行政不作为的责任谱系建构——基于国家赔偿责任单一化的现实检视

曾 哲，周泽中

(西南政法大学 行政法学院，重庆 401120)

一、引子：着眼于行政不作为国家赔偿责任单一化问题

诚如美国行政法学者施瓦茨教授指出，行政法最为独特的一面，即它一直处于持续变化之中。[1]回溯世界各国行政法的发展进程，不难窥见，行政法学知识系统的新旧更迭恰恰映照出其所处时代的社会生活现实，为后世学人们反思和重构相关制度提供全貌鉴视。近代以降，奉行“无法律则无行政”理念的自由法治国大步迈向以“服务最多，政府最好”为圭臬的社会法治国；转而公共行政的任务不再局限于为国民提供最低限度的社会秩序和公共安全，而是趋向于提供不同种类的指导和给付，从而满足个人和社会的生存、发展需要。同理，现代行政法的历史使命亦由单纯地强调控制行政权的滥用，渐趋转为促成社会福祉的增进。[2]

于此背景下，反观我国行政法学人对行政不作为问题的相关研究成果，基本沿循着传统行政法教义学的思路，即重点考察行政不作为的基础概念、构成要件及其司法救济等方面，且未就上述问题达成一致的学术共识。例如行政不作为概念的界定观点尚不明晰，常与“不履行法定职责”“行政拒绝行为”等相近学理概念混淆难分。为此，有学者专门撰文总结和阐述目前学界关于行政不作为的各种学说，采取比较论证的方法以求从理论层面规范和确定行政不作为概念的内涵与外延。[3]64此外，关于行政不作为的构成要件方面，目前学界存在“三要件”[3]64“四要件”[4]“五要件”[5]等学理争论，导致无法从内在构造层面准确地把握和剖析行政不作为问题。还有一些学者着眼于行政不作为的法律救济，如基于相关司法判决的实证研究*章志远教授对最高人民法院的80个典型案例进行归类分析，得出我国人民法院处理行政不作为案件所适用的三重判断基准。参见：章志远.司法判决中的行政不作为[J].法学研究，2010(5)：18-20.、裁判形式的完善和类型化*吴华、黄金富等侧重于从行政不作为案件的诉讼程序、裁判类型等，完善行政相对人的司法救济。参见：吴华.论课予义务诉讼——对行政不作为的救济形式[J].行政法学研究，2006(1)：115-116；黄金富.行政不作为及其诉讼中的几个问题研究[J].华东政法学院学报，2003(5)：34-38.等角度，探求我国司法机关对行政不作为案件的精细化审查。但是，值得我们深思的是，对行政不作为责任后果的理论研究仅仅限于国家赔偿和司法救济，未能独立深入地讨论责任类型、谱系化构建等问题，从而直接影响到行政不作为的有效规制和法律治理。

行政不作为的责任谱系构建需要解决的主要问题是：确定行政主体及其公务人员应当对行政不作为承担何种性质、何种程度的责任后果，以及承担这些不同责任后果的具体形式。“罚当其过，责抵其损”是认定和查究行政不作为责任后果的指导原则和治理目的，因此，从整体上构建梯度衔接合理、内容层次分明的责任谱系便显得尤为迫切。*为了避免语词意义上的混淆，本文将“行政法律责任”与“行政责任”同义使用，均是指行政主体及其公务人员因实施违法行政行为而应承担的法律责任。此外，还有学者认为，行政责任是指行为人(包括行政主体与行政相对人)由于违反行政法律规范的规定，所承担的一种强制性行政法律后果。参见：王连昌.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1994：325；应松年.行政法与行政诉讼法词典[M].北京:中国政法大学出版社，1992:209.首先，根据行政不作为的违法程度、危害结果以及构成要件，明确行政责任和刑事责任，避免出现轻罪重罚、重罪轻罚的不公正现象，把握责任转化的“拐点”；其次，虑及行政不作为往往与民事侵权发生竞合，从条件、原因以及注意义务统筹行政责任和民事责任，兼顾赔偿修复与惩治教育的双重目标，实现责任并行的“合力”；再次，针对内部处分与民主问责的类型、形式以及制度功效之间存在重叠，整合行政责任与政治责任，有效克服行政法律责任泛化和法治资源浪费，注重责任衔接的“同构”。行政不作为责任谱系建构的论证框架宛如现代机械设备内的齿轮链条，一环紧扣一环，前后必须衔接得当，否则会导致运行机制陷入瘫痪，终难以为继。笔者不揣浅陋，以此求教于方家。

二、违法抑或犯罪：明确行政责任与刑事责任

基于我国行政法学界的通说观点，行政不作为属于一种典型的违法行政行为。其在基础概念和内在构造方面均得考虑行为主体的主观过错和客观违法，否则无法从实定法上推导出否定性的评价结果。行政不作为违法必然要求行为主体承担相应的责任后果，而行政法律责任仅仅是其中的一种责任，此外还可能会涉及到刑事法律责任，例如根据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》关于玩忽职守罪立案要件的相关规定，可以看出“对个人或者公共利益造成重大损失”是追究行政不作为行政责任与刑事责任的重要分水岭。由此可见，如何衡量和认定行政不作为造成的“重大损失”，俨然成为当前区分行政赔偿责任和刑事处罚责任的关键因素，即按照行政主体不作为的违法程度不同，对造成的损害结果进行恢复和弥补。

(一)程度、结果以及构成要件：行政不作为与刑事渎职的界分

行政违法与行政责任、刑事犯罪与刑事责任，无疑是两组互相独立的法律概念，具有各自不同的侧重点。*基于法律责任的规制目的而言，行政法律责任一般用以反映行政主体与行政相对人之间的权利义务关系，尤其侧重于对行政不作为等违法行政行为所造成的权益减损进行救济和填补；而刑事法律责任则主要调整国家司法机关对犯罪主体进行追诉、裁判以及刑罚执行的法律关系，其中渎职失职类犯罪案件刑事责任的规制重点着眼于保护国家公职人员的职务关系和廉洁品质。参见：张忠.行政不作为及其责任体系[J].江南大学学报，2010(2)：32.但毋庸置疑的是，上述概念却又是密切相联，难以将其二者完全割裂开来。换言之，行政主体及其公务人员实施违法或犯罪行为都必然受到相应的法律制裁和责任追究。这也是我国当前建设法治国家和责任政府的基本要求。若行政主体及其公务人员在行政管理活动中的消极懈怠行为被认定为违法，那么需要承担相应的法律责任，主要是指行政赔偿(损害)责任。与此相对应的是，若行政主体及其公务人员的行政不作为依法构成我国刑事法律规范所明确规定的玩忽职守罪等渎职犯罪，此时责任后果便会进入刑事追诉的视野范畴，相关的玩忽职守行为应当依法移送刑事追诉机关立案侦查，并且追究相应主管人员的刑事责任。但是，对于一些已经造成恶劣社会影响和重大危害结果的食药品、生产安全责任事故，大多皆可归咎于国家机关及其公务人员的消极不作为，从而给社会和不特定行政相对人造成不可挽回的利益损失。然而，政府官员的玩忽职守行为却并未得到应有的刑事惩戒。近20余年来，虽然关于行政不作为违法的国家赔偿责任的学理讨论，已然成为《行政行为法》和《国家赔偿法》重点关注和研究的热门课题之一，但是仍未凸显在行政赔偿责任范围之外；应当根据行政不作为的违法程度以及实际造成的损害结果，判断该行为是否已经构成刑法意义上的玩忽职守罪，从而通过刑事程序依法认定和追究行政机关主管人员的刑事责任。

如前所述，根据行政主体及其公务人员行政不作为的违法程度和危害结果，在一定程度上能够揭示行政不作为与渎职犯罪之间的责任衔接。但是，仅仅从行为性质和危害结果方面进行笼统而模糊地界定相关的法律责任，显然是有失偏颇的。因此，应当充分地考察和对比行政不作为与渎职犯罪的相关构成要件，从而准确把握二者之间存在的内在关联和明显差异。

首先，主体要件存在重合。行政不作为与渎职犯罪的主体皆可为国家机关工作人员，并且行政不作为的行为主体更为广泛，一般认为是负有行政法意义上之现实作为义务的行政主体及其公务人员，而不仅仅局限于渎职犯罪案件所指向的机关或者个人。因此，行政不作为的主体要件广于渎职犯罪的主体要件。其次，主观要件存在重合。根据前文对行政不作为构成要件的相关阐述，行政主体及其公务人员的主观条件可概括为“应为可为但不为”，意味着不论行为人在主观上具有故意或者过失，皆可认定行政不作为；渎职犯罪的主观要件则需要区分故意和过失两种形态，较为典型的过失类渎职犯罪是玩忽职守罪。因此，行政不作为的主观要件广于渎职犯罪的主观要件。再次，客观要件亦存在重叠。行政不作为所表现的外部形态为：行政主体及其公务人员未启动相应的行政程序，且已经明显逾期；而渎职犯罪中既有超越自身权限范围行使职权的滥用职权，也有不履行法定职责的消极懈怠。因此，行政不作为的客观要件广于渎职犯罪的客观要件。据此可知，行政不作为和渎职犯罪之间在构成要件方面存在诸多的关联、重叠之处。易言之，行政不作为皆有可能进一步衍变为渎职犯罪；同理，渎职犯罪亦皆具有行政不作为的违法成分。那么，如何准确区分行政不作为和渎职犯罪，则需要将二者的构成要件、违法程度以及危害后果进行综合考察和反复比对，并由此认定和追究相应的法律责任。

简言之，在行政不作为的责任体系之中，需要区分行政不作为违法与渎职犯罪的构成要件、违法程度以及危害结果等认定因素，进而确定行政主体及其公务人员的行为性质究竟是属于行政违法还是刑事犯罪。同时，单纯依靠行政赔偿制度对行政相对人受损利益进行事后恢复和补救，恐怕难以实质性地实现行政不作为的法律治理；换言之，国家赔偿制度仅仅只是我国现行诸多事后监督和司法救济制度体系中的一种具体形式，难以实现面面俱到，不能也不可能是万能的，更遑论借此以杜绝行政主体及其公务人员的行政不作为违法问题。因此，在依法认定行政不作为系属违法性行政行为的基础上，有必要且有依据地判断该违法行为是否符合有关渎职犯罪的构成要件，即若行政不作为已经超越行政违法的判断标准，已经落入相关渎职犯罪的要件范围，那么就应该依法按照法定立案标准和实际危害情况予以确定相关犯罪主体的刑事责任。

(二)责任的“拐点”：行政赔偿与刑事惩戒的适时转化

在宪法规范的统率引领下，各部门法皆具有各自划定的调整范围、适用模式，其更多的是反映不同社会关系的规范化与程式化。行政责任的法律基础是对权力进行制约的宪政制度，实质上是反映社会民众与行政机关之间利益关系的一种理性模式。[6]由此可见，讨论如何划定和负担行政不作为的责任后果，必须根据行政不作为违法性质的程度、违法情节的轻重，以及违法行为所造成的社会危害结果等方面进行综合评判。具有较轻违法情节和较小违法后果的行政不作为，必须与较轻的行政责任保持一致；而相对较重的刑事责任，则必须与犯罪情节较重、危害结果较大的渎职犯罪保持一致，从而在整体上契合行政违法与行政责任、刑事犯罪与刑事责任之间具备的程度对应关系。

行政不作为责任谱系的梯度设计应当合理、均衡，法律责任的强度应当与行政不作为违法程度相当，何种程度的违法行为就应有何种性质的法律责任与之相对应，既不能以行政责任代替刑事责任，也不能以刑事责任代替行政责任。[7]根据行政不作为违法程度的不同，必须重点关注行政责任与刑事责任的适时转化，实现两者在行政不作为责任治理体系中的功能兼容。但是，从我国现行刑法规范关于渎职犯罪的相关规定来看，除《渎职犯罪案件立案标准》对玩忽职守罪、徇私舞弊不征或少征税款罪等具体标准进行明确限定之外，大部分的渎职犯罪都仅限于情节严重的一般性构成要件。因此，为实现行政不作为行政责任与刑事责任的对接目的，应当着重考虑行政不作为行为与违法犯罪结果之间存在的因果关系，以及结合过错推定的归责原则，予以全面考虑相应公务人员的主客观可追责性。由于行政主体及其公务人员所负的法定作为义务是为了实现公共利益或者第三人利益而设置的，若公务人员在执行职务过程中不履行该义务而造成一定的危害结果，那么该公务人员需要对此承担法律责任，便可看作是行为违法与危害结果之间存在着某种因果关系。过错推定是认定和负担行政不作为责任后果的一般性原则，在法律归责过程中坚持主观过错与客观违法相统一的认定标准，只要行为人不能证明自己没有过错，法律便推定其存在过错，并须承担不利的违法后果。在行政不作为违法和渎职犯罪的区分前提之下，辅之以考虑不作为与危害结果之间的因果关系，从归责原则上统一认定行为人的主观过错。一般而言，刑事责任重于行政责任，因此应当采取刑事制裁优先的处罚原则，同时亦不能忽视和偏废国家赔偿责任的利益恢复和救济功能。互相不可替代，二者相辅相成，能够有助于保证行政不作为“违法——犯罪”认定链条的完整一致，从而切实有效地促成行政不作为行政赔偿责任与刑事犯罪责任的适时转化。

三、公权竞合私权：统筹行政责任与民事责任

依照传统的责任规制理论，侵权、违法皆是行为人承担法律上之不利后果的重要原因。法谚有云：“任何人不得因为违法而获利，亦不得拥有所谓的特权用以规避自身责任。”行政主体及其公务人员不履行法定作为义务，消极、懈怠地对待相应行政程序的展开，导致行政相对人的合法利益遭受减损，系属一种典型的违法性行政行为。为此，依法行政原理必须要求行政主体对行政不作为的危害结果承担行政法律责任，其中最重要的责任承担方式之一便是行政赔偿，即由行政主体为赔偿义务机关承担财产赔偿，以抚慰和恢复行政相对人因行政不作为所招致的损害。从性质上而言，行政赔偿属于行政法律责任，是国家对行政主体及其公务人员违法行使职权的行为承担的否定性评价和强制性义务，具有追责和救济的双重含义。*值得一提的是，对于行政(国家)赔偿责任是代位责任还是自己责任，学界存在一定的争议。例如马怀德教授认为，国家赔偿责任是代为责任，是由国家为行政赔偿义务机关承担相应的赔偿责任。相反，姜明安教授则坚持自己责任说，由赔偿义务机关代表国家实际履行赔偿义务。针对该学理争论，沈岿教授从解释论和规范论两个维度展开详细的阐述，认为国家赔偿责任并非仅仅指向单一的自己责任说或者代为责任说，而是应当根据公务人员的过错状况进行具体分析，若是公务人员自己一般过错而造成损害，国家只是代替其承担责任，且保留追偿权；若是公务人员严重侵权，则由公务人员自己负责，国家不予代位赔偿。参见：马怀德.国家赔偿法的理论与实务[M].北京：中国法制出版社，1994：19；姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：高等教育出版社，2005：350；沈岿.国家赔偿：代位责任还是自己责任[J].中国法学，2008(1):112.同时，鉴于行政不作为的违法性认定，明确划定行政赔偿区别于行政补偿的性质界限，行政补偿是对行政主体的合法行政行为致使行政相对人受到损失而进行财产填补的行政法律责任。

然而，行政不作为违法往往与民事侵权相伴而生。深刻检视2008年三鹿奶粉、2010年深圳“太空迷航”等重大公共安全事故背后的深层次原因，实际上都存在两种行为和两种法律关系，以及由此造成两种不同性质的法律责任。一方面，国家质监部门存在消极不作为的违法行为，以及民商事主体制造或者销售缺陷产品所造成的特定或不特定的侵权行为，两种违法、侵权行为并存导致损害结果的出现；另一方面，行政主体与行政相对人之间因行政不作为形成的行政损害法律关系，以及生产者或者销售者与消费者之间因民事侵权行为形成的民事损害法律关系，两种完全相异的法律关系并存，意味着行政法律责任与民事法律责任发生竞合。由此可知，根据危害行为与损害结果所形成的不同法律关系，最终会造成法律责任主体多元，即行政赔偿责任与民事侵权责任并存竞合的复杂情况。

(一)条件、原因以及注意义务：行政违法与民事侵权的共存

从本质上来看，行政不作为与民事侵权分别属于行政法律规范和民事法律规范重点规制的行为内容，二者隶属于完全不同的部门法。但是，通过认真反思近年来颇受公众关注的食药品安全危机、生产矿难等重大社会安全事件，会发现国内不少学者皆在热切地讨论如何追究相关行政主体不作为的国家赔偿责任，这些学术研究成果对于完善行政不作为的国家赔偿责任制度大有裨益，包括对作为义务内容的精细化厘定、赔偿责任的要件分析、归责原则的适用考察等。然而，稍显不足的是，少有研究成果能够系统地考察行政不作为与民事侵权并存的混合法律关系。因此，有必要准确辨明行政不作为与民事侵权共同发生作用而造成行政相对人或者消费者合法权益之减损的混合法律关系。一方面，行政不作为是一种典型的违法行政行为，主观上具有可非难性，客观上具有可追责性，行政主体及其公务人员“应为可为但不为”的主观过错，可以借助过错推定的归责原则予以综合认定。此外，其所导致的公民权益受损情形亦能够在现行赔偿制度中适用违法原则予以解决。[8]违法性是行政不作为引起行政赔偿责任的必要条件，然而亦不能仅仅考虑该外部违法条件，从而人为地将“条件”与“原因”区别开来。这并非是一种理想与现实相结合的解决办法。因此，行政不作为违法与国家赔偿责任之间的特定因果关系可基本认定为：行政主体与行政相对人之间存在着某种权利义务关系，由于该行政主体不履行法定作为义务而造成行政相对人的权利受侵或者利益受损。*国家赔偿责任的认定和负担，须以存在侵权损害事实为构成要件。换言之，行政主体及其公务人员对其行政不作为承担赔偿责任的前提是给行政相对人造成一定的损害结果。那么，对国家侵权损害应作何理解，沈岿教授指出，应当建立包括“权利受侵”和“利益受损”的双层结构，既能承认国家赔偿责任对行政相对人权利保障的完整性，又能避免出现“任何权利受侵犯应予以国家赔偿”的极端观点。参见：沈岿.国家侵权损害概念的“双层结构”[J].中国政法大学学报，2010(3)：67.

除了行政责任以外，行政不作为往往与民事侵权行为密切相关，行政主体所负有的法定作为义务，既是其对实现社会民众福祉所应负有的公法促进义务，亦是其对保障社会民众安全所应承担的行政注意义务。换言之，行政注意义务要求行政主体必须恪尽职守，积极、及时地履行社会管理职责，以保护各类市场主体的安全和利益不受非法侵犯。充分发挥政府职能以实现其“防止危险责任”，无疑是当前我国建设服务政府、责任政府的基本要求。行政注意义务的内涵厘定，可参照民法上的注意义务，但是二者并非当然等同。从对相关主体作为的规制程度来看，行政注意义务对行政主体的要求则更高、更严格，行政主体必须秉持“正义执法人”的专业水平、判断能力，防止危险事故的发生。[9]因此，若出现行政不作为与民事侵权相互作用的具体案件时，民事侵权人相当于是直接造成危害结果的第三人，但是，行政不作为亦是引起受害人权利受侵或者利益受损的原因之一，即违法行为与危害结果之间存在着特定的因果关系。换言之，行政主体与受害人之间会由此形成民事损害法律关系，故而，在现有的行政赔偿责任之外，还必须承担相应的民事赔偿责任。

(二)责任的“合力”：行政赔偿与民事赔偿的双向并行

鉴于现实中广泛存在行政不作为与民事侵权混合共存的违法情形，因而会引起两种不同性质的法律责任。如何正确对待和处理行政赔偿责任和民事赔偿责任的竞合关系，便是本文较为关注的责任范围划定问题。然而，关于上述双重侵权行为和法律关系的性质认定和后果划定，目前我国现行法律体系采用各自立法、单独归责的处理原则*有学者指出，自从我国《行政诉讼法》《国家赔偿法》颁布实施以来，实务中已经形成公法上国家赔偿与普通侵权赔偿严格区分的制度。行政相对人作为受害一方，不能依据《民法通则》以民事诉讼的方式提出，而是应该依照《行政诉讼法》《国家赔偿法》所规定的行政诉讼、行政赔偿等特殊的、单列的程序提出。参见：沈岿.论怠于履行职责致害的国家赔偿[J].中外法学，2011(1)：93.，并未针对行政赔偿责任与民事赔偿责任的竞合情况进行明确规定，若当事人同时请求国家和第三人承担赔偿责任，会存在法律制度和诉讼程序上的双重障碍。换言之，除非未来的制度发生改变，否则，在我国现行的法律体系内，作为行政违法和民事侵权的双重受害一方，行政相对人只能单独提起国家赔偿，或者单独选择请求第三人承担民事赔偿责任，如此看来，受害人实际上很难通过司法途径获得圆满、有效的救济。

反复地检视现实问题，不难发现行政不作为给行政相对人造成损害结果的同时，可能会出现与民事主体侵权行为并存的特定情形。例如2008年发生的“三鹿奶粉”事件便是一则行政不作为与民事侵权法律责任混合的典型案例。该案中依法负有产品质量监督职责的国家质检总局，应当根据我国《产品质量法》第15条等相关规定，严格遵照食品卫生、质量安全标准进行抽检，以保证三鹿奶粉的质量符合基本的市场准入条件。但是，国家质检总局却没有切实履行《产品质量法》为其设定的抽检义务，“应为可为但不为”，系属典型的行政不作为违法，在此切不可将《免检办法》的相关规定作为免除其行政违法责任的“避风港”条款。因此，国家质检总局的行政不作为与危害结果之间存在直接的因果关系，符合主观过错与客观违法相结合的过错推定归责标准，在此情形下必然会引起行政赔偿责任。

“三鹿奶粉”案件最终酿成人身危害严重、社会影响恶劣的公共安全危机，社会民众最为关注的焦点问题无非是政府和责任企业应当如何制定并实施合理有效的赔偿解决方案。然而，本案的后续赔偿方案并非如人意，甚至是与现代法治原则背道而驰的，完全无视结石患儿及其家属的合法权益。三鹿集团被迫宣告破产，且对普通债权的清除率为零，导致破产成为责任企业免于民事侵权赔偿的“正当化事由”。故而，当行政赔偿责任与民事赔偿责任并存竞合时，必须正视此二者在构成要件、归责原则、赔偿范围等方面均存在较大差异。在行政赔偿与民事赔偿责任竞合的问题上，学界尚存“民事穷尽说”“行政先行赔偿说”等诸多争论。[10]这些争论皆存在同一错误：简单地将行政责任与民事责任认定为非此即彼的关系，即两种赔偿责任仍然处于相互割裂、各成体系的状态。

与此相反，笔者认为上述两种赔偿责任应当双向并行，具体表现为：其一，行政不作为所造成的人身、财产损害，应当按照我国现行《国家赔偿法》的具体标准和诉讼程序进行认定和划分，从而有效地解决行政纠纷，修复官民关系；其二，实施民事侵权的责任主体须对造成的危害结果向受害人承担民事赔偿责任，同时行政主体作为造成民事侵权损害结果的第三人，肩负着社会普通民众的安全保障职责，其应当在必要的范围内承担相应的补充赔偿责任。*根据普通侵权法的基本理论，在无意思联络的数人侵权情形之下，凡是依法应当履行安全保障义务的管理人或者组织者，若其在第三人侵权造成损害的情况下没有尽到安全保障义务，则应当承担相应的补充责任。这种补充责任须以第三人承担第一顺序的赔偿责任为前提，意味着行政主体作为安全保障义务人应承担第二顺序的责任。参见：沈岿.论怠于履行职责致害的国家赔偿[J].中外法学，2011(1)：94.若行政主体及其公务人员的行政不作为与第三人民事侵权之间形成共同过错侵权时，国家应对造成的损害结果，与第三人承担连带责任，不仅要为该共同过错所造成的侵权损害事实“买单”，更要在第三人丧失赔偿能力、赔偿不足、下落不明或者死亡等情况下，及时地弥补和恢复受害人的损失。当然，前述连带责任并不能当然地认为“只要出了问题，便可以找国家”，国家和第三人对外承担整体上的连带责任，对内亦须按照各自的过错程度和因果关系承担相应的责任份额。[11]反之，若行政不作为与民事侵权之间未能形成共同的过错侵权，由此便不能推导出国家与第三人存在连带责任关系，而是在第三人不能赔偿、赔偿不足等无法满足受害人请求权的情况下，作为负有安全保障义务的行政主体及其公务人员，应当对其违法行为所带来的损害事实承担一定的补充赔偿责任，但是，仅限于《国家赔偿法》规定的标准和数额，而不能超出国家应予赔偿的范围。

质言之，行政赔偿责任与民事赔偿责任应当合力并举，而不应当相互替代，毕竟二者所具有的救济功能和权利保障目的并非总是那么泾渭分明。唯有保证行政法律责任和民事法律责任双向并行，方能实现不同性质法律关系的全方位调整。这既能够达到有效督促行政主体及其公务人员依法行政，及时履行法定作为义务的国家治理目的，又能够加强民商事主体的社会责任意识，减少甚至避免恶性民事侵权事件的再度重演。

四、追责并重回应：整合行政责任与政治责任

根据法律责任的性质不同，行政不作为违法可能会引起行政赔偿、刑事惩戒、民事赔偿等多元后果，其中行政法律责任是我国公法学人们最为关注的议题。毕竟行政不作为首先必须是符合主、客观皆可归责的违法性行政行为，在此基础上可以衍生出渎职刑事犯罪或者与民事主体构成共同侵权等情形。但是，上述责任形式均为侧重于对行政主体及其公务人员的外部性法律监督，并非能够完全涵括行政不作为的责任体系。因此，在此基础上还需重点关注《行政组织法》对公务人员的内部惩戒措施——即本文所意指的行政处分，以及党政系统内部采用的行政问责形式，便由此推导出行政责任与政治责任之间可能会存在重叠的相关规范内容。

关于行政处分概念、性质的具体界定，国内外学者们各抒己见、莫衷一是，大致有具体行政行为说*德国行政法奠基人奥托·迈耶将行政处分定义为行政机关对相对人在具体事件中作出的决定其权利优越性的宣言，我国台湾地区行政法学通说亦认为，所谓行政处分是行政官署针对具体事件所作出的单方意思表示，且具有法律效力。参见：毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000：181；翁岳生.行政法与现代法治国家[M].台北：台湾大学法学业书编辑委员会，1990：8.、惩戒处分说*日本著名行政法学者盐野宏教授认为，行政处分是为了勤务关系的秩序，对公务人的个别行为，追究其责任，对公务员赋课制裁的处分。此外，我国台湾地区亦将行政机关对公务员的违法失职行为称为“惩戒”或者“惩戒处分”。参见：盐野宏.行政法[M].杨建顺，译.北京：法律出版社，1999：734；翁岳生.行政法：上册[M].北京：中国法制出版社，2002：448.、纪律处分说[12]等观点。但是，历经多年来理论研究与实践经验的成果积累，行政处分作为一种内部惩戒措施已为我国大多数公法学人所普遍接受。行政处分的本质特点在于其与行政行为有着密切的联系，是切实保证公务活动得以顺利进行的一种重要监督手段。与其说行政处分是行政主体对公务人员违法失职行为的内部惩戒措施，毋宁说其是对违法行政行为进行匡正纠偏的法律责任机制，故而行政不作为的责任谱系构建应当囊括行政处分制度，达到内外兼顾、标本兼治的良好效果。除此之外，旨在改变行政主体职责不明、责任意识淡薄的现实需要，强化公共权力的政治民主监督，我国各级人民政府日益重视对相应的责任人员开展行政问责，从而容易造成行政责任与政治责任之间的关系混淆难分。因此，本文末节拟将重点关注和阐述行政处分与行政问责之间存在的部分重叠内容，从而有效整合相关的责任，实现行政法律责任与政治责任的规范衔接。

(一)类型、形式以及制度功效：内部处分与民主问责的重叠

与行政赔偿、行政补偿等外部性法律责任相较而言，行政处分是行政主体依照组织法、机关纪律要求，对公务人员的违法违纪行为进行查处，并课以相应的惩处措施，又被称作是内部行政行为。一方面，基于行政处分的法律效果而言，其确实仅仅涉及到行政主体与其公务人员之间的人事组织关系，并未直接关乎该公务人员以外的行政相对人合法权益，故而一般而言，该奖惩性内部行政行为不属于我国现行《行政诉讼法》明确规定的受案范围，排斥了受司法审查的可能性。[13]另一方面，基于行政处分的责任性质而言，若公务人员实施违法违纪行为，此时行政处分便可被看作是课责于公务人员的“不利后果”，虽然具有较为浓厚的政治纪律色彩，但是并不能因此否认“行政处分是法定的责任类型”。因此，对于行政主体和行政相对人而言，行政处分是一种法定不可诉的内部行政行为；而对于公务人员而言，便是其实施违法违纪行为之后应当承担的责任后果。《行政机关公务员处分条例》(2007年)第20条明确列举行政不作为的具体表现形式，进一步细化了公务人员行政不作为的法律责任。可见，我国相关的行政组织法律规范针对公务人员行政不作为的行政处分制度于法有据，能够依法追究公务人员的个人责任。

在我国当前行政管理实践中，行政问责俨然成为国家推进法治建设的一条重要进路，在回应社会民众呼声和应对社会危机过程中衬托出政府主导的鲜明特色，同时凸显该中国化特色制度所具有的独特功效。[14]92但是，我国公法学人对行政问责的研究日渐繁杂且未能形成统一的认知共识，比如有学者认为，行政问责是“维护政治体系合法性”行之有效的工具，旨在通过回应社会呼声，消除社会民众对重大事件的不满与愤懑，避免对既有政治架构、公共权力运行的巨大冲击。从责任形式和内容来看，行政问责体系内部逻辑各异，行政责任、刑事责任、政治责任多种责任形式并行。由此可见，当前我国行政问责语境下的责任形式呈现出多元化、不规则化等显著特点。余凌云教授尖锐地指出，行政问责是“努力摆脱与已有责任形式的纠葛，另辟蹊径”的精妙观点，无疑是生动描述行政问责处境尴尬、乱象丛生的最佳例证。[14]94

(二)责任的“同构”：行政处分与行政问责的规范衔接

深而论之，对公务人员不作为采取行政处分或者行政问责，一定程度上皆具有政纪追责的深层意味，毕竟所有公务活动的开展都必须依赖公务人员的实际操作，否则现代公共行政的大厦将倾。公务人员是一国政治权与行政权的双重执行者，既是直接代表人民行使必要主权的统治方式，亦能充分体现和落实人民通过宪法和法律所欲要表达的明确意志。*在奥托·迈耶等人所处的近代法治国家中，倡导依法律行政、无法律则无行政，即公共行政只是乖乖地按照所谓议会的主权者意志循规蹈矩地执行和适用。换言之，行政机关作为人民意志表达的国家组织，其就是人民的仆人，不会与民主原则发生悖逆，这也被后来的学者成为“传送带模式”。参见：斯图尔特.美国行政法的重构[M].沈岿，译.北京：商务印书馆，2002：10-11.但是，若公务人员不履行法定作为义务而构成行政不作为违法，便是对政治权和行政权的违逆，由此需要对其采取行政处分或者行政问责，此二者作为国家权力系统上下层级监督的重要方式，在日常行政管理实践中应保持非常密切的联系。当然，行政处分与行政问责亦存在明显的性质差异。例如，行政处分的性质更为倾向于“追责”，主要依照我国《公务员法》及相关组织法对违反法定义务的公务人员予以处分，追究其相应的法律责任；而行政问责则更多地体现“回应”，问责形式大多着眼于党政系统内部，迫使相关领导干部对事件或者事故承担政治责任，以达到平息民愤、缓解民压的政治效果。质言之，行政处分强调的是行政法律责任的内部性，根据组织工作要求和行为违法程度要求实施具体公务的人员承担法律责任；而行政问责则凸显政治责任的外部性，保证社会公众能够清楚地知晓相关公共事件的处理结果，扮演着政府积极应对社会危机、有力回应公共诉求的重要场域。[15]易言之，本文所指称的行政问责等政治责任区别于法律责任的重点在于考验行政首长是否能够在其负责领域内，积极回应各方利益诉求并胜任决策者的重要角色。[16]

然而，依照行政问责的具体内容和实施方式来看，大部分责任形式都只是行政处分的适度延伸或者“同元异体”，即行政处分项下的一种泛行政责任，仅仅只是临摹行政处分的机理，进而唤醒并激活已有责任的落实。[14]94首先，我国现行行政问责的五种责任形式皆难以屹然独立于行政处分框架之外，例如“责令公开道歉”可被看作是民事责任的异化，并不具备其应有的行政法学理论基础；其余四种责任形式则是在行政处分的基础上“借题发挥”，多少带有叠床架屋、赘言随意之嫌。[17]其次，行政问责的程序多为内部审查、事实核对，表面上为问责官员设置自行辩解、复核申诉等救济渠道，但实则缺乏中立有效的公平听证、说明理由等制度保障。再次，过分强调问责结果的“社会影响”，可能会导致公共舆论和民意压力成为政治责任的“启动者”，注重行政问责的社会回应，反倒纾解其应当实现的督察效率。因此，基于行政问责的实施过程和目的预设，不难发现行政问责制度理念中的政治应责成分，往往被寻找平息民众争议的“有罪者”所掩盖，而完全忽略领导干部应当对行政不作为、渎职犯罪主动应责的政治德性。[18]因此，从前述意义上理清行政处分和行政问责的概念意义、责任形式，可想而知，二者是有着千丝万缕的关联。然而，在运行程序和权利保障方面，二者却各行其是，行政问责貌似更为趋向于另一套责任追究体系。

勾勒实践和立法，旨在有力地佐证行政处分和行政问责之间存在的部分重叠，更好地反思行政不作为情形下行政责任与政治责任的根节交错。那么，如何处理行政处分与行政问责的责任衔接问题，以求进一步完善行政不作为的责任谱系。在笔者看来，对于行政主体及其公务人员的行政不作为违法，必须切实做好公务人员的内部惩戒措施和外部政治问责。但是，此二者往往仍处于混沌状态，主要体现在责任形式重叠、处理效果泛化，此时需要国家立法因势利导，进一步明确处分和问责的核心制度理念，而非简单地否定其中任一制度实践，推倒重来的变革代价实乃过于重大。

故而，笔者总结出两方面的观点作为行政处分与行政问责精细衔接的前提予以接受：第一，蕴涵在行政处分之中的制度理念须为惩戒、教育相结合，依照行政隶属关系的六种行政处分，督促违法不作为的公务人员及时履行法定作为义务；行政问责是政府内发而生的“政治自觉”，应当超越和升华自身“社会回应功能阀”的现实功能定位，完善问责程序和公众质询制度，实现机关内部追责与外部舆论监督的有机结合。[19]第二，行政处分应侧重于对怠于履行法定作为义务的公务人员进行有效的行政系统内部追责，在现有行政处分的基础上吸收行政问责的内容，“化二为一”，消解行政问责自身具有的泛行政责任性，避免法治资源的铺陈浪费；行政问责则应当侧重于积极回应公众民意质疑和多方利益诉求，主动及时地向社会和媒体公开说明问责理由和处理结果*有学者指出，说明理由制度和听证制度是现代民主社会公民参与行政的前提和基础，唯有完善相应的制度设置，方能促成充分而有效的参与。参见：曾哲，周泽中.善治的理性：公民参与行政的后果考量[J].求实，2017(6)：65-69.，充分发挥政治问责制度的民主优越性，从而实现行政问责在构建和完善行政不作为责任体系的理想初衷。最为关键的是，关于行政不作为行政处分和行政问责的精细化衔接，尚需对相应的法律规范、党内法规予以统一完善，建议对我国《公务员法》《行政监察法》以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中明确规定的责任形式、运行程序等方面进行规范，内容层面上的对接切忌跌宕铺陈、挂一漏万。

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