从“818”案件浅析我国对外籍航空器内行政案件的管辖权

申晨 凌剑华 张管斌

摘 要：我国对外籍航空器内行政案件管辖权问题近年来越来越多。以“818”案件为例，无论是依照我国法律还是《蒙特利尔议定书》或是相关国际法法理，我国行政机关对外籍航空器内的行政案件是不具有管辖权的。在未来我国加入《蒙特利尔议定书》且议定书生效之后，我国可制定相应的法律来确定我国对外籍航空器内的部分行政案件拥有管辖权。

关键词：“818”案件；行政管辖权；外籍航空器；《蒙特利尔议定书》

一、问题提出

2015年8月18日，加拿大航空AC032航班（北京至多伦多）飞行至哈尔滨管制区（航空器已越过我国国界）上空时，中国籍旅客马某因事与航班乘务员（加拿大籍）发生冲突。马某被控制后，航班返航首都国际机场，机长授权我国公安机关处理。公安机关按照我国法律， 对马某处行政拘留十日并处五百元罚款。此案例作为涉及我国对外籍航空器内行政案件管辖权问题的典型案例，包括以下三个典型特征： 首先，违法行为发生地为外籍航空器内；其次，该违法行为按照我国法律并不认为是犯罪； 第三，航班机组请求我国公安机关管辖，我国公安机关接受管辖并按照我国法律作出行政处罚。

笔者通过对大量的资料以及民航机场公安机关的调研，发现在民航实践中类似案件并不鲜见。根据以往的案例，我国公安机关对此类案件的处理方式一般取决于航班机组的态度：航班机组请求我国公安机关管辖并给予积极配合的，我国公安机关均对该案件管辖并按照我国国内法处理；相反，公安机关则不予立案。随着我国对外活动越来越频繁，涉外案件的数量不断攀升，行政执法机关在实践中亟待此类案件管辖权确定标准的确定。因此，笔者对关于外籍航空器内行政案件的管辖权的相关问题作出讨论，以期学界对此产生关注。

二、现有法律制度与理论对外籍航空器内行政案件管辖权的规定

（一）我国法律规定

根据我国现有法律制度，公安机关对航空器内行政案件的管辖权的相关规定主要有《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安法》）以及《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》（以下简称《安保条例》）。《安保条例》中规定，其适用范围遵循属地原则兼属人原则：属地原则：在我国领域内从事的民用航空活动均适用《安保条例》；属人原则：在我国领域外， 除我国缔结或参加的国际条约另有规定的，中国籍航空器适用《安保条例》。《治安法》中关于其适用范围的规定所确立的管辖原则也是属地原则兼属人原则，在此不再赘述[1]。以“818”案件为例，北京首都国际机场作为迫降地属于违法行为地，首都机场公安按照属地原则可依法行使管辖权。但若遵循属人原则，外籍航空器内发生的行政案件我国公安机关是不具有管辖权的。但依照法理，属人原则在管辖权的确立中作为特别条款，是优于属地原则适用的。以“818”案件为例，依照我国法律法规，我国公安机关行使管辖权无法可依，不具有管辖权。

（二）国际公约规定

最早规定航空器内犯罪及其它问题的国际公约是《关于在航空器内的犯罪和犯有某些其它行为的公约》（以下简称《东京公约》）。《东京公约》中规定航空器登记国对其航空器内“犯罪和所犯行为”具有管辖权，即上文所述属人原则，同时也规定非登记国缔约国也具有刑事管辖权。需要注意的是，非登记缔约国只具有刑事管辖权，对于一般违法行为是不具有管辖权的。2014年4月4日“国际航空法外交会议”通过了《关于修订<关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约>的议定书》（简称《蒙特利尔议定书》），并对《东京公约》管辖权规定作出重大修改，增加降落地国、经营人所在国对外籍航空器内犯下罪行和行为的管辖权[2]。但此管辖权的范围也与《东京公约》一样，只包括对犯罪行为的管辖，而对非犯罪的“行为”只是鼓励各缔约国在其国内法中做出有关管辖权的规定，并未直接规定管辖权的归属。回到818案件来说，此案件在我国只是行政案件，并不属于我国刑法规定的刑事案件，按照《蒙特利尔议定书》的规定，我国公安机关不可以行使管辖权。

（三）国际法学中的航空器管辖权理论

航空器的管辖权归属是国际法领域的重点研究对象。按照通说的国际法理论，对航空器的管辖权主要有“浮动领土”说、“拟制领土”说、“对等原则”说等。“浮动领土”说认为，国家领土还有虚拟的部分，这个部分在一切方面或为某种目的被视为国家领土，如军舰、船舶被视为国家的浮动领土。“拟制领土” 说认为，按照国际惯例，一个国家的领域还包括“拟制领土”，例如悬挂本国国旗的船舶、在本国登记的航空器、用作使馆馆舍的房屋等。按照这个观点，一国对本国领域内他国船舶、航空器作为“拟制领土”看待，对其内行为不具有管辖权。“对等原则”说认为，按照国际法基本原则之对等原则，一国对其领域外本国航空器内行为具有管辖权，那么对于其领域内的他国航空器内行为应尊重他国而不具有管辖权[3]。按照以上通说观点，本国航空器内的行政管辖权应属一国国家主权的一部分，他国对于本国航空器内的行政案件是不应具有管辖权的。只有在航空器内发生了犯罪行为或者其他严重扰乱秩序以致影响民航活动安全的行为，他国才可依照国际公约或国际惯例对此种行为管辖。此种管辖要受到很多限制，属于国际刑法的研究范围，在此暂不展开讨论。但可以确定的是，按照通说国际法理论，一般对外籍航空器内的行政案件，本国不应具有管辖权。

三、未来我国对外籍航空器内行政案件管辖权立法的展望

根据前面的阐述，对于以“818”案件为典型案例的外籍航空器内的行政案件，我国公安机关是不具有管辖权的，但实践中我国公安机关实际行使管辖权的例子不在少数。根据《蒙特利尔议定书》的规定，若缔约国欲对其境内的外籍航空器内的非犯罪行为进行管辖，必须要在国内法中对该管辖权作出规定。虽然《蒙特利尔议定书》尚未生效且我国尚未缔结，但我们有理由相信在民航活动在国民日常生活中扮演越来越重要角色的今天，民航法律制度国际化是必然的。因此正如上述所言，我國公安机关对外籍航空器内的行政案件管辖权将主要依靠我国国内立法来确立。笔者认为在未来的立法中，对于在外籍航空器内危害航空安全但不构成犯罪的行为，我国作为降落地国理应立法确立我国的行政管辖权，以并表明我国对维护民航活动安全性的决心，同时也可对《蒙特利尔议定书》各缔约国作出共同维护国际民航安全的表率。

然而在实践中管辖权的范围有多大，仍值得讨论：对外籍航空器内的行政案件的管辖，在国际法角度来说本就是对他国行政案件的管辖，可以说是一种“帮忙”，如果该管辖权过大，将会对我国本就有限的行政执法资源产生巨大占用，造成执法机关工作压力过大。因此在未来的行政执法实践中，我们可以进一步积累相关的执法经验，以探索出可行的解决方案来确定对外籍航空器内行政案件管辖权的具体范围可以延伸至何种程度。笔者认为此范围宜延伸至当违法行为人或受害人是我国公民时，我国公安机关可以拥有并行使管辖权。此种规定既在一定程度上减轻了公安机挂的行政执法资源的过多占用，同时也符合《中华人民共和国治安管理处罚法》以及国际法法理中的属人管辖原则。

四、结语

至于“818”案件的处理，我们可以说在当前我国的立法来看，我国公安机关对此案件的管辖没有法律依据的，我国公安机关对此案件不应具有管辖权。在未来我国国内法对外籍航空器内行政案件的管辖权以及其范围确立之后，我国公安机关才可对其依法管辖，依法行政。

参考文献：

[1]孙茂利.公安机关办理行政案件程序规定释义与实务指南[M]. 北京：中国人民公安大学出版社， 2013：23.

[2]郑派.论2014年《蒙特利尔议定书》对1963年《东京公约》的修订[J]. 北京理工大学学报（社会科学版）， 2015， 17（2）： 107-110.

[3]王铁崖. 国际法[M]. 北京：法律出版社，1995： 167.