从体制建设走向机制构建的农村小规模学校投入研究

任晓玲

农村小规模学校是为满足农村地区适龄儿童就近入学需要而开设的规模较小的学校，其规模国内外并没有一致的界定，我国农村小规模学校主要包括两类：教学点、村小。［1］我国幅员辽阔、地形各异，农村小规模学校对于满足儿童的教育需求，促进教育公平有着十分重要的意义。农村小规模学校运转与发展若离开经济支持将会只停留在计划阶段或达不到理想效果。近年来，国家十分重视农村小规模学校的发展，出台了多项政策文件以满足农村小规模学校投入需求。农村小规模学校投入的保障体系是由投入体制、投入机制构成，二者的作用有所不同，其健全程度直接影响投入效益。农村小规模学校投入机制是指各投资主体在筹措经费过程中所采取的组织、管理和协调方式，即投入组织运行方式。农村小规模学校投入体制是指各投资主体之间及各投资主体内部机构之间与农村小规模学校所形成的在财力分配的责权关系及其在此基础上所形成的组织体系，即投入组织制度。［2］投入体制解决的是经费谁来出的问题，而投入机制解决的是经费如何出的问题。为适应政治、经济、社会特别是农村小规模学校发展变化的需求，我国在不断调整农村小规模学校投入体制，但对于农村小规模学校投入机制的建设却处于缺失或半缺失的状态，致使农村小规模学校投入仍被一系列问题纷扰，可尝试通过机制构建的方式理顺一些问题。

一、农村小规模学校投入存在的问题

（一）农村小规模学校经费投入总量不足

《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中明确提出：“中央统一确定全国义务教育学校生均公用经费基准定额；提高寄宿制学校、规模较小学校和北方取暖地区学校公用经费补助水平所需资金，按照生均公用经费基准定额分担比例执行；农村地区不足100人的规模较小学校按100人核定公用经费。”［3］国家虽明确提出了中央、地方对于农村小规模学校投入分担的比例及不同学生数量学校所应获得的投入份额，但经费投入以县为主，县政府财权较弱，难以担此重任，难以确保农村小规模学校经费足额落实。如一项调查显示西部N省A县为国家级贫困县，2015年该县财政收入刚刚超过1亿元，2009年以来仅教育欠债就高达八千多万，财政入不敷出，故难以为小规模学校提供足够支持。［4］

（二）农村小规模学校投入主体责任不清

《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中明确提出“落实生均公用经费基准定额所需资金由中央和地方按比例分担，西部地区及中部地区比照实施西部大开发政策的县（市、区）为8∶2，中部其他地区为6∶4，东部地区为5∶5。”［3］当前国家明确提出中央、地方政府所应承担的农村小规模学校投入比例，但尚未指明地方各级政府所应承担的比例。一些地区由于省级政府行政地位较高，很容易推诿责任。如一项调查研究显示，H省L县几位县级教育行政人员提出:“省级政府拨付的公用经费全部要求地方配套，比例差不多是各50%。县里要想向省里申请资金，需要承诺配套资金，也就是县里承诺配套资金越多，省里就会投入越多。”［4］如此情况县级政府由于自身经济实力较差无法按照省里的要求提供足额配套经费，投入主体责任划分不清，农村小规模学校经费无从保障。

（三）农村小规模学校投入监管不善

《教育部关于进一步做好村小学和教学点经费保障工作的通知》提出：“进一步加强对村小学和教学点的指导，切实管好用好公用经费；进一步完善监督机制，提高经费使用效益。”［5］虽然国家明确提出要对农村小规模学校投入进行有效监管，但对于谁来监管、如何监管却缺少明确规定，难以顺利开展农村小规模学校投入的监管工作。一些地区虽开展了经费投入的监管工作，但投入与监管工作往往由同一主体负责，自监自督难以实现有效监管，容易出现监守自盗现象。同时当前多数地区农村中心校管理着下属的小规模学校，农村小规模学校的各类事务如：财务、人事、教学等都要服从中心校安排。农村小规模学校经费往往先下拨到农村中心校再由其下放，极易被中心校截留、挤占。农村小规模学校经费投入监管不善，难以保障经费的实效性。

二、构建农村小规模学校投入机制的原则

农村小规模学校投入不仅仅是钱的问题，有时也是管理的问题。无论是投入责任的落实，还是投入效益的提升均可尝试通过机制构建的方式去改善。为妥善处理农村小规模学校投入所面对的各种矛盾，必先明确机制构建的基本价值取向。

（一）以实现教育公平为目标

（二）以确保投入充足为根本

农村小规模学校投入最根本的任务是充分满足农村小规模学校事业发展对人、财、物各方面资源合理的需求。农村小规模学校经费投入一方面要保证学校正常运转，对于教育教学活动、后勤服务等方面所必须的经费、资源要给予保障。另一方面农村小规模学校投入在保证运转的基础上要有步骤、有计划地促进农村小规模学校的发展。“保运转”只能维持农村小规模学校现有水平，农村小规模学校事业要想实现质的飞跃要以“保发展”为标准进行投入，建立持续、系统、稳步增长的投入机制，确保农村小规模学校事业可持续发展。

（三）以追求投入效率为原则

无论在我国农村小规模学校投入相对有限的当下，还是日后投入较为充足的状况下都要讲究投入的效率。追求低投入高产出。投入效率的管理必须贯穿农村小规模学校投入的整个过程。农村小规模学校投入效率应注重两方面，其一是时间效率，在农村小规模学校投入运行过程中应扫清一切的阻碍，确保流通渠道的顺畅，保证投入在最短时间就位。其二是使用效率。增加农村小规模学校投入是做大蛋糕，投向哪些方面是分蛋糕的问题。当前农村小规模学校投入要科学设计，将有限的投入用在刀刃上，首先关注最紧要、最薄弱的领域。并通过严谨、科学的管理方式结合各职能部门的自觉，杜绝一切浪费行为，注重挖掘每一份投入的潜能。

（四）以立足农村现实为起点

农村社会有着与城市社会不一样的人文环境、经济实力、自然禀赋，必然导致农村小规模学校投入所面临问题的特殊性，各地区农村小规模学校发展存在较大差异，即使在同一地区各小规模学校发展情况也不尽相同。这些现实情况加剧农村小规模学校投入工作的复杂程度。在构建农村小规模学校投入机制时，要考虑不同地区、不同类型学校需求，一切从实际出发，摸清农村小规模学校的实际情况，重点关注农村小规模学校所面临的现实问题，依靠理论指导的同时也注重实践探索，切实保证投入机制的高效性。

三、农村小规模学校投入的运行机制

农村小规模学校投入机制的构建要考虑投入的全过程，不仅要扩大投入总量还要加强管理，落实责任。借鉴当前农村小规模学校投入组织管理已涉及的投入保障、管理运行、监督约束方面的内容；对于这三方面的分离状态，附属内容不成系统等问题注意规避；坚持公平、充足、效率的基本原则，立足于农村小规模学校的实际，考虑农村小规模学校投入的未来，其投入机制应由投入保障机制、管理运行机制、监督约束机制组成，它们相互制约、相互协作形成动态的农村小规模学校投入组织运行方式。（见图1）

图1 农村小规模学校投入机制框架

（一）投入保障机制

投入保障机制是保证农村小规模学校投入充足的关键，主要由以下部分组成：

1.成本分担机制

成本分担机制主要是通过厘清各投入主体的责任，解决农村小规模学校经费由谁承担的问题以确保投入的合理、充足。根据利益获得原则、能力支付原则确定农村小规模学校投入主体及各主体所应承担的比例。政府、社会、家庭均从农村小规模学校中获益，三方理应合理分担农村小规模学校成本，当前国家对于各方所应承担的份额并无明确规定，这就需要我们先厘清政府与民间成本分担的责任与比例。更重要的是各级政府成本分担的责任与比例要明确。当前我国农村小规模学校投入以地方为主，但一些县级政府并不具备相应的财政能力，进而导致农村小规模学校经费短缺这一现实问题。故要根据各地的实际情况划分各级政府承担份额，对于经济情况较差的县，较高级的政府尤其是省级政府应承担更大的份额。

发酵40天时，pH 6.5的发酵液谷氨酰胺酶活力约为4.5 U/g，逐渐降低至50天的酶活力约为3.8 U/g，经过一段平台期(50～55天)后，谷氨酰胺酶活力迅速下降至70天的约1.0 U/g。pH 5.4的发酵液则由40天的酶活力约3.2 U/g逐步降至70天的酶活力约0.5 U/g。

2.投入增长机制

投入增长机制主要是通过一系列的举措确保农村小规模学校投入持续增长，以满足农村小规模学校日益增长的需求。建立稳定的政府投入增长机制是促进农村小规模学校发展的必要方式。各级政府要坚持将农村小规模学校作为国家固定资产投资的重点领域，每年新增教育经费向农村小规模学校倾斜，实现投入力度不减弱，总量有增加。同时鼓励和引导社会各类资本投向农村小规模学校事业。为建立完善的农村小规模学校投入增长机制，一方面要定标准，根据农村小规模学校发展的需求，考虑财政供给的可能，确定农村小规模学校投入增长标准，这一标准应是动态的、逐步提高的。另一方面要定责任，建立各级政府事权与支出责任相统一的制度，明确各级政府确保农村小规模学校投入增长达到既定标准的所应承担的份额。避免“一刀切”，要根据实际分地区确定各级政府的支出责任。

3.奖励激励机制

奖励激励机制主要是通过一系列刺激方式调动各投入主体的积极性，拓展资金来源渠道，集各方之力保障农村小规模学校投入充足。可从以下两方面着手，其一为了避免各级政府投入偷工减料或虽有财力但不主动增加投入的行为，可将对农村小规模学校投入成绩列为各级政府政绩考核内容中的一项，根据各级政府的实际表现，运用行政与经济手段相结合的方式给予适当奖惩，特别是对于表现不好的地方政府，要减少中央专项经费投入，追究主要领导的责任，限时整改。其二为集聚社会各界的力量协调一致地促进农村小规模学校的发展，应出台“诱人”的针对于农村小规模学校的资助政策、优惠条件，如税收减免、金融扶持、简化行政审批、表彰宣传等，鼓励社会各界资助农村小规模学校，营造良好的捐资助学氛围。

（二）管理运行机制

管理运行机制是保证农村小规模学校投入效率的关键，主要由以下部分组成：

1.预算管理机制

预算管理机制是指预先对农村小规模学校的各类资源进行调控，以保证经费使用的效率性、经济性。一方面要科学编制预算。中央、省级政府在编制学前教育预算时要基于各地经济发展状况并适当向农村边远、贫困地区倾斜；各级政府在编制预算时要将农村小规模学校经费单列并进行周密的考量、论证；农村小规模学校也要成立预算编制小组，合理、妥善安排经费。各级政府及学校要确保预算编制透明、科学，满足农村小规模学校事业的发展需求。另一方面要严格执行预算。有关部门要加强预算的监督、考核力度，保证农村小规模学校投入严格按照预算执行。

2.经费拨付机制

经费拨付机制主要是通过规范流通程序以确保经费及时、足额到位。当前我国农村小规模学校投入以层层拨款的方式运行，并没有农村小规模学校投入的专项流通渠道及专门账户，致使农村小规模学校投入极易出现截留、挤占、挪用等问题，严重影响其使用效益。经费流通所经层级越多越易流失、效率越低，为降低风险可建立规范、高效的农村小规模学校投入转移支付制度，中央、省政府的专项经费直接下拨到县，由县政府根据一定的标准直接拨付给各农村小规模学校，并且各级政府均应设立独立账户用于接收、支付、管理经费。建立以转移支付为重点的农村小规模学校经费拨付机制不仅需设立专项通道，还要明确各部门的责任，保证经费及时到位并科学分配、使用，同时要加强对经费流通程序的监控，实施农村小规模学校投入全过程管理信息公开，提高财政管理透明度。

3.资源管理机制

资源管理机制是通过一定的规则、制度对投入的各项资源进行充分地开发、利用，全面控制负面消耗。教育资源匮乏长期制约着农村小规模学校事业的发展，破解这一难题要实施开源节流并举，加大投入的同时要注重对资源的管理，提高利用率。首先要理性布局。综合考量学生数量、教育需求、安全因素等要素对农村小规模学校进行合理布局，在保障农村儿童教育机会的同时提升办校规模与效率。其次，强化农村小规模学校财务管理制度。各级政府及农村小规模学校要安排专人负责管理学前教育资源，全面考虑、安排其所应负责的资源管理工作，严格执行财务制度，通过制度规范、监督管理等方式杜绝一切违反制度的行为，确保专款专用。最后，引导农村小规模学校广泛开发利用现有资源。农村小规模学校要积极利用当地丰富的资源，弥补自身不足。

4.绩效管理机制

绩效管理机制是指对农村小规模学校投入目标实现程度及达成效率进行衡量与反馈，发现问题，改进问题，进而加强农村小规模学校投入的管理水平，完善农村小规模学校投入程序，实现农村小规模学校投入的公平性、充足性、效益性。可从以下几方面着手。其一加强制度建设。将绩效管理明确列入到农村小规模学校投入的日常管理中，在农村小规模学校相关制度中要对其有明确要求；其二建立考核体系。相关部门要确定农村小规模学校投入绩效考核评价标准，明确考核程序，有序开展农村小规模学校绩效考核评价工作；其三建立奖惩制度。各相关部门建立绩效考核奖惩制度，将农村小规模学校投入绩效考核成绩与一定奖惩方式挂钩，既能科学评价农村小规模学校投入工作，又能调动各相关部门工作的积极性。

（三）监督约束机制

监督约束机制是保证农村小规模学校投入落实的关键，主要由以下部分组成：

1.法律保障机制

法律保障机制是以法定程序及法定权限对农村小规模学校投入实施的合法性进行检查督导，是监督约束机制的核心，从根本上保障农村小规模学校投入工作有序推进。农村小规模学校投入的法律保障体系尚不健全，可从以下几方面进行完善。一是加强法制建设。加快农村小规模学校投入立法工作建设，以法律形式对各级政府对于农村小规模学校投入的职能、经费的来源与筹措、分配与使用、管理与审计等工作进行具体规定。注重地方性农村小规模学校投入保障条例及实施细则的法律建设。［9］二是贯彻落实法规。各级相关部门要深入贯彻落实与农村小规模学校投入相关的法律法规和规章制度，认真开展相关法律法规宣传教育，在农村小规模学校投入中从严从紧从细从实推进《教育法》所要求的“两提高、三增长”。三是加大法律惩戒。注重增强法律约束力，相关部门要依照法律对各级政府履行的农村小规模学校投入过程进行监督检查，保证严格、规范、公正、文明执法，依法严肃惩治违法行为。

2.行政监督机制

行政监督机制是各行政主体依法定职责对各从事农村小规模学校投入的主体执行情况进行监督、检查，具有强制性、规范性、高效性等特点，是农村小规模学校投入工作有序开展的重要保障。其一，各行政督导机关要对农村小规模学校投入工作进行督导，制定督导方案，明确督导程序，设计督导标准，形成问责制度，对农村小规模学校投入程序，经费的使用实现系统、高质量的督导，做到客观、公正、准确、及时。其二，各级政府、教育主管部门等非专职监督机关的各类行政机构也要注重对农村小规模学校投入的监督，规范自身、下级部门的投入行为，与农村小规模学校进行经常性的信息沟通，帮助其解决所面临的现实问题，监督、引导其投入高效的使用。

3.民主监督机制

民主监督机制主要通过公民、社会团体、舆论等对农村小规模学校投入工作进行监督，以增强权利主体的用权行为透明化，减少、防止工作失误。各级政府、学校所从事的与农村小规模学校投入有关的工作信息应及时公开，接受全社会的监督。为方便社会参与到对农村小规模学校投入的督导工作中，一方面应畅通投诉渠道，通过公布举报电话和邮箱地址，允许媒体调查等多种方式为广大人民群众提供一个对农村小规模学校投入运行情况表达诉求的渠道，鼓励群众参与到农村小规模学校投入工作的管理中，对经核实的举报，可按照一定的标准给予民众适当的奖励。另一方面确保投诉案件的查处力度，为避免接到群众举报的行政部门无为或包庇的行为，可建立由媒体人士、教育专家、社会团体为主要成员的监督委员会，建立完善社会监督长效机制，检查农村小规模学校投入工作，接收、核查民众的举报，发现问题后及时呈报并做好后续跟踪工作。