农村跨区域生态环境治理失灵成因及对策研究

赵晓雷

党的十九大报告指出：强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。［1］中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》也指出了加强城乡社区环境综合治理，着力解决农村社区垃圾收集、污水排放、秸秆焚烧以及散埋乱葬等问题，广泛发动居民群众和驻社区机关企事业单位参与环保活动，建设资源节约型、环境友好型社区，推进健康城市和健康村镇建设。［2］良好的生态环境是国家可持续发展的前提和基础。农村生态环境是我国生态环境的重要组成部分。近些年来，由于城市对污染企业的严格管控，许多企业落户到乡村地区，加之农村中不合理的生产生活方式，使农村生态环境问题更加严峻，农村生态环境治理刻不容缓。生态环境属于公共产品，治理环境过程中可能存在“搭便车”行为。从理性“经济人”的视角来看，跨区域生态环境治理中存在“治理失灵”现象。为此，农村跨区域生态环境治理中强化政府职责至关重要。

一、相关研究成果梳理

生态环境与公民的身体健康和生活质量息息相关，改善生态环境至关重要。生态环境具有公共产品的属性，治理生态环境理应是政府的主要职责。当前农村生态环境面临的问题是非常突出的，国内相关学者对农村生态环境治理作了一些研究，有必要对相关研究成果作简单梳理。

对农村生态环境治理，国内学者从不同视角对其进行了研究。对地方政府来说，地方经济发展的急迫性与政府环境责任的缺失，容易将环境保护让位于经济发展，阻碍环境执法，在农村环境治理的问题上，地方政府本身存在着一个目标冲突，即促进地方经济发展的政绩观与环境保护之间的冲突。［3］因此，需要强化政府在农村生态环境治理中的职责。王颖指出生态文明建设的关键应该落实各级政府的责任，各级地方政府是我国环境保护的共同责任主体，要改变以往重经济责任，轻环境责任的认识误区，将生态文明的成效作为衡量现代化质量的重要指标、判断执政能力的重要标尺，为当地生态环境负责。［4］沈费伟、刘祖云认为应当健全农村环境监管体制，理顺各级政府监管权限，加大各部门的互动与合作，尤其在乡镇层级应设置统一的环保机构，并配置充足的监管人员，履行好环境末端治理的任务。［5］有些学者从多元主体参与的视角出发，主张乡村生态环境治理中应当吸纳非营利组织、公民参与，构建起多元主体参与的生态环境治理模式。然而，现实中有诸多制约多元主体参与的因素。李咏梅认为阻碍公众参与农村生态环境治理的因素主要包括公众参与生态环境治理的内部动力疲软、政府和市场外部动力不足、农村环保法规制度不健全。［6］政府制定的环境政策易受到以逐利为主要目标的企业的抵制，环境管理成为政府与企业之间的角力战，企业想尽各种办法逃避政府管理，与环保执法者捉迷藏，导致环境污染时有发生。［7］针对此，朱俊瑞、赵宬斐认为要增强多元主体自觉的生态执行力，积极发挥各级党委、政府、农村市场、第三方组织、社会团体、乡镇企业和村民在生态环境治理方面的功能。［8］谭九生认为需要创造参与监督的激励机制，扩大个人与非政府组织应享有的环境监督权、环境知情权等环境权益，通过责权利的规定来激励其对环境污染行为进行监督和制约。［9］姚志友、张诚认为应当建立并完善乡村环境治理合作规范，就合作程序、合作内容、合作范围、合作中的权利和义务等内容进行协商，书面确定，形成完善的合作制度，防止出于私利而阻碍合作。［10］

通过梳理相关学术文献，可以看出农村生态环境问题是比较突出的，对其进行治理也存在诸多难题。农村生态环境治理中政府是最主要的治理主体，但这并不等于政府是唯一的治理主体。虽然相关研究成果对农村生态环境“治理失灵”也有所涉及，但是对其还缺乏深度的分析和论证。基于此，本研究选取了农村跨区域生态环境“治理失灵”这一研究主题，并对其进行深入分析。

二、农村跨区域生态环境治理失灵的原因

本文所指的农村跨区域主要是从行政区划来界定的，是指隶属于不同县和乡镇政府管辖的农村区域，当涉及到不同的乡镇政府管辖的农村区域时就构成了跨区域。在一些地区，政府在农村生态环境治理中的职责没能严格落实，更加剧了农村生态环境的恶化。因此，有必要分析农村跨区域生态环境治理失灵的原因。

（一）生态环境具有的公共产品属性

生态环境是公共物品的一种，具有公共产品属性，即一定限度内的非竞争性与非排他性，以及独具的共有性、空间的外延性，决定了无论是水治理、大气治理等各种环保投入等产品无法排除其他地区的人分享，也无法避免受其他地区可能的污染造成的负面外部性。［11］由于生态环境具有公共产品的属性，无论是依靠政府还是依靠市场都可能存在治理失灵。从市场角度来看，由于市场行为的逐利性，在对公共产品的供给或使用中极容易出现“搭便车”现象。农村跨区域生态环境治理也不例外，对农村生态环境的治理并不能排除其他主体坐享其成。从政府角度来看，治理生态环境本应是政府的职责，应该对其进行严格治理和问责。但是，由于生态环境具有公共产品的相关属性，不受时空限制。针对农村生态环境问题，如果让某一基层政府独自承担环境治理成本，而本辖区外的其他基层政府同样受益，这种做法是难以实现的；如果让跨区域范围内的所有基层政府共同承担治理责任，这显然是比较合理的。但是，如果没有相关的法律、法规约束和上级政府的统一协调，可能会存在“囚徒困境”现象，政府“职责不落实”就会在所难免。

（二）制度供给不足

制度供给简单而言就是制度的生产与运作，理性选择制度主义认为传统的理性选择理论忽略了制度的作用，因而个体的理性行为在缺乏制度约束的情况下很可能会导向集体的非理性而不是理性行为，从而导致阿罗不可能定理所揭示的集体行动困境。［12］科学完善的制度是确保农村生态环境有效治理的前提和基础，如果相关制度缺失，就可能引发一系列环境问题。当前针对农村生态环境还缺乏相关的法律、法规，加之，对地方各级政府的考核过分重视GDP，致使许多地方政府盲目追求经济增长量，对环境问题重视不够。虽然《环境保护法》规定了地方政府对辖区内的环境质量负总责，但并未具体规定如何负责以及失职后应承担何种责任，这就为地方政府环境管理的缺位与机会主义行为遗留了立法漏洞。［13］农村跨区域生态环境欠缺相应的管理机构和机制，绝大多数乡镇没有设置统一专门的环境管理部门，更没有设置统一协调的环境治理部门。同时，农村跨区域生态环境治理中相关监督制度缺失，尤其是对政府环境治理缺乏相应的监督机制。当前对政府的考核依然是将GDP作为绩效考核的重要指标，农村跨区域生态环境治理基本没有被纳入到基层政府的绩效考核指标。虽然治理生态环境是政府的重要职能，但是由于目前农村生态环境缺乏相应的法律、法规和监督机制，这就不利于政府职责的严格落实。

（三）基层政府的资金瓶颈

长期以来，在生态环境治理方面，对城市的政策倾斜和资金支持是比较大的，而农村的生态环境治理常常被忽视。生态环境治理需要大量的人力、物力和财力等，然而，当前基层乡镇政府的资金短缺问题一直以来是制约农村生态环境治理的最大瓶颈。从表1可以看出，根据2017年国家统计年鉴，在环境污染治理投资方面，对城市的环境基础设施建设投资、市容环境卫生、工业污染源治理投资等方面的投资总额相对较大。尽管近些年来，一些地区在农村生态环境治理方面也进行了一些投入，比如说在农村建立了垃圾收集箱，但是与城市生态环境治理投入相比，农村生态环境治理投入相对较少。从根本上来看，农村生态环境资金投入不足依然是制约对其进行有效治理的最大障碍。

表1 环境污染治理投资

自从2006年农业税取消之后，乡镇政府的财政资金基本完全依靠上级政府的财政拨款。有些基层政府为了提高财政收入，在招商引资过程中可能存在把关不严的现象，这样会使一些污染比较重的企业落户，进而加剧了农村生态环境的恶化。由于环境保护尤其乡村环境保护和治理是一项公益事业，投资大且回报周期长，对社会资金也缺乏吸引力。［10］在农村生态环境治理中吸纳社会资本就会凸显无力，在乡镇政府财政资金有限的情况下，基层政府很难会投入大量的资金来治理农村生态环境。

（四）理性“经济人”的决策方式

理性“经济人”最早是由英国经济学家亚当·斯密提出，他认为人的动机在于经济诱因，即获取自身最大的利益。曼瑟尔·奥尔森指出：“社会政治事务中的大型集团中的理性个人也不愿意作任何牺牲去实现其与他人分享的目标，因而不存在大型集团会组织起来为了共同利益而采取行动的前提，只有当集团很小或他们合力具有选择性激励的独立源头时，他们才会组织起来或采取行动来实现其目标。”［14］基层政府的政策选择是受其利益导向驱使的，作出的任何决策都是一个利益博弈的过程。从理性“经济人”的思维模式来看，在农村生态环境治理中如果政府的投入大于自己所获取的回报（晋升机会），那么基层政府就不太可能投入专项资金对其进行治理。相反，如果政府的投入小于自己所获取的利益，那么基层政府就愿意投入资金对生态环境进行治理。从“理性经济人”的假设来看，如果没有相关的法律、法规约束，对农村跨区域生态环境的治理，基层政府显然是不太可能落实治理责任的。

三、农村跨区域生态环境治理的对策

针对当前诱发农村跨区域生态环境治理失灵的原因，笔者尝试为农村跨区域生态环境有效治理提出一些有价值的对策。

（一）明确生态环境治理是政府的重要职责

2014年新修订的《环境保护法》，进一步明确了各级政府在农村生态环境保护方面的职责，在第三十三条中指出了各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。［15］农村跨区域生态环境治理属于政府职责的范畴，但是许多基层政府对这一职责重视不够，致使农村生态环境治理出现了失灵。这就要求基层政府落实在生态环境治理中的责任。权力与资金是政府落实责任的重要保障，如果没有相应权力和资金的话，任何基层政府都不可能积极主动地开展各项工作。要想政府落实责任，就需要给予基层政府相应的权力和资金支持。当前制约农村生态环境治理最大的瓶颈是资金，笔者认为应当设立农村生态环境治理的专项资金，加大对这项资金的投入，并且要专款专用。同时需要将农村生态环境治理与基层政府工作人员的晋升挂钩，通过激励手段促使基层政府更积极、主动、有效地落实生态环境治理的责任。

（二）完善相关的法律、法规和各项规章制度

邓小平同志说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无偿充分做好事，甚至会走向反面。”［16］制度建设对人们的行为方式具有重要的指导作用，政府作为国家的公共权力机关，同样也离不开制度的规制和约束，否则就会出现各种问题。当前农村生态环境治理中政府应当担负的责任出现了“缺失”，关键原因是相关的法律、法规和各项规章制度不健全，欠缺对政府行为的规制。因此，农村跨区域生态环境有效治理需要完善相关的法律、法规。一方面需要进一步完善《环境保护法》，明确各级政府的责任归属，并且需要建立一套严格的环境治理问责机制。同时，针对农村跨区域生态环境的现实状况，有必要制定相关的规章和制度，建立健全农村跨区域生态环境治理和保护机制。比如说针对当前基层政府没有专门环保机构或部门的现状，需要在基层政府设置专门的农村生态环境治理部门或机构以及统一的协调机构，以填补基层政府环保部门缺失的问题。另一方面需要完善政府绩效考核机制，提高农村生态环境治理和保护在政府绩效考核中的比重，这样有利于促使基层政府重视农村生态环境保护和治理，促使其严格落实职责。

（三）采用多元合作的治理方式

生态环境作为一种特殊的公共产品，长期以来，基于行政管辖权的地方政府是生态环境治理的唯一主体，而且治理本辖区的生态环境是基层政府的重要职责。由于生态环境具有不受时空限制的特性，单纯基于行政管辖权来进行生态环境治理中已经暴露了诸多问题。因为基于行政管辖权所建构起来的生态环境治理模式，基层政府就会只负责属于自己所管辖区域的生态环境，然而，生态环境的污染源头不仅仅只是局限在某一区域范围之内，通常来看，绝大多数生态环境问题都是跨区域的。如果单纯基于行政管辖权来进行生态环境治理的话，其结果是可想而知的。对跨区域生态环境治理，政府并不是唯一主体。同样，市场也会存在诸多问题，因为市场行为都是追求经济利益的。在市场经济中，生态环境破坏是一种负外部性的表现，而生态环境治理则是一种正外部性行为，这些行为的成本或收益无法反应在市场价格之中，因而使得市场机制在治理生态环境问题方面显得力不从心。［17］当前在农村跨区域生态环境治理中政府和市场都存在失灵，对农村跨区域生态环境的治理不仅需要进一步落实政府的职责，而且还需要基层政府转变观念。要转变过去单纯基于行政管辖权的生态环境治理模式，不同管辖区域内的政府应当开展合作，构建起彼此之间的信任关系，在平等协商的基础上共同来治理农村跨区域生态环境问题。

（四）避免“以自我为中心”的决策方式

理论上来说，政府的公职人员应当坚持“价值中立”，在公共事务治理中不应当夹带私人利益。政府公务员是否能够真正保持“价值中立”是一个老生常谈的话题。人具有趋利避害的特性，在公共事务治理中很难做到“价值无涉”。农村生态环境治理中，政府要站在“服务者”的理念基础上正确地作出利益选择，避免出现“以自我为中心”的决策方式。当面临利益和责任博弈时，要始终将责任放在首位，政府不应当在权衡之后，感觉利益小于责任而推卸责任，生态环境治理中政府理应承担其相应的职责。吸纳多元主体参与农村生态环境治理，政府应当起到统领作用，在农村生态环境治理中要承担相应的职责，同时需要对其他参与主体进行监督，确保农村生态环境实现有效治理。

四、结论

综上，农村生态环境治理是政府的重要职责，也是为人民提供美好生活质量的重要内容。然而，当前农村生态环境中出现了“治理失灵”现象。因此，严格落实政府在农村生态环境治理中的职责是当务之急。政府应当转变观念、采用多元合作的治理方式以及严格落实在生态环境治理中的责任等方式，提升农村跨区域生态环境治理的效果和效益。