位的实际情况来看，除了面向社会服务的科﹑教﹑文﹑卫﹑体五大类型和行政类事业单位，还有一种主要面向政府机关，提供辅助性﹑支持性和保障性服务的事业单位，本文统称为行政保障类事业单位。从服务对象的角度区分，行政保障类事业单位主要是两大类型:一种是主要为职能部门履职提供辅助和支持功能的机构，如技术支持﹑政策研究以及宣传教育等单位；另一种是主要为机关工作﹑发展提供保障功能的机构，如培训﹑福利以及后勤等单位。这些机构在整个事业单位中占有相当的数量和规模，未来此类事业单位如何定位和改革，这是本文关心的问题。

从现有研究情况来看，关注行政保障类﹑行政辅助类事业单位的文献比较少，理论和实际相结合开展的研究更加匮乏。大量的文章是关注事业单位改革﹑事业单位分类改革以及相关制度改革的，小部分文章关注了行政类事业单位的改革，专门关注行政保障类事业单位改革的研究更少。当然，在以上类型的文章中，间或有提到行政保障类或辅助类事业单位，也提出一些相关的观点，比如有的主张将提供准公共物品的行政职能类事业单位划归到公益服务类事业单位，建立现代事业制度[1]；有的主张增设“法定机构”法人类型[2]。

科斯开创了组织边界相关的研究[3]，从交易费用﹑治理效率的视角区分业务自治还是外包，这对于事业单位分类改革特别是行政保障类事业单位的定位具有重要的理论参考价值。纵向一体化是由厂商完成投入产出活动，而非在公开市场的购买。与纵向一体化相对的是服务外包，一般指企业将原本由自身提供的基础性﹑共性的﹑非核心的业务剥离出来交给其他合作伙伴。根据产业组织理论，纵向一体化受到垄断的动机﹑产品的生命周期﹑复杂性程度以及不确定性等因素的影响；根据交易费用理论，纵向一体化受到交易成本的影响，包括交易的频率﹑不确定性和资产专用性，此外，主体能力﹑资金规模也是重要的影响因素。理查德·斯科特则认为，促进外包流行的两个主要因素：信息与通信技术的进步降低了搜寻成本，社会构成﹑组织实践和交易活动的合理化与标准化加速了新组织的出现[4]。

改革后的行政保障类事业单位与政府之间应该是怎样的关系？除了纵向一体化和外包之外，是否可以有其他关系模式存在呢？从企业组织的合作形式中或许可以得到一些参考。理查德森·G.B.在其产业组织一文的开篇就指出，公司可能被想象为市场关系之汪洋大海中进行计划式协调的一座座孤岛，这是具有高度误导性的描述。那种想象中所隐含的意思即经济活动中只有两种协调方式：公司内部计划式的和市场上自发的价格机制。事实上在公司之间存在紧密的合作网络[5]。在发现中间性组织普遍存在的基础上，威廉姆森进一步认为，当资产专用性﹑交易频率和不确定性三者较高时，即交易成本较高时，科层制的治理形式具有相对效率，当三者较低时，适合采用市场的机制，而三者居中时，混合制更佳，如此可以较好地避免有限理性和机会主义带来的风险，在三个因素当中，威廉姆森更强调资产专用性的作用[6]。理查德·兰逊认为，当召集成本低﹑内部化成本高并且/或者参与者彼此高度信任时，不确定性﹑频率以及特殊的资源依赖越多，这种资源依赖更可能通过组织间契约联合来协调[7]。丸川知雄认为，交易主体对交易的依赖程度﹑主体之间的力量对比﹑工资水平差距﹑投资风险﹑经营灵活性都是影响到组织网络产生的因素。

本文立足历史和现实，借鉴组织结构以及组织间合作的相关理论，回顾行政保障类事业单位在以往以及正在进行的改革中的定位，探索行政保障类事业单位未来的改革取向，探索其与政府之间可能的合作关系。

二、事业单位分类改革中行政保障类单位的政策定位

事业单位分类改革总体呈现出缩减规模﹑加强服务功能和提高绩效的特点。2011年，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》和《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》提出，要在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能﹑从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。其中，前两类不再批准设立并逐步转化或撤销。对从事公益服务的，要强化其公益属性；根据职责任务﹑服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：公益一类和公益二类。承担义务教育﹑基础性科研﹑公共文化﹑公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育﹑非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。

2013 年11 月，在中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，开始把事业单位分类改革同政府购买公共服务衔接起来。文件指出：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校﹑科研院所﹑医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。”

总体来说，2011年以来事业改革的分类原则是：在功能分类的基础上兼顾服务的公益性﹑市场配置资源的可能性和可行性的标准。此外，文件中特别提到“面向社会提供公益服务的事业单位”，而没有提面向行政机关提供支持和服务的事业单位。

2018年3月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，要区分情况实施公益类事业单位改革，面向社会提供公益服务的事业单位，要理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制；主要为机关提供支持保障的事业单位，要优化职能和人员结构，同机关统筹管理。这是中央文件中第一次提到主要为机关提供支持保障的事业单位。哪些属于支持保障类？哪些属于公益类？如何优化？如何统筹？决定的落实还有一个过程。

三、事业单位分类改革中行政保障类单位的实践定位

组织边界是组织和环境之间的分界线，由此可以区别出组织的内部与外部，如果说政府是一个核心节点的话，那么各类型事业单位在外围形成若干个同心圆，进而形成合作网络。相对于政府来说，事业单位属于外部，而相对于市场和社会而言，事业单位又是内部组织。事业单位分类改革的实质就是重新划分政府与事业单位的组织边界，即基于职能外包或纵向一体化的可能性和可行性，调整机构的数量﹑类型和人员﹑财政保障的额度和方式，调整两者的合作方式。

不过，在事业单位分类改革实际实施过程中，关于行政保障类事业单位的实际定位，一方面地方政府和中央政府﹑地方政府之间在分类标准上出现了一定差异，另一方面政策规定和实际执行结果之间也有差异，总的来说，由于没有明晰行政保障类事业单位的存在，导致政策实施中出现很多语焉不详之处，进而导致操作的困难。

（一）地方政府政策对行政保障类事业单位的不同设定

分类标准的差异主要体现两个层次：地方政府与中央政府之间，以及不同地方政府之间。在依据中央精神制定本地分类标准过程中，部分地方政府明确了行政保障类事业单位的归属，部分省市则没有明确定位；在明确归属的地方政府中，做法又稍有不同，行政保障类事业单位主要被分入公益一类和公益二类中，部分省市创设了新的类别。

（二）行政保障类事业单位实际归类的多样性

除了上述文件规定中显示的差异外，对于同一性质的行政保障类事业单位，各地在具体划分中也出现了较大的差异。公益一类与公益二类的主要区别在于两点:是否是基本公益服务和是否能并且宜由市场配置资源，但是，这两点的判定标准不仅在理论上，在实际操作中也是比较模糊的，就同一个地方来说，也会根据条件发生变化。以“公共资源交易中心”这一机构为例，杭州市公共资源交易中心（杭州市政府采购中心﹑杭州市建设工程交易中心），为隶属于杭州市行政审批服务管理办公室（杭州市公共资源交易管理委员会办公室）的副局级财政补助事业单位，而在广东省是自收自支事业单位，此外，在广东省内又有不同，“目前，我省除深圳﹑湛江外，已整合组建市级公共资源交易中心19个，县（区）一级42个，基本实现了管办分离。除广州是自收自支公益三类事业单位外，各市公共资源交易中心均为全额拨款公益一类事业单位”。[8]此类例子不胜枚举。

表1 部分地方政府事业单位分类办法中的行政保障类事业单位

由此可见，事业单位分类改革的复杂性，现实当中的事业单位类型多样，如果忽视大量存在的行政保障类事业单位，行政类﹑公益一类﹑公益二类和经营类的分类办法恐怕难以一以贯之。

四、行政保障类事业单位与政府购买服务

政府购买服务的目的主要在于两个方面：一是改变供给方式，提供更优质的公共服务；二是促进社会力量的发育，进而承担起市场和社会的责任，此外，政府购买服务是推动事业单位改革的一种方式，与事业单位分类改革高度相关，从中央到地方的文件都体现了这一点，即要坚持与事业单位改革相衔接，推进政事分开。

政府购买服务的推进，将缩小公共财政直接生产公共服务的范围，或者将部分事业单位推向市场和社会，或者将部分事业单位由全额保障变为差额补贴，或者将财政支付的方式由直接拨款变为间接支付，从“养人”向“养事”转变。推进政府购买公共服务的过程同时也是考察事业单位业务是否“能并且宜由市场配置资源”的一个过程。尽管本轮事业单位改革并不以甩包袱为任务和目的，如果政府购买公共服务执行到位，客观上会减少财政全额直接拨款的事业单位的数量。

（一）国家政策对行政保障类事业单位参与政府购买的规定

根据相关文件，政府购买服务要与事业单位改革相互衔接，参照公务员法管理﹑具有行政管理职能的事业单位可以作为购买主体，承担义务教育﹑基础性科研﹑公共文化﹑公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务。文件中没有对行政保障类事业单位作出明确的定位，混乱的源头仍旧是分类改革中没有正视此类事业单位的存在。

表2 国家关于政府购买公共服务相关文件中涉及事业单位的内容

落实《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，现实中仍然存在诸多障碍和困难。第一，如何科学地分类是一个难题，需要进行深入的理论研究，特别是进行跨学科的理论研究，借鉴企业管理理论的基础上体现公共部门的特点；第二，从行业部门到地方，还有很多事业单位没有完成分类工作，同一业务性质的事业单位所属的类别也有不同；第三，对于提高行政保障类事业单位人员待遇来说，是否有足够财政经费保障；第四，政策出台并不等于落地，从文件的发布到全面贯彻落实仍然有一个过程，需要有一个过渡时期，需要建立相应的配套措施﹑实施细则以及执行反馈机制。

表3 部分地方政府购买公共服务相关文件中涉及事业单位的相关内容

（二）地方政策对行政保障类事业单位参与政府购买的规定

地方政府改革的相关文件也突出了政府购买服务与事业单位改革的有机衔接，但是对于行政保障类事业单位是否可以参加政府购买，各地的规定有相同之处，也有差异，总体上对公益一类态度模糊，比较而言，上海的相关规定更为严格，不仅限定了可以作为购买主体的事业单位范围，而且限定了可以作为承接主体的事业单位范围。河北省则提出了过渡性的措施。

在政府购买服务的目录中，除了面向社会提供的基本公共服务，还有一项比较重要的就是政府履职的辅助类服务，这类服务和行政保障类事业单位高度相关，有的原本由行政保障类事业单位提供。作为政府购买服务的内容，这将意味着部分由行政保障类事业单位提供的服务将逐步引入竞争机制由社会力量提供，也意味着行政保障类事业单位不仅可以为主管部门提供服务，还能参与承接其他政府部门发包的辅助类服务。

表4 地方政府购买内容中关于辅助类服务的界定

五、行政保障类事业单位参与政府购买服务的利弊分析

根据政府购买公共服务的相关文件，公益一类事业单位包括部分行政保障类事业单位既不属于购买主体也不属于发包主体，这一点与现实状况是有差异的。“按照现行政策，改革后的公益一类事业单位突出社会效益，不得参与营利性经营活动。但是，由于历史原因，部分公益一类事业单位改革前有营利性经营收入，改革后短时间内难以取消，两者之间存在矛盾，需要进一步明确。”[9]此外，一些被划入公益一类的行政保障类事业单位名义上是全额拨款，实际上财政拨款长期不足，默许此类单位进行经营性活动获取部分收入。还有一部分原因是同一类型事业单位被划入不同的类型，如上海市就业促进中心是参公管理的事业单位，而区县对应的就促中心是公益一类事业单位。行政保障类事业单位参与政府购买服务既有其存在的原因﹑优点，也会带来一些负面的影响。

（一）行政保障类事业单位参与政府购买服务的优点

行政保障类事业单位参与政府购买服务，作为发包者或者承接者，具有一定的优势，可以部分满足社会发展的需求：

首先，行政保障类事业单位集中了大量的专业技术人员，相对而言，专业力量充足，基础设施完善，可以有效满足购买方的需要，实现资源的跨部门﹑跨地区整合，部分解决既往的“信息孤岛”和“部门利益”问题。

其次，相对于政府机关﹑行政类事业单位﹑参公管理的事业单位﹑公益二类事业单位﹑经营类事业单位以及国企，部分公益一类的行政保障类事业单位工作人员的工资收入较低，各种津补贴等福利较少，这类事业单位参与承接服务，可以在一定程度上提高员工的收入，稳定队伍，吸引较高层次人才的加入。

最后，在编制管理比较严格的情况下，行政保障类事业单位参与政府购买服务可以解决编制不足﹑人手有限﹑工作任务繁重的问题，从而也可以更好地满足社会的需求。

（二）行政保障类事业单位参与政府购买服务的弊端

同时，行政保障类事业单位参与政府购买服务也存在不足之处，会造成一些负面影响：

首先，不利于释放社会力量成长的空间。目前，政府购买仍处于发展的初期，市场和社会发育不足﹑购买服务制度不完善，为了避免或减少风险，购买主体习惯于选择体制内的组织作为承接主体，在客观上限制了社会力量的成长。

其次，存在利害关系和寻租风险。政府购买服务的主要目的是为了更有效地提供服务，但是，在发包和承接政府购买服务的过程中，不排除会出现购买主体与承接主体相互勾结﹑钻政策空子﹑变相支出国家财政拨款的情况，影响政府和事业单位的公共形象，背离政府购买的初衷。

最后，破坏组织文化，影响公益服务的质量。在制度不完善﹑财政经费不到位的情况下，部分行政保障类事业单位追逐承接服务带来的收入，运营模式向公司靠拢，然而又名不正言不顺，影响组织员工的心理感受，不利于组织团结和公益目标的实现。

以上弊端与改革潮流﹑时代发展的趋势以及行政保障类事业单位存在价值相悖，因此，规范行政保障类事业单位参与政府购买甚或退出部分政府购买服务领域势在必行。

六、行政保障类事业单位的未来发展定位

无论是事业单位分类改革，还是政府购买公共服务，对于行政保障类事业单位的存在﹑从属和取向问题，在改革过程中都必须加以重视，要在国内外理论研究的基础上，结合中国的实际情况，创新理论，既体现管理的一般规律，又兼顾公共性，在此基础上采取切实有效的办法。

（一）市场化与一体化

所有权性质不同的单位，组织目标不同，行为模式相异，不能因为服务能够由市场或社会配置就完全将其推出去，要在既有财政条件下处理好“养人”和“养事”的关系，既不能只“养人”，也不能只“养事”，关键是定职能；此外，还应该在尊重和发挥市场资源配置主体作用的同时，推进行政保障类事业单位的制度供给侧改革，激发活力。现有行政保障类事业单位的确存在效率低下﹑机制不灵活的问题，有的甚至成为发展的阻力，抑制了社会力量的成长。正如某地区委书记沈晓明所言：政府下面有个“大拖斗”，就是事业单位，这个“拖斗”无论是绝对数量还是相对数量都是很大的。有不少政府职能并没有真正转让给市场和社会，而是转让给了这些“拖斗”。这些“拖斗”有一部分已经成为“红顶中介”，戴着市场的帽子，拿着政府的鞭子，收着企业的票子，供着领导干部兼职的位子。[10]但是，政府购买不是万能的，存在各种交易成本，如信息搜集﹑谈判﹑监督等成本，还存在失败﹑腐败以及被“敲竹杠”的风险。与此相对，行政保障类事业单位还存在提高绩效的余地，与政府之间存在默会知识﹑合作惯例，沟通协调成本较低。因此，即便行政保障类事业单位提供的服务在一定程度上可以由市场进行配置，此类单位在目前的情况下还具有存在的必要性，影响因素包括社会力量发育情况﹑信用以及信息披露制度供给情况﹑相关主体合作习惯﹑合作能力以及财政规模等方面，也许这也是各地实践中存在差异的原因。

（二）单一化与多样化

组织形式和结构远非科层与市场那么简单，在两者之外有更多丰富的形式，如中间组织﹑混合组织以及组织网络等。这种组织形式能够将集中决策与分散决策的优点结合起来，参与主体既相对稳定又具有一定的进出自由，能够以比较弹性的方式调节主体行为以适应具有风险和不确定的环境，且协调成本与激励成本较低。伴随着公共服务需求的多样化，政府与行政保障类事业单位的合作方式也必然要进行相应的变革，相比以往界限清楚的政府﹑市场和社会三分法，未来组织之间的边界会趋于模糊，跨界合作成为常态，对政府的治理能力也提出了挑战。行政保障类事业单位的发展取向无非是科层类﹑合作网络类以及市场社会类三种。较之于所有权统一﹑清晰的层级节制命令服从关系以及市场自由交换，合作网络类的中间组织类型多样，治理机制更加复杂，对合作规范的要求更高，需要区别对待﹑精细管理。“在复杂的企业网络中通常存在四种社会机制——受限制的交易机会或通道机制﹑宏观文化机制﹑集体制裁机制和声誉机制, 它们一起对企业网络内的交易起着重要的协调和保护作用。”[11]有的行政保障类﹑辅助类事业单位适合“行政化”，通过层级节制提高效率；有的适合“市场化”，在临时性项目上展开合作；有的则应该建立混合组织形式。从目前的情况看，可以借鉴企业组织的经验，进一步创新行政保障事业单位与相关政府以及政府部门之间的合作形式，采用战略联盟﹑合作网络﹑供需链管理甚至虚拟组织的形式。在各种不同组织类型内部，可以正式契约和关系契约并存﹑层级组织和伙伴关系同在﹑传统技术和智能化手段一起发挥作用。行政保障类单位内部有多种不同的类型，政府购买的“服务”也有不同的类型，采用“一刀切”的方式虽然便于管理，却也不利于充分发挥行政保障类事业单位的长处，不利于与其他组织合作的开展，如果能解决合作中的资金管理的问题﹑逐利问题，可以考虑列举例外情况。

总之，在事业单位分类改革过程中，行政保障类事业单位的存在不容忽视，其归属和取向不能一刀切，现行分类标准存在精细化的空间。随着政府职能转变和政府购买服务的推进，行政保障类事业单位存在的必要性将面临一次比较大的检验，尤其对于那些自身业务能够并且适宜由市场和社会承接的辅助类事业单位来说，将不可避免地面临缩减，当然，其中最重要的考量因素是“适宜”。公共部门与企业组织存在一些不同，不只受到交易成本﹑管理成本的影响，不仅要考虑目前的形势，还要考虑长远的需要，不仅要考虑经济效益，还要考虑社会效益，行政保障类事业单位的改革不可避免，但不能简单地推向社会，组织的分工与合作是社会繁荣和进步的重要载体，需要不断创造﹑丰富和完善组织的结构和运行机制，寻找更有效﹑更弹性的合作方式。