新时代边疆民族地区基层党建的调查报告——以普洱市澜沧拉祜族自治县大山乡为例

◇ 文/云南大学马克思主义学院 卢志华

习近平总书记指出，麻绳最容易从细处断。各族群众对党和政府最直观的感受来自身边的党员、干部，来自常打交道的基层组织和基层政权。他强调，“民族地区要重视基层党组织建设，使之成为富裕一方、团结一方、安定一方的坚强战斗堡垒，使每一名党员都成为维护团结稳定、促进共同富裕的一面旗帜。”[1]由于各种主客观条件的限制，边疆民族地区的党建是比较薄弱的，因此，让基层党组织成为新时代团结凝聚群众和带领群众发展致富的战斗堡垒，加强对边疆民族地区基层党组织的研究与建设刻不容缓。

一、基本状况

当前，关于党建和基层党建的资料浩如烟海，而关于“边疆民族地区+基层党建”模式的研究却乏善可陈，本专题的研究具有较强的理论价值与实践价值。首先，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视边疆与民族地区的建设和发展，进而在经济、政治、文化、社会、生态等各个方面全面聚焦边疆民族地区，这就为基层党建在边疆民族地区的开展提供新的机遇与平台。其次，边疆民族地区基层党建既具一般基层党建的共性，又具边疆民族地区的个性，进而通过共性与个性的辩证统一，可以得出符合时代特点的边疆民族基层党建研究成果。再次，新时代边疆民族地区基层党建主题鲜明、内涵丰富，它包括民族政治工作、民族宗教工作、民族统战工作、扶贫攻坚工作、边疆维稳工作等工作，这一系列工作都离不开基层党组织的动员与组织。因此，基层党组织如何将挑战化为动力，在对一系列复杂事务的回应与处理中不断夯实边疆民族地区基层党组织的群众基础，进而将基层组织建设得更加坚强有力，这是新时代边疆民族研究与基层党建研究的重要课题。第四，随着改革的深入进行，思想的分化与利益的多元更加明显，边疆民族地区也不例外，并且这种分化与多元会和民族差异与边疆因素相互交织，成为当前全面深化改革时期重点处理的问题之一。搞活边疆民族基层党建，一方面需要遵循基层党的建设的一般规律，另一方面需要把握新时代边疆民族地区面临的一系列新问题、新挑战、新机遇，进而在二者的统一逻辑中进行思考与研究。

通过对澜沧拉祜族自治县大山乡及所属行政村的调研，笔者认为，该地区的基层党建工作具有民族性、边疆性、欠发达性和统战性的特点。

民族性。该地区涉及汉族、拉祜族、哈尼族、彝族、傣族、布朗族、回族、白族、苗族等多个民族，且各民族杂居程度高。与此对应，该地区的党员也来自不同民族，“民族性”成为当地开展基层党建工作的一个重要特点；尊重各民族的风俗习惯、加强民族交流和维护民族团结成为当地开展基层党建工作的重要关注点。

边疆性。该乡地处边疆，八面环山，海拔很高，进而导致各党支部及党员分散严重、信息不通和交通不便。另外，边疆性一定程度上也会涉及社会安全稳定因素，因而，该地区基层党建的一个重要任务是做到矛盾“不上推、不下移”，尽量把不稳定因素处理在萌芽状态，将基层党建与维护社会安全稳定紧密结合起来。

欠发达性。由于地理、教育、气候、观念等各种因素的限制，导致该地区成为典型的欠发达地区，扶贫攻坚的任务非常艰巨。欠发达给基层党建带来的影响是双向的，一方面，欠发达导致当地党员思想认识水平有限、文化素质偏低和贫困党员数量较大，给基层党建的开展带来很大的困难；另一方面，欠发达地区的党建往往与当地扶贫工作结合在一起，极大地增强了党在边疆民族地区的认同感。

统战性。统战性是边疆民族地区党建的一大特色，基层党建也不例外。团结和教育一位少数民族党员某种程度上等于团结和教育一大片少数民族群众。调研者认为，该地区民族关系融洽，民族矛盾较少，各民族的风俗习惯都能得到相互尊重，这些都是和当地党建发挥的统战作用分不开的，要以党建贯穿与带动少数民族地区的统战工作。

调研以边疆民族地区普洱市澜沧拉祜族自治县大山乡为样本，进行了深入细致的参观、访谈、座谈的实地调查。调查对象为普洱市澜沧拉祜族自治县大山乡行政区域内的乡党委（政府），8个行政村党总支（村民委员会），行政村下属自然村（寨）、党支部与村民小组，以及该乡辖区内的干部、普通党员和群众。力求调查成果精确度高、可信度好、操作性强，既可以为广泛意义上的基层党建研究提供启示，也可以为当地和兄弟边疆民族地区的省、市、县基层党建提供经验。

调研中访谈了该乡党委书记、分管党务的乡党委副书记、原分管党务的乡党委副书记（现为副镇长）、乡党委组织员、8名村党总支书记、1名第一书记、乡初级中学党支部书记、少数民族党员若干和村民群众若干。座谈会包括乡党委（政府）领导班子集体座谈2次、村党总支（村民委员会）领导班子集体座谈2次、自然村（寨）集体座谈1次、普通党员与群众集体座谈若干次。另外，还参加了该乡全体干部会议（关于土地确权）1次。

二、存在的问题及其原因

党员素质方面。其一，受各种主客观因素的影响，入党积极分子的工作难以开展。对党的基本理论认识不足，自愿入党的意识不高，特别是一些妇女群众，对于申请入党还存在顾虑。其二，党员队伍总体结构与层次还有待于完善和提高。“截至2017年7月，大山乡党委共有党员492名（包括预备党员），其中女党员83名，占党员总数的16.87%；35岁及以下的党员114名，占党员总数的16.87%；大专以上学历（包括成人教育）的党员94名，占党员总数的19.12%。”[2]该乡党员存在着女性党员偏少、年轻党员偏少、高学历党员偏少的“三少”现象，这些问题又会一定程度上限制该地区的经济社会发展及党建水平。其三，少数基层党员一定程度上存在“乡绅”意识，平民情怀不足。大山乡党委曾在2017年6月集中下发了关于在“两学一做”学习教育活动中整治村霸（党员）的决定，着力解决黑恶势力与宗族势力对基层党组织的影响与破坏，加强了基层党组织的自我完善和自我提高能力，力求不断提升基层党组织的战斗力与公信力。其四，司法资源供给并未成为解决该地区基层事务的常态，因此，群众关于矛盾与问题的解决往往通过基层党组织及党员解决，这样就会对党员干部的工作作风提出了更高要求。然而，部分党员，特别是党员干部还存在着“简单主义”和“命令主义”倾向。

党务管理方面。其一，党务开展方式单一，党务主要依靠纸质文件、会议等形式进行，缺乏微信平台、QQ群等多媒体手段的辅助。特别是对于“群众路线教育实践活动”“两学一做”“三严三实”等教育实践活动，应跳出“读文件、看视频、写体会”的老思路，应进一步结合实际拓展方式。其二，行政村党总支及下设党支部开展党建的经费十分有限。截至2017年，每个行政村每年有3万元工作经费，其中分配给党建的经费为1万元，而原来的党建经费更少甚至没有。另外，虽然行政村党总支书记可以领取村干部报酬，但村党总支下设的党支部书记每年津贴仅有600元。无论从基层党务的运转方面，还是从解决基层党务人员后顾之忧方面，党建经费的缺乏是非常明显的。其三，积极性不足。在调研中发现，该地区贫困党员较多，有的行政村贫困党员高达80%以上。因此，在部分党员中，一定程度上存在“参加党员会议会耽误劳动”的情绪；部分党员即使参加了党员会议，一般也只关注与自身切身利益相关的信息。针对此类情况，当地的上级有关部门出台了党员“红色贷款”政策，即60岁以下符合条件的党员，可得到低息的10万～20万专项贷款，进而可以扶持党员更好地创业与生产，也为党员更好地发挥带头与模范作用提供了资金保障。其四，共青团与文卫体（即文化、卫生、体育工作）工作是基层党务工作的重要组成部分。将共青团与文卫体工作和党建结合开展，是该地区基层党务工作的常规做法。但是在运转的过程中，共青团与文卫体工作往往会成为党建工作的“附带”，进而忽视了其自身的规律性与发展性，这无论对于共青团与文卫体工作本身而言，还是对于党建工作而言，都是不利的。五，流动党员是党务管理的难点，同时也是广大党务工作者迫切需要探索和解决的问题。对于欠发达边疆民族地区基层党组织来说，关于流动党员的问题更为突出。首先，务工党员一旦流出，特别是从不发达地区流到较发达地区，他们往往会将注意力集中到改善自身生活的努力上，进而忽视了对党组织生活的参与；其次，如果流出地与流入地没有建立对接机制，往往会造成流动党员与流动地党组织信息交流障碍，严重的甚至会出现党员失联或党组织丢失现象；再次，如果流动党员长期缺乏组织生活和相关的思想政治教育，容易造成部分流动党员淡化对党组织的依靠感与认同感，进而使流出地基层组织对流动党员的动员能力受到影响。当然，流动党员对于边疆民族地区基层党组织也具有积极的一面，即流动党员可以将外部新鲜的、发达的、先进的理念带入流出地基层党组织，进而为流出地基层党组织带来新的活力与经验。根据调研，大山乡党委在孟连（属普洱市下辖的自治县，是省级开放口岸）建立了流动党支部，对该乡流动党员管理进行了试点，而其具体机制的探索还需要在实际运行中进一步把握与完善。

人才培养方面。其一，相当部分少数民族党员(如拉祜族)不会说汉语，而一些村党总支书记及支部书记不会少数民族语言，进而导致讲党课很困难，也影响党内信息的传递和对外信息的拓展。据此，双语教育应贯穿于该地区的学校教育与成人教育的各个方面和全过程。其二，乡级党务部门高学历、高层次人才匮乏，延及行政村更是如此。据了解，截至2017年7月，大山乡8个行政村的大学生村官人数总和为零，相当程度上导致行政村与乡机关无法全面通过电子系统进行工作对接，严重影响办公效率。其三，女性党员，特别是女性党员干部很少，相当程度上制约当地妇女工作的开展，不利于激发妇女群众创业的积极性和创造性。其四，从该地区党务后续人才培养方面来看，乡级党建部门引进人才困难，村级党总支青年后备人才青黄不接。这无论对于该地区当前的党建开展质量，还是今后的党建发展规划，都有许多不利的影响。

党组织设置与有效覆盖方面。“截至2017年7月，除1个流动党支部（设在孟连）以外，大山乡党委共有基层党组织45个，其中党委1个，乡党委下辖8个行政村党总支，行政村党总支下辖党支部与乡党委直属党支部共36个。”[2]乡党委与行政村党总支均无党小组设置。另外，该乡行政区域内的中小学均设党支部，且公开挂牌。“七站八所”联合建立党支部，也公开挂牌，且这些支部由乡党委与上级业务部门党组织共建共管。该乡辖区内的基层党组织已基本形成覆盖。然而，基层党组织覆盖不仅仅是机构设置的覆盖，还有一个有效覆盖问题，而有效覆盖则包括机构设置的动态调整和党组织力量的有效延伸。关于机构设置的动态调整，如该乡辖区内的行政村地势险峻，山路较多，导致许多老弱病党员参加村党总支组织生活非常不便。对此，可以就近原则适当增设党支部的方式进行解决。关于党组织力量的有效延伸方面，党建工作的开展应与当地群众实际需求结合起来，力戒党建空泛化。党务应紧紧结合当地的社会主义核心价值观教育、扶贫、传统文化、民族统战、共青团、妇女儿童工作、敬老等各方面的业务，将看不见、摸不着的党建工作化作喜闻乐见的形式，真正让党员入脑、入心，让群众对党有实实在在的认同感，最终形成党建的有效覆盖。

三、解决的措施与对策

边疆民族地区基层党建必须在边疆民族地区的发展中加以把握，必须借助边疆民族的平台进行自身的调整、完善与发展，进而使边疆民族基层党建真正成为领导边疆民族地区基层发展的坚强战斗堡垒。为此，调研组根据调研结果给出如下措施与对策：

第一，对党员的教育要制度化、常态化和规范化；教育形式和手段要根据实际有所创新；教育内容要结合国家最新的大致方针和本地区的中心工作设置；教育的对象要不断延伸。特别值得注意的是，要加大对党员，特别是党员干部的前沿意识、进取意识、拓展意识和服务意识的教育。

第二，加大对普通党员的党性教育，尊重具有民族宗教传承特点的党员，党组织对他们的思想政治教育要及时跟上。

第三，积极向有关部门申请人才引进计划，要大力引进当地急需的党务人才、教育人才及大学生村官，大力培养少数民族干部。

第四，乡村两级党务要逐步推行网络电子化办公，即乡村两级党组织要通过电脑、微信、QQ等多媒体形式下达通知和传输文件，进而增强党务工作的规范性与时效性。乡村两级党组织，特别是村级党组织要大力吸收和培养具有较高文化程度的青年后备干部，从人才队伍建设上保障此项工作的推广。

第五，党建工作要与业务工作紧密结合起来，要紧紧围绕当地的中心工作，避免出现党务工作“空对空”现象。各党务干部及党员要不断增强服务意识，不断增强党组织在群众中的威望。乡村两级的共青团与文卫体工作也要同步跟上。

第六，大力推广普通话，进而增强各级党组织及党员和外界沟通的能力，强调“双语型”干部的培养与使用。

第七，乡级党建部门应积极与一些高等院校、革命教育基地、地方党校加强沟通与合作，采用远程教育、挂牌等多种方式学习外界的党建经验。

第八，关于党员分散与交通不便导致党会难以开展的问题，笔者认为可以适当增设党支部加以解决。探索运用多媒体（如微信、QQ）开展远程党建。

第九，党建工作的开展要紧紧依靠群众，要加强人文关怀，将“提高群众的主动性、积极性、创造性”作为开展基层党建工作的重要任务之一。

第十，建议乡级党组织部门加强党建自我研究、自我创新的能力建设。乡级党组织可抽调一部分接受过高等教育的工作人员兼职研究本地区党建工作，联络相关专职党建部门进行研究。

最后需要说明的是，本调查报告是在实地调研的基础上形成的，文字内容和具体数据力求准确，但限于各种主客观原因，也难免误差。本次调研得到了大山乡众多党员干部与群众的支持和帮助，在此一并致谢，期望我的调研成果能给予您们有价值的参考与帮助。