职业资格“挂靠”行为的公共规制路径研究

胡睿超

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

一、引 言

职业资格证书制度是一种全球流行的劳动就业规制措施。按照功能划分，我国的职业资格主要分为准入类职业资格和水平评价类职业资格两类。在2004年《中华人民共和国行政许可法》(以下简称为《行政许可法》)颁布后，准入类职业资格获得了法律基础，可以限制行业进入，具备行政许可性质。《行政许可法》规定之外的职业资格不具有准入限制，也不具有行政许可性质。*2016年11月25日，国务院新闻办新闻发布厅邀请人力资源社会保障部副部长汤涛介绍减少职业资格许可和认定事项的有关情况，并答记者问。参见：国务院政策吹风：减少职业资格许可和认定事项的有关情况[EB/OL].(2016-11-25)[2017-11-30].http://www.china.com.cn/zhibo/2016-11/25/content_39784569.htm.据统计，到2013年，我国设置的各类职业资格已达1 100多项。[1]

在“简政放权”的背景下，进一步推进市场化，厘清市场与行政的边界是改革的重要目标。*十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。十八届三中全会强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。此外，国务院总理李克强也在多个场合强调，简政放权就是处理好政府与市场的关系。参见：李克强：简政放权就是以政府让利换取市场红利[EB/OL].(2016-05-23)[2017-11-29].http://finance.ifeng.com/a/20160523/14411924_0.shtml；李克强：简政放权是激发市场活力、调动社会创造力的利器[EB/OL].(2014-03-13)[2017-11-29].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/13/c_126258155.htm；李克强：深化简政放权放管结合优化服务 推进行政体制改革转职能提效能——在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话[EB/OL].(2016-05-23)[2017-11-29].http://news.xinhuanet.com/ttgg/2016-05/23/c_1118910840.htm.在这一背景下，职业资格证书制度迎来了自设立以来最大的变革。目前进行的改革主要是削减职业资格许可和认定的数量，清理或整顿一些职业培训机构和鉴定机构。自2014年起，国务院共分七批次取消了434项职业资格许可和认定事项，占总数的70%以上。与此同时，我国将探索和建立国家职业资格目录，实行清单式管理。[2]

改革虽然减少了职业资格种类，具有一定的积极意义，但是对“挂靠”行为影响并不大。首先，具有限制行业进入功能的准入类职业资格仍然存在，有61项准入类职业资格在改革后得到保留。其次，一些水平评价类职业资格实际发挥着控制行业进入的作用。只要职业资格具有限制行业进入的功能，就存在发生“挂靠”的风险。我国以往对“挂靠”行为的整治效果并不尽如人意，虽然行业监管部门定期进行集中整治，“挂靠”行为在集中整治期间有所收敛，但整治期一过又会“死灰复燃”。除了定期整治之外，行业监管部门每年还会对职业资格进行重新注册，俗称“年审”。而年审只是形式审查，无法真正解决“挂靠”问题。

“挂靠”现象及其治理困境折射出我国目前公共规制仍然处于初步发展阶段，其具体表现为“一管就死，一放就乱”。公共规制的推进，不仅需要公共规制理论的创新与发展，更应当结合具体规制对象的特点，进行系统化地解构与重构，从而化解目前所遇到的治理困境。“挂靠”现象产生的根源是什么？传统的规制手段为何无法解决“挂靠”问题？我国应当如何推进职业资格规制革新？本文就是基于这一系列问题进行探讨。

二、职业资格“挂靠”与传统管理模式的困境与突破

(一)我国现有的职业资格制度

1986年颁布的《中华人民共和国注册会计师条例》可以视为我国首次确立职业资格。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，首次明确提出要建立“学历文凭和职业资格两种证书制度”，1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》也对此予以确认。

根据1994年原国家劳动部、人事部联合下发的《关于颁发〈职业资格证书规定〉的通知》，劳动部负责以技能为主的职业资格鉴定和证书的核发与管理，人事部负责专业技术人员的职业资格评价和证书的核发与管理，并指出职业资格分为从业资格与执业资格。1995年，由原人事部出台的《职业资格证书制度暂行办法》再次明确将职业资格分为从业资格和执业资格。除了将职业资格进行划分外，我国还对人才进行分类，并分别推进职业资格准入制度*1995年，劳动部颁布《从事技术工种劳动者就业上岗前必须培训的规定》确定了50个技术工种目录，该制度在2000年的《招用技术工种从业人员规定》(该规定本身已于2015年废止，但由此建立起来的职业资格证书制度已成为我国劳动力市场管理的正式制度)中进一步加强，要求相关技能人员必须取得职业资格证书，并将50个工种扩充为90个。1996年，我国颁布《中华人民共和国职业教育法》，要求某些专业职业应当取得资格证书后方可就业上岗。1999年，劳动和社会保障部等部门出台《关于积极推进劳动预备制度加快提高劳动者素质的意见》。根据该《意见》，国家建立劳动预备制度，未取得相应证书的人员，职业介绍机构不得介绍工作，用人单位不得招收录用。除此之外，对于特殊技术工种也应当实行职业准入制度。(见表1)。

2004年《行政许可法》颁布后，按照《行政许可法》要求而设立的“资格”“资质”属于准入类职业资格，具有行政许可性质，其他职业资格不具有行政许可性质。

(二)职业资格“挂靠”根源探析

“挂靠”这一行为可以说是一种中国特有的现象，其指代内容非常宽泛。*比如以下情形均属“挂靠”：改革开放初期，私营企业需要“挂靠”在公家单位名下，以便开展商业活动；投奔亲友，可以申请户口“挂靠”；私人货运车辆“挂靠”运输公司，以便统一代办登记、年检；企业为资质升级，寻求愿意“挂靠”的从业人员；个人为获得工作机会，“挂靠”在企业名下，以企业的名义对外承揽业务等。本文所指的“挂靠”是

资料来源：根据2004年以前原劳动部、原人事部、原劳动和社会保障部发布的部门规章及规范性文件整理。

发生于职业资质与企业之间，为满足行业主管部门对于企业专业人员数量要求而进行的一种特殊交易。“挂靠”行为的出现不仅是因为政府规制设置了准入门槛，富有中国特色的规制方式和理念也是促成“挂靠”泛滥的重要原因。

首先，我国许多行业准入门槛较高，企业难以达到相应标准。长期以来，我国的管理规则和管理模式都是围绕着国有经济和国有单位设定。改革开放后，固有的管理规则和管理模式没有及时调整，以适应市场经济发展的需要。许多行业设定的准入门槛较高，一般只有国有企业才能符合条件，而其他经济主体则很难达到相应标准。同时，我国对许多行业实行“双重管制”的管理模式，不仅要求行业从业人员具有相应的职业资格，还要求企业符合一定的企业资质。只有两项资质条件同时具备，才能获得准入许可。这又增加了进入行业的难度。

其次，双重管制的管理模式变相地为“挂靠”创造了条件。从业人员资质审核是以考取职业资格证书为基准，企业资质的审核则是以具有一定数量的行业从业人员以及其他条件为基准。这种企业资质和从业人员职业资格的捆绑，使职业资格成为直接决定企业资质的关键。事实上，对于企业来说，判断一个企业是否有能力从事某一行业，最终需要看从事具体工作的人员的专业水平。在这种情况下，企业就有了“挂靠”的动机。一方面，双重管制使职业资格成为一种“稀缺资源”，相当于从利益维度变相地诱导被规制者突破规制，创造了大量“工作机会”；另一方面，双重管制的捆绑又为突破规制提供了有效途径，使得有效突破规制变成了可能。为了节约组织成本和管理成本，企业寻找相关执业人员，通过“租赁”一定数量的职业资格证书来满足企业资质考核的需求。拥有职业资格证书的个人出于利益等方面的考量，将职业资格证书“挂靠”到相应企业。二者“各取所需”，“挂靠”成为企业迅速达标的有效途径。

在上述原因的共同作用下，“挂靠”现象成为我国许多行业资质管理上的痼疾。以建筑行业为例，我国建筑行业主管部门为确保建筑工程的质量，维护公共利益，对建筑企业及相关执业人员设定了严格的资质要求。一方面，建筑行业从业人员个人需要获得注册建造师、注册建筑师等专业执业资格。只有获取了此类资质，个人才能从事相关领域的工作。例如，一级建造师可在全国执业，二级建造师则仅在发证机关所在省份执业。另一方面，建筑企业也需要满足一定的企业资质要求。获得相应的资质是企业实施具体建造业务的前提，资质的等级限制着企业从事建筑业务的级别。资质越高，可承接的建造业务越广越复杂。在个人资质与企业资质的双重规制之下，我国的建筑行业属于一个严格限制准入的行业。然而，由于个人执业资格与企业资质的“捆绑”，这种严格限制准入的“双重规制”却发生了功能异化。根据《工程设计资质标准》，企业资质认证体系与企业员工中注册建筑师的数量是“捆绑”在一起的。企业为获得资质升级，必须雇佣足够多的注册建筑师。另外，根据《建筑业企业资质标准》，只有当建筑企业达到了一定标准，并聘用一定数量的注册建造师后，方可获得更高级的资质以承接某些工程业务。同时，建筑企业的年检或工程投标也有注册建造师的数量要求。也就是说，建筑企业的投标、规划、施工以及年检，每一步都需要一定数量的执业证书。为此，“挂靠”现象在建筑行业颇为泛滥。

(三)传统管理模式解决职业资格“挂靠”问题的局限

中国传统管理模式主要是“命令—控制”模式，是以行政机关为主体的一种自上而下的行政规制。对于“挂靠”行为，我国的行业主管部门采取的应对手段主要有以下三方面：第一，从法律法规和政策上明确禁止职业证书的“挂靠”行为，例如《行政许可法》禁止被许可人向监管机关隐瞒有关情况、提供虚假材料等行为；第二，通过每年的注册程序跟踪企业及个人业务开展的情况，不符合注册程序要求的将面临取消资质的风险；第三，对于“挂靠”行为进行定期集中查处，吊销相关主体的资质，并辅以罚款等。*我国住房和城乡建设部会定期在其官方网站上发布查处的挂靠职业资格证书案件。查询网址：http://ginfo.mohurd.gov.cn.

然而，职业资格“挂靠”行为的大量存在突显了传统管理模式的局限性。“挂靠”行为实质上存在显性、隐性两个法律关系，即以劳动合同为基础的显性法律关系和以“租赁”证书为基础的隐性法律关系。挂靠人及其所挂靠的企业对外显示的是显性法律关系，但两者之间实质存在的是隐性法律关系。行业主管部门获知的往往只有具备合法性质的显性法律关系，而隐性法律关系则通常被故意隐瞒。另外，不论是每年注册还是定期集中查处，行业主管部门都无法实时掌握企业与个人之间关系的动态情况，从而进行有效规制。因为当行业主管部门进行检查时，挂靠人会配合挂靠企业提供各类材料，并承认与其存在真实劳动关系。除了极少数例外情况外，绝大部分“挂靠”行为无法被发现。[4]

“挂靠”行为背后所涉及的显、隐两套法律关系使得传统管理模式无法有效应对。首先，传统管理模式以行政规制为主导。行政主管部门依靠审查书面申请材料来确定企业资质，而“挂靠”行为在表面上可以完全符合书面审查的要求，主管部门无法有效地通过常规审查来发现“挂靠”。其次，传统管理模式重视事前审查，而忽视事后监管。长期的计划经济，使我国形成了与生产相关的经济活动都要经过组织审批或向组织报告的管理逻辑。相比之下，事后监管不论是现实规则还是理论研究都不够完善。这一逻辑延续至今。对于“挂靠”现象的治理更多地是加强事前审查力度，而事后监管则没有形成制度。行政主管部门在事前的、书面的审查方面消耗了大量行政资源，以至于在事后监管方面能力不足。

传统管理模式无法获取充足的信息以区分“挂靠”行为与真实雇佣，也无法准确预测“挂靠”行为可能存在的风险，更无法认定“挂靠”协议的效力从而追究相关主体的责任。这使得规制制度陷入了一种虚无主义困境——职业资格证书制度的失灵与行业规制的落空。个人职业资格与企业资质捆绑得越紧密，行业规制的管理效能就越低下。当这种捆绑向两端拉伸至极限时，行业规制制度将会彻底崩溃。

(四)职业资格“挂靠”问题治理的突破：公共规制路径

面对纷繁复杂的市场行为，传统管理模式无法有效化解“挂靠”带来的困境，我们需要通过新的治理模式调动各类社会资源进行综合治理，以应对复杂、隐秘的公共风险。*例如党的十九大提出“要打造共建共治共享的社会治理格局”“完善国家治理体系”等论断，即是对现代社会治理模式的反思与重视。在这方面，公共规制的治理思路为我们提供一些启示。“公共规制”指的是现代社会中，为了保障公共安全、公共利益而对于食品安全、环境污染等公共领域的潜在风险的规制。[5]现有的公共规制模式倡导的是多路径治理公共风险，其中最为主要的是行政规制与司法控制。行政规制是指通过行政权力的运行，以自上而下的监管来限制可能造成的公共风险的公共规制模式。司法控制则是指通过法律事前的权利、义务分配，以及后续鼓励当事人提起私人诉讼的方式来规制潜在违法行为的公共规制模式。[6]

在面对公共风险时，如何选择治理路径，是更多地依靠行政规制，还是更多地依靠司法控制，或者两者应该如何配合使用？对于这个问题，宋亚辉将其总结为以下三种方式[7]：第一阶段，单一的行政规制或司法控制，行政规制与司法控制之间存在替代性关系。这一路径的提出是以美国法经济学理论研究为基础。其主要论据包括科斯定理、“最小化事故成本”以及“替代性关系”。第二阶段，行政规制与司法控制之间存在互补性关系。在这一阶段，美国法经济学界认为，单一的行政规制或者司法控制存在着较多的缺陷，两者实质上存在着可以互补的优势，因而公共规制路径选择应当逐步从替代性关系转变为互补性关系。第三阶段，行政规制与司法控制之间的合作规制。这一阶段关注的重点是如何进行合作才能获得最优规制效果。对此，学者们从行政规制和司法控制适用的标准、基准等角度分别提出了“不确定性理论”“不完备法律理论”等多种分析方法。[8]此外，还有些学者认为，合作规制也并非是公共规制的最优方案，以合作规制为基础，涵盖“软法”“规制革新”“协商控制”等内容的新规制理念才是最优方案[9]，是公共规制的“第三条道路”。[10]

不论是基于何种融合道路，公共规制的理念为现代社会治理提供了新的视角。在面对“挂靠”行为时，除了运用行政规制外，引入司法控制、事后监管等治理路径，可以有效化解信息不对称带来的监管效率低下等问题。当允许利益相关人或普通公民通过司法途径、行政举报等方式打击“挂靠”行为时，“挂靠”行为的监管和查处效率就能大大提升。而且，相比于传统管理模式以行政规制为主的情况，新的治理路径基于实践现实，更容易发现“挂靠”行为，而且对“挂靠”的治理也更为精准有效，从而及时化解“挂靠”风险。

三、我国职业资格“挂靠”的公共规制

我国职业资格“挂靠”行为的治理路径应该是以公共规制理念为基础的新型治理模式。单一的行政规制或司法控制无法解决多元的风险，两者需要结合起来。同时，二者的有效结合路径应当符合我国制度环境、法治化水平、公民意识等因素。对于职业资格“挂靠”的公共规制，可以从行政规制、司法控制以及事后纠错机制等途径的构建和融合来考量。

(一)优化行政规制

目前人社部公布的“国家职业资格目录清单”中，大量原本具有行政许可性质的准入类职业资格被调整为水平评价类职业资格。这就降低了一些行业的准入门槛，减轻了行业规制压力，有利于激发市场活力。但是此次改革并未解决两类问题：一是个人资质与企业资质双重规制问题；二是一些行业的水平评价类职业资格也具有限制行业准入的功能，并没有真正降低准入门槛。

对于第一个问题，在经济发展初期，这种个人资质与企业资质的双重规制体系曾起到规范市场的作用。但是，双重规制带来的问题也越来越多。例如，建筑行业有个人执业资质和建筑企业资质两种资质，个人执业资质存在着交叉和重叠(如注册监理工程师与注册造价工程师、注册咨询工程师与注册造价工程师、注册工程师与注册建造师等)，在企业资质中又区分了不同等级。[11]再如拍卖行业也严格区分拍卖师个人资质和拍卖企业资质，且拍卖企业资质也曾按照一、二、三类进行等级划分。近期“简政放权”促使地方文化主管部门取消了拍卖资质等级划分。*文物拍卖许可证和资质等级制是基于2003年国家文物局下发的《关于对申领和颁发文物拍卖许可证有关事项的通知》而建立。基于此次“简政放权”改革，北京市文物局率先于2015年下发《关于拍卖企业经营文物拍卖许可相关事宜的通知》，取消了“文物拍卖资质等级制”。但个人资质与企业资质双重规制仍然存在，且两者互为必要条件，规制功效因捆绑而大为减弱。资质“挂靠”现象频发即是规制体系“失灵”的例证(如注册建造师、执业药师仍是“挂靠”现象的“重灾区”)。而且，现行的双重规制模式使得个人必须依附于企业，企业才是市场主体，绝大多数的法律法规只规定了企业的行政和民事责任，对于从业人员个人的责任规定较少。

对于第二个问题，一些被调整为水平评价类的职业资格实质上仍具有行业准入限制功能。例如在“国家职业资格目录清单”中，“证券业从业人员资格”属于水平评价类资格，但根据2002年通过的《证券业从业人员资格管理办法》，在证券机构的从业人员应当取得相关资质。在实践工作中，不论是从事证券代理发行业务、证券交易业务还是证券中介业务，从业人员都需要取得证券从业资格。从业人员在取得从业资格后，由所雇佣的证券机构负责向证券从业协会注册并获取执业资格。在后续执业过程中，只有获取执业资格的从业人员方可参与公司上市、证券承销发行、并购重组等各项业务。实践中，证券机构向证监会提交各项业务进行审批时需要提交项目负责人、协办人的执业资格复件，以满足证监会的审查要求。*证券从业资格虽已变为水平评价类资格，但笔者认为在实践当中仍具备准入功能。这个功能主要体现在负责证券业务项目时向证监会提交的材料上。不论是上市、发债、并购还是上新三板，证监会在审核报送的材料时都会审查从业人员的资质，没有资质的人员无法参与项目。因此，实质上所有进入证券行业并从事项目的人员都必须获取证券从业资格证。笔者为此咨询证券公司、证券交易所以及证券业协会相关工作人员，均得到肯定答复。因此，即使证券机构在招聘员工时不强制要求资质，但当员工进入公司后，仍然需要获取执业资格才能参与具体业务。此外，期货从业资格*参见：《期货交易管理条例》第五十四条。、环境影响评价工程师资格*参见：《建设项目环境保护管理条例》第六条，《环境影响评价工程师职业资格制度暂行规定》第五条。等均存在上述情形。此类职业资格虽称为“水平评价类”资格，但实质上仍具备限制市场准入的作用。因此，此次类别的调整仅具有形式意义。

通过考察西方国家职业资格管理体系可以发现，准入制度仅是针对个人设置的单一资质管理模式，不存在企业资质管理制度。绝大部分企业只需获取营业执照即可开展业务，无需额外获得资质许可。以美国为例，不论是个人独资、合伙企业、有限责任公司还是股份有限公司，都是可获得资质的主体。个人作为一个单独实体，可以获得与公司相同的执照，并与公司展开竞争。这样的管制逻辑背后存在一种假设，即只要达到了相关要求，不论是个人还是组织均可从事相关职业。对于具体业务来说，该业务必须由合格个人监督完成，但该合格个人究竟是受雇于大公司、小公司还是个人都不重要，重要的是如何通过竞争获得业务。这种单一的资质管理模式在逻辑上就不存在“挂靠”的问题。

基于以上考虑，我们认为，从行政规制的角度来看，职业资格“挂靠”规制应当从两方面进行优化，一方面精简资质管理模式，另一方面强化个人执业责任。

目前，我国彻底取消企业资质管理并不现实，但精简资质管理模式可以分行业、有计划地实施。例如，根据国家对于不同行业规制程度的不同，可以将规制行业分为两类：第一类是相对市场主体多样化、市场化程度深的行业，如建造、药剂、评估等行业，可考虑进行深化改革。依据《行政许可法》，厘清资质与行业管制的界限，将行业管制与个人职业准入进行区分、个人资质与企业资质进行解绑。更进一步的改革则是取消企业资质，只需保证参与者达到相关标准，即可授予执照。另外，如果需要进行特殊规制，可以采用登记或颁发证书等限制功能相对较弱的规制手段，例如房产经纪人即可采用登记手段进行管理，环境影响评估师则可采用颁发技能证书方式确认其技能水平。此类规制手段不涉及准入限制，未进行登记或获取技能证书的人员也可从事相关行业，但基于公信力，已登记或获取证书的从业人员在市场上更受欢迎。第二类是国家介入程度高、尚未充分市场化的行业，如金融、医疗等行业，则可以暂时维持现状。由于这类行业的特殊性，且参与主体多为事业单位或国有企业，国家在短时间内不会大幅放松管制。在这种背景下，可以考虑通过市场化的评级方式来替代行政化的资质管理手段，以达到提升服务质量，保障公共利益的目标。例如，可以引入第三方评价机制来分担甚至替代行政管理职能。相比较于行业主管部门，第三方机构对本行业的了解可能更为深入和专业，也更能代表市场需求。

与简化企业资质规制相配套的改革是加强从业人员个人执业责任。“人”作为生产劳动的直接参与者，同商品和服务的质量有着最直接的联系。从这方面考虑，强化从业人员的执业责任即是对行业的有效管理。美国许多州都有专门的职业从业法典，如加州专门通过“商业与职业法典”(California Business and Professions Code)来规制各类职业。在强调个人执业责任方面，我国不论是理论研究还是实践中都处于起步阶段，现有法律法规对许多职业的个人责任都没有明确规定。同时，还要完善执业个人签字制度，做到权责自负，充分发挥从业人员个人责任意识和风险意识。

(二)加强司法控制

我国目前正在进行的简政放权改革，其中最重要的一项议题是“放管结合”。根据《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》，如何创新监管方式、加强事中事后监管是简政放权的重要组成部分。虽然司法控制(如私人诉讼)可以有效解决信息不对称问题，但我国司法控制的长期缺位，诉讼当事人资格受限，许多间接关系人无法诉讼，从而导致发现错误、纠正问题的机率较低。

司法控制应当成为社会治理的最后一道安全屏障，提供全方位的保护。目前，司法控制在我国公共规制领域逐渐兴起，但相比较来说仍显不足。一方面是因为长期以来司法功能未能在社会治理中充分发挥作用；另一方面则是因为司法控制与行政规制缺乏必要的互动与融合。在社会治理中，两者的互动与融合更容易增强规制效能。[12]例如，因职业资格“挂靠”而产生的问题通常会进入司法程序，但由于作为行政规制主体的行业主管部门并不参与诉讼，也没有法定程序将诉讼信息通告行业主管部门，使得行业主管部门无法获知“挂靠”信息，也不会采取行政规制措施。虽然行政规制可以吊销执照、处以行政罚款，但在某些情形下，此类措施并不能起到威慑作用，行政规制可能会“失灵”。相反，如果通过司法程序来解决问题，相关责任人就可能需要承担巨额民事赔偿责任，甚至刑事责任，具有足够的威慑作用。

此外，通过考察美国职业资格规制，我们发现其行政内部申诉制度相当完善，可以模拟司法程序来发现事实并解决争议。不论是个人、组织或其他利益相关人都可以称为“吹哨人”，任何利益相关人发现他人存在突破职业资格制度的行为，都可以向规制机构提出申诉，而规制机构必须对申诉进行回应和处理。而且，申诉人和被申诉人双方就如同诉讼当事人，双方均享有提供救济措施的权利。例如，当行政主管部门发现“无照执业”等情形时，可采取以下几种措施[13]：吊销执照(Revocation)、中止执照(Suspension)、授予吊销或中止的考察期(Probation)、支付调查和执行费用、驳回申诉(Dismissal)、禁令(Injunction)、刑事指控。除了行政内部申诉，个人、组织或利益相关人及行业协会都可针对无照执业或违反执照制度的行为提起诉讼。大量诉讼使普通民众和利益相关人都能通过司法渠道成为规制主体，大大提高监督效率。

为此，加强司法控制的关键是完善当事人诉讼资格。应当允许利益相关人提起诉讼，保障他们的诉讼权利。如此一来，一方面利益相关人的利益能够得到有效保障，另一方面，通过诉讼可以揭露潜在的“挂靠”行为，为后续的监管和处罚提供契机。通过司法诉讼，既可以打击“挂靠”行为人，又能够有效控制“挂靠”行为泛滥。

(三)程序化纠错机制

目前，职业资格规制的纠错途径仍显不足，申诉、举报等机制的法制化、程序化尚未落实。职业资格规制的纠错机制建构，应既体现传统治理的特点，又展现现代治理模式的思路。[14]

首先，要完善规制部门内部申诉与投诉机制，构建相对合理的纠错程序。现在，我国已具备纠错程序构建的相关经验。例如，我国行政复议制度就是一种在行政机关内部设立的自我纠错机制。因此，在完善规制部门纠错程序时，可将事前审核监管转变为处理申诉、投诉的事后监管，鼓励个人、组织等利益相关人向监管机构投诉、申诉，而规制部门应认真履行职责，按照程序积极处理各种投诉与申诉。

其次，扩大纠错人的范围，将司法救济途径作为事后监管的重要组成部分。如果个人或组织对行业协会、规制机构的监管手段、处理结果不满意，可以允许个人、组织及行业协会通过司法途径解决职业资格纠纷问题。

最后，充分发挥从业人员的专业优势，及时发现突破规制的行为。相较于普通民众，专业从业人员更容易发现本行业存在的问题。因此，行业协会可承担更多的纠错责任，如对会员“挂靠”等行为给予处分，或是通报行业主管部门加以处罚等。在现行行政组织体系下，行业主管部门也可以吸收一定数量的专业从业人员作为市场监督员或检查员，以便及时了解行业情况，提高纠错效率。

四、结 论

职业资格“挂靠”现象的泛滥与我国目前的管理体制有很大的关系。严格管制体制催生了突破管制的动机，由个人与企业管制分离而形成的双重管制模式又为突破管制提供了便利。由于“挂靠”行为造成的显、隐两套法律关系以及隐蔽性和信息不对称等特点，传统管制手段无法有效应对。为此，需要革新管制理念，推进新型公共规制路径。

新型公共规制路径，一方面可提升行政规制效率，根据行业特点精简资质制度，同时增强个人执业责任，完成政府监管职责的转变；另一方面可完善事后救济机制和制度，并充分发挥公众和利益相关人起诉、追责等作用。此外，还可推进和完善纠错体制机制，从而化解“挂靠”行为带来的信息不对称问题，提高纠错效率。

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