特朗普政府的反垄断政策立场、影响与建议

刘志成

编者按：美国发起贸易战以来，全球经济受到影响，各国或地区也纷纷做出回应，社会各界给予高度重视。本期“外资经贸”重点关注贸易战对欧盟、加拿大、墨西哥的经济影响，其对美贸易战的反制措施，以及反制措施给美国经济带来的后果。未来，本栏目仍将持续关注贸易战的最新消息，欢迎广大作者就贸易战热点问题踊跃投稿，以期让读者更深入了解其事态发展。

反垄断政策作为塑造市场竞争规则、调节企业竞争行为的重要措施，受到了特朗普政府高度重视。特朗普上任以来，在反垄断政策实施上出现了一些有别于前几任总统的新动向。其对并购和滥用市场支配地位等案件的裁决，在特定领域反垄断政策的转向，事关广大消费者的福利，还将对相关行业竞争态势和全球产业竞争格局产生重大影响。在中美贸易摩擦加剧背景下，研判特朗普政府反垄断政策立场，认清其政策变化趋势，对于我国政府和企業采取针对性举措，减少其负面影响有重要意义。

一、特朗普政府在反垄断领域的态度和行动

（一）对以网络巨头为代表的特大型企业持批评态度

从竞选开始，特朗普就对亚马逊和谷歌等网络巨头采取批评态度。早在2016年竞选过程中，特朗普就声称亚马逊存在“巨大的反垄断问题”。在反对亚马逊的理由上，特朗普认为亚马逊存在税收贡献不足、把小型零售店挤出市场、导致传统零售业失业、侵蚀美国邮政利润等问题。2018年3月底到4月初，特朗普连续五次发布推特抨击亚马逊，并威胁要依据《反垄断法》拆分亚马逊。特朗普还曾指责谷歌公司操纵搜索结果，故意支持其竞争对手。2017年10月，谷歌四年来首次遭受反垄断调查。不仅如此，随着苹果、谷歌、亚马逊、Facebook等网络巨头股票市值大幅上涨，业务边界不断扩张，相关企业遭受的反垄断压力也在上升。在特朗普带动下，甚至出现了肢解IT巨头的呼声。

（二）对并购的国家安全审查和反垄断审查并重

自特朗普上任以来，并购的国家安全审查取代反垄断审查成为关注的焦点。在美国反垄断体系中，联邦贸易委员会（FTC）和司法部反垄断局承担并购行为的反垄断经济分析和法律裁决职责，而美国外资投资委员会（CFIUS）负责并购的国家安全审查。特朗普上任后，以国家安全为由叫停的外国投资日益增多，遭审查的交易数量显著增长，审查时间和审查结果方面的不可预测性显著增加。2014—2016年，以国家安全为由被CFIUS审查的并购案件数分别为147件、143件和172件，因审查而终止的并购分别为2起、3起和6起。据不完全统计，2017年审查案件数超过270件，因审查而终止的并购约20起。与此同时，被FTC和司法部反垄断局审查的并购案数量基本平稳。2014—2017年，因可能存在反竞争影响而被审查的案件数分别为51件、47件、54件和51件，变化并不大。

在国家安全审查中，特朗普政府针对中资企业的意图明显。在特朗普任期内被否决的20起并购案中，涉及中资企业的占比超过60%。2018年一季度，至少有5笔中资背景的并购因CFIUS审查而夭折。被特朗普以行政命令叫停的两起并购中，一起直接针对中资企业，另一起也考虑了来自中资企业的竞争。

（三）废除网络中立原则

“网络中立”是奥巴马时代竞争政策领域通过的重要规则。所谓网络中立原则，是指网络服务提供商必须平等对待不同公司的合法内容，不得向支付更高费用的互联网公司提供更快网速。网络中立的目的是防止电信企业对互联网企业实施歧视性政策，造成不同企业之间出现不平等竞争。2017年12月，在特朗普支持下，共和党重新取得优势的FCC以3∶2的投票结果，正式废止网络中立原则。网络中立原则下，亚马逊、facebook等网络内容提供商能够更加灵活地开展业务，不必为网络流量支付额外费用，而AT&T;等网络服务提供商的经营行为将受到各种限制。网络中立原则废除后，网络内容提供商服务受限，而电信企业灵活定价的空间被打开。特朗普在废除网络中立原则上的做法与其维护美国技术领先优势的目标一致，将在一定程度上促进美国电信基础设施建设和企业研发行为。

二、特朗普政府反垄断政策的典型特点

（一）反垄断政策目标超越了经济学的传统认识

传统理论认为，反垄断目标不能超出消费者福利、社会总体福利、保护竞争、促进效率提升和刺激创新等范围。随着产业组织领域芝加哥学派渐成主流，上述目标得到较好落实。特朗普上任以后，美国的反垄断政策正在脱离传统目标。如，在批评亚马逊时，特朗普不经分析简单把美国邮政的亏损归咎于亚马逊，并且把影响就业和缴纳的税收较少作为亚马逊的“罪名”。在废除网络中立原则这一问题上，特朗普则认为网络中立“阻碍投资、创新和创造就业”，显然在涉及竞争问题时特朗普偏好把经济增长和就业等目标引入了讨论。美国法律学者Brennan（2018）在全面分析美国学术界和执法部门关于反垄断目标的最新观点后发现，社会公平、收入分配、就业、消费者选择、社会民主与政治权利，甚至是全球化和媒体报道真实性等问题都逐渐被纳入了反垄断关注的目标。

（二）民粹主义对反垄断政策导向有显著影响

特朗普政府的反垄断实施体现出较强的民粹主义特征。表现为迎合选民呼声，把美国本土产业利益、就业、税收、政治权力结构等因素纳入反垄断目标。特朗普在竞选演说中指出，AT&T;收购时代华纳的交易会导致权力的集中，进而挑战现有权力结构，明确表示极力反对这样的交易。在政策实施中，更加重视公众舆论，采用个人色彩浓厚行政命令来实施反垄断，忽视经济分析和专家意见。在一些针对特大型企业的反垄断讨论和执法中，企业规模而非企业垄断行为成为了反垄断关注的对象，在美国的社会舆论中甚至出现了一些分拆特大型企业的呼声。这些都表现出了较强的民粹主义特征。

需要指出的是，美国的反垄断法实施是基于长期以来形成的若干法律规则，其执行机制也充分考虑了两党制衡的原则。在具体的反垄断案例中，政治考量无法完全取代经济与法律分析，专业反垄断机构的专业判断仍将是反垄断执法中的决定性力量。

（三）基于行政权力的反垄断政策实施

行政权力对反垄断实施的影响体现在两个方面。一方面，在一些案件中以行政裁决代替法律判定。特朗普上任后，在一年时间内就以总统行政命令的形式否决了两起并购案，而在此前的27年中，以总统行政命令否决的并购案只有四起。但需要指出的是，尽管行政裁决对反垄断实施影响较大，但美国反垄断实施的根基仍然是司法判决，特朗普政府的行政力量难以在反垄断实施中为所欲为。另一方面，总统在反垄断立场上表现出鲜明的个人偏好。特朗普经常借助反垄断议题抨击支持其政治对手的媒体及关联企业。如，特朗普曾威胁亚马逊CEO贝索斯要分拆亚马逊，并指责贝索斯通过收购华盛顿邮报来影响舆论。在AT&T;并购时代华纳一案中，受特朗普影响，美国司法部提出要使并购成功，需要出售时代华纳下属的CNN。特朗普在相关问题中的反垄断立场，在一定程度上源于这些媒体支持其政治对手。

三、特朗普政府反垄断政策的主要影响

（一）加大了反垄断政策实施的不确定性

特朗普破坏了反垄断实施方面的惯例和规则，加大了反垄断政策实施的不确定性。传统的反垄断分析基于经济效率与福利分析的方法，在反垄断执法体系中建立了以效率和福利为核心的价值判断体系。在更多地引入政治因素和社会领域的价值判断后，传统分析框架受到冲击，市场主体和公众难以判断反垄断实施的结果和影响。同时，反垄断执法被民粹主义牵制，社会公平、收入分配和就业等目标被纳入考虑，不同时期公众情绪和舆论导向的变化也会影响反垄断决策，多重目标也将增强反垄断实施的不确定性。

这种不确定性会改变企业的反垄断政策预期，影响企业生产经营、融资、研发和营销方面的行为，企业决策可能会偏离最优选择，部分企业可能会因为竞争压力不足而导致X非效率。政策不确定性也可能冲击金融市场。特朗普对亚马逊的抨击对该公司股价甚至是整个股票市场都产生了较大冲击，而对欧佩克操纵油价的指责也加剧了国际油价波动。

（二）特大型企业遭遇反垄断审查的风险加剧

随着特朗普对司法部反垄断局和FTC的人事任命逐步到位，相关机构对苹果、谷歌、亚马逊等特大型企业采取实质性行动的可能性在上升，特大型企业遭遇反垄断审查的风险加剧。一方面，反垄断实施机构可能在现行框架下对这些企业纵向约束、歧视性政策滥用市场支配地位的行为开展调查；另一方面，特朗普还有可能通过出台新法案、制订新规定来对特大型企业的行为加以限制。随着经济学界对数字经济领域算法合谋、算法歧视等新型垄断行为实施特点和福利影响的研究更加深入，对相关行为的反垄断实施也可能会提速。

受此影响，相关企业在规模扩张、投资并购等方面将更加谨慎，有滥用市场支配地位嫌疑的一些行为也将得到更多的自我约束。在这些企业中，算法合谋、算法歧视原本处于传统反垄断实施之外的行为也可能变得更加隐蔽。

（三）废除网络中立原则对网络行业影响分化

废除网络中立原则后，监管机构不再强制要求网络运营商对不同使用者的网络流量收取相同价格。电信企业可以基于用户的流量耗费规模、使用偏好等对不同的使用者收取不同价格，甚至对部分使用者实施排他性服务，获取更多流量收入。消费者可能需要就使用网络流量承担更高支出，也可能因网速变慢而耗费更多时间。网络内容提供商和服务提供商的业务模式可能受到冲击，对服务的定价能力也将受制于网络运营商，利润可能下降。

废除网络中立原则将导致网络运营商的市场势力在排除和限制竞争方面的影响逐渐显现，也可能对美国高技术产业和网络基础设施产生积极影响。一方面，网络运营商在获得更多利润后，可能在研发方面有更强的投入能力和积极性，推动电信行业技术进步；另一方面，允许差别化定价政策可能会刺激美国在网络基础设施方面的投资，尤其是乡村地区的投资，缩小数字鸿沟。

（四）加大了中资企业投资和开展业务的风险

并购的国家安全审查日趋严格，将对中资企业拓展海外业务和中美双边经贸关系带来挑战。

一是直接导致中资企业因并购失败遭受损失。并购被否决导致中资企业的前期投入成为沉没成本，包括聘请财务和法务等中介的费用、调研成本、融资成本等。有些并购失败后，并购方还需要向被并购方支付解约金。

二是增加企业并购成本，加大企业并购难度。受监管趋严影响，审查案件的大幅增加，既降低了CFIUS的审查效率，又延长了并购企业等候时间。这从而大幅增加并购的时间成本和融资成本。而在等候过程中，随着市场形势变化，出现其它不利因素的可能性也在增加。

三是冲击中美经贸合作和双边投资活动。以国家安全为借口阻止正常市场交易，直接导致双边经贸往来受挫。统计显示，2016年已宣布的中企对美企并购交易额为627亿美元，2017年降至136亿美元，而以技术企业为收购对象的交易总量更是大幅下跌87%。由于CFIUS对中资交易加大审查力度，导致2017年有约80亿美元的中国对美投资被放弃。

四、对特朗普政府反垄断政策的展望与建议

（一）密切关注特朗普政府反垄断政策，跟踪分析并有效应对其政策可能对国内企业和国际竞争格局的影响

贸易摩擦升级背景下，以并购审查约束中资企业对美国企业的并购和投资是特朗普保护主义政策的重要手段。从美国立法机构的提案情况看，特朗普将继续通过多种方式加强对中资企业并购的限制。废除网络中立原则也可能对网络信息行业的企业研发行为、服务模式、竞争格局产生重大影响。民粹主义导向的反垄断目标也将持续对反垄断实施产生影响。国内反垄断机构和企业需要对此保持关注和跟踪研究，分析其对国内企业投资并购行为和行业竞争格局的影响，形成对政策和产业发展方面新动向的应对方案。

（二）中资企业结合自身业务需要，仍可适当开展对美投资并购行为

对外投资和并购仍然是我国企业参与国际分工，开展海外业务的重要方式。投资领域上，消费品、制造业、服务业的投资安全审查风险不高，中资企业的并购和投资可继续推进。投资方式上，应创新对外投资合作方式，更多采用绿地投資、联合投资等方式开展海外业务，也可以通过设立双边投资基金等方式在美开展投资。投资地域上，可以结合企业业务发展需要，继续对美投资的同时，加强对其它国家，尤其是“一带一路”沿线国家的投资和并购活动。

（三）中资企业赴美开展并购时需提前谋划，通过多种途径规避并购风险

可组织国内发起并购后被否决的企业开展研讨，吃透CFIUS审查规则，跟踪其政策变化，总结应对审查的经验。结合研究结果，对国企或有国企背景的敏感主体，对涉及国防、航空航天、通讯、半导体、金融等敏感行业的收购项目进行警示和指导。在具体操作中，要重视CFIUS的申报要求，申报前在专业律师的协助下与CFIUS进行非正式磋商，规避可能导致CFIUS作出不利裁决的做法。对可能出现的并购失败作好充分准备，通过购买并购保证保险等方式规避风险，切实降低咨询、财务等方面的并购成本，把因交易失败导致的损失减少到最小。

（四）加强反垄断领域的多边或双边沟通协调

特朗普在反垄断政策上表现出较强的单边主义倾向，但美国反垄断部门与其它国家在专业领域的交往仍在正常进行。在贸易摩擦加剧背景下，应重视反垄断方面的沟通机制，进一步强化多边或双边框架下的反垄断合作，把反垄断协调作为解决贸易争端的重要方式。在可能的情况下把合作进一步扩展到与贸易有关的其它领域，缓解贸易摩擦带来的对抗情绪。此外，针对美国国家安全审查趋严问题，可以尝试把国家安全审查纳入国际经贸规则，建立对话机制，加强审查规则和尺度方面的沟通协调，推动相关国家提高审查的透明度。

（作者单位：中国宏观经济研究院市场所）