领导干部法治思维的养成途径

陈姿君

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

2010年10月10日，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》指出要“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”，首次提出法治思维这一命题。党的十八大报告随后指出：“要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”依法治国是当今时代的主题，领导干部法治观念如何，对全社会具有重要示范作用。若要养成依法办事的习惯，首先要培养领导干部的法治思维。学界关于法治思维的内涵和外延界定众说纷纭，简言之，法治思维是指公权力主体依据法治理念，将法律原则、法律规范、法律逻辑和法律精神运用到所要处理的问题中去。[1]法治思维的养成不是停留在文本之中的空洞口号，领导干部需要通过具体可行的途径加以锤炼。法治思维的养成可从以下三个方面加以推进：一是事前的法制建设，即通过政府法制办确保开展法治建设有法可依、有法必依；二是事中的参与机制，通过行政首长出庭应诉和司法反馈行政执法存在的问题，既培养也倒逼领导干部养成法治思维；三是事后的考核机制，通过考核指标体系的硬性约束和督察措施，检验领导干部是否养成法治思维。本文将以实证分析方法探究法治思维的三种养成途径，为法治政府如期建成奉献绵薄之力。

一、做法治的“掌舵者”——依托法制专业机构

目前，法制专业机构主要是指各级政府的法制办公室，其主要职责是负责政府的具体法制事务。2014年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称旧《纲要》)指出：“法制办要以高度的责任感和使命感，认真做好协调服务、督促指导、政策研究和情况交流工作，为贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用。”我国领导干部大多以工科为学历背景，具有法学教育背景的人较少[2]，法律素养普遍较低，必须借力政府法制办学法、用法，以养成法治思维。

(一)把关规章和规范性文件的合法性，确保良法可依

法治思维的养成，是领导干部在处理行政事务时不断从脑海中搜索法律规范认识和解决相应问题的过程。良法应当成为领导干部运用法治思维治国理政的前提条件。亚里士多德认为，法治应当具备两大基本要素：已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。[3]参与政府规章和规范性文件的立、改、废是政府法制办的职责之一。现实中有大量的“红头文件”凌驾于上位法之上，任意减损公民的权利或增加公民的义务。山东省潍坊市寒亭区政府曾经下发了《关于促进房地产业加快发展的意见》，规定副科以上的公务人员每人至少销售一套房，不能完成此指标的将会被扣工资。无独有偶，湖北省公安县整顿工作领导小组出台了《2009年县直部门和单位及乡镇公务用烟考核管理办法》，要求全县所有行政机关和部门单位在公务接待活动中确需用烟的，实行政府集中采购，并下达了全年公务用烟指导性计划，若未完成指导性计划任务的单位，直接扣减相应公用经费。这些红头文件严重损害公民的合法权利，破坏市场经济秩序，不仅需要从源头上制止，还需彻底清理。

首先，政府法制办的工作人员一般具有法科背景，能够发挥其专业优势，保证立法质量，使各类行政主体有良法可依。其次，法律制定出来后并非一成不变，需要及时更新。随着社会经济的发展和管理体系的更新，法律在实施的过程中会暴露出许多问题。政府法制办需要及时对这些规范性文件的修改、补正提出可行性的方案和意见，这是保证依法行政连续性的必要环节。最后，法律固有的滞后性导致现实中存在大量不合法、不合理的规范性文件需要清理。树木上的枯枝必须及时“修剪”，才有利于树木的成长；法律体系中不合时宜的法律规定，也需要及时地修改和作废，才能最大发挥其作用。国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称新《纲要》)明确要求，2017年底前，有关部门和地方政府要完成对现行行政法规、规章、规范性文件的清理工作，清理结果向社会公布。政府法制办人员应当充分发挥其专业优势，逐步清理不合法、不合理的法律规范，形成行政法规、规章和规范性文件清理的长效机制。

(二)提高依法决策水平，维护社会稳定

党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”政府法律顾问制度是指政府聘请具有法律执业能力的人员担任法律顾问，参与政府相关事务，以提高政府依法执政水平的制度安排。近几年，因重大决策失败而引发的群体性事件屡见不鲜，如河南濮阳高铁事件、PX项目选址事件、杭州市余杭区垃圾焚烧事件等。这些事件均造成恶劣的社会影响，其主要原因有以下几点：首先，决策权过于集中。政府重大决定是由行政首长作出，权力的过分集中是权力滥用和腐败的原因之一。个别领导干部缺乏责任意识，其手中的权力不是用于为人民谋福利而是成为他们谋取私利的工具。他们判断一个行政决策是否适当，首先考虑的不是决策的合法性、合理性，而是决策是否可以赚取利益(包括物质利益和非物质利益)，因此形式主义泛滥、官僚主义盛行。其次，决策作出的依据片面。很多领导干部没有基本的法律知识和理论储备，缺乏法律意识，作出决策只依据上级的政策文件或者命令指示，完全忽视法律法规的规定，导致决策“背离法律”“脱离地面”，影响了决策的后期实施，增加了社会治理成本。最后，决策作出的过程不合法。统一的《行政程序法》尚未出台，有关行政程序的规定内容不健全、不统一，所以导致法律程序的运作机制常常失灵。

在决策实施前,政府法律顾问能够保证该决策在法律的框架内形成，能够约束行政机关的恣意妄为，有效防止权力的滥用，使行政管理工作在法治的轨道展开。具体来讲，政府法律顾问可以从以下三个方面审查决策的合法性：(1)决策权限。若领导干部对某项事务没有决策权，政府法律顾问可建议不予决策并说明理由。(2)决策依据。领导干部在作出决策时依据法律还是依据政策需具体问题具体分析。对于法律明确规定的事项，政府法律顾问必须告知领导干部依法决策；对于法律没有明文规定，而根据命令指示、政策文件作出的决策，政府法律顾问也应当审查其是否有违法之嫌。(3)决策过程。行政决策作出之前应当有专家的论证和咨询，决策作出过程中应当有公众参与并及时公开信息，决策作成之后应当有监督和反馈。政府法律顾问应当把关行政决策作出环节的合法性，以保障程序正义。行政决策的作出需要政府法律顾问的襄助，于此过程中领导干部的法治思维不断得到锤炼，其法律素养也不断得到提升。

实践中不乏出色的政府法律顾问工作经验值得借鉴推广，如云南省保山市隆阳区政府法律顾问工作室就摸索出了一套经验。该区政府的法律顾问室以律师事务所相关人员的专业方向为准，分别安排工作，有的律师事务所负责林权方面的事务，有的负责土地方面的事务，有的负责征地拆迁和棚户改造的事务。政府法律顾问工作由孤军奋战转向团体合作，由单一的代理诉讼转向全方位的法律服务。同时，自新《纲要》实施以来，我国31个省级政府、40个国务院部门均以法制机构为依托，建立了法律顾问制度，部分县级以上政府部门、乡镇政府和街道办事处也都结合自身实际配备了法律顾问。一些地方和部门依托网站、微博、微信建立健全决策公众参与平台，为人民群众参与重大行政决策提供有利条件。[4]54-55

(三)开展行政执法监督，严把权力边界

旧《纲要》指出：“法制办等部门负责研究建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。……完善行政执法机关的内部监督制约机制。”政府法制办的职责之一就是参与行政执法监督，保障权力的合法行使。近年来，行政执法恶性事件层出不穷，造成了恶劣的社会影响。2017年9月1日上午，松江公安分局交警支队民警带领辅警在九杜路涞坊路附近开展违法停车整治时，一名女子不配合执法，民警在控制该女子过程中违法使用暴力，将该女子和手中的孩童用力推倒在地，并将该名女子按在地上；2016年4月22日下午，江苏省阜宁县阜城街道城北村书记陈乃前未经相关执法机关授权，雇佣300多名社会闲杂人员将合法经营20多年的向阳农场推为平地，成为废墟，并无故打伤多名普通民众，完全漠视法律。法律的生命在于实施，在一定程度上，行政执法质量决定了法治政府建成的质量。因此，法制办应当积极履行监督的职责，监督行政执法权力的合法行使。

党的十八届四中全会决定提出要“建立执法全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度、推行行政执法公示制度”(以下简称“行政执法三项制度”)。实践中有不少地区的政府法制办积极落实“行政执法三项制度”，比如浙江省鹿城区法制办联合区政法委、区人大法工委、区人民检察院共同开展重点领域执法监督工作，通过现场督察、案卷抽查、专项监督检查、整改复查等方式，确保行政执法工作取得实效，大力推动行政处罚案件实现上网办理，将行政执法全过程记录保障到位、积极开展行政执法主体资格清理确认工作。再如，山东省威海市法制办积极推进行政执法监督体制机制改革，建立了全市统一的执法监督体制，加强执法主体资格管理，建立执法人员动态管理机制和常态化培训机制，2017年全市共清理不合格执法人员679人，培训执法人员1 722人，组织1 399名执法人员参加公共法律知识网上考试，并组织开展了行政执法案卷评查，对市级所有执法部门的130多本案卷进行集中评查，查找部门执法过程中存在的问题和不足，促进部门执法水平不断得到提升。

二、做法治的“参与者”——积极出庭应诉

行政首长出庭应诉制度是指行政相对人依法向人民法院提起诉讼，被诉的行政机关首长出庭应诉的一项诉讼制度。1999年，陕西省合阳县法院与县委、县政府发布《关于贯彻“行政首长出庭应诉制度”的实施意见》，首次提出“行政首长出庭应诉制度”。随后全国不少地方开始效仿，关于“行政首长出庭应诉”的红头文件纷纷出台，2015年新修订的《行政诉讼法》正式将这一制度确定下来，成为中国法治进程中本土化探索的成果之一。行政首长积极出庭应诉对其养成法治思维具有积极作用，领导干部应当认真对待此项工作。

(一)法定的出庭职责应积极履行

《行政诉讼法》(2015)第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《行政诉讼法司法解释》(2018)第一百二十九条进一步规定：“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。”行政首长出庭应诉已成为法定职责。行政行为作出过程中行政机关和相对人之间的关系是命令性、封闭性、不平等的关系，而在法庭上原被告之间是平等关系。两种关系截然不同，行政机关切换角色自然比较困难，故要借助行政首长必须出庭应诉的外部制度力量，倒逼其养成法治思维。首先，行政首长出庭应诉是其学习法律的良好机会。大多数的领导干部并没有法学背景，对法律的适用很陌生。通过法庭上原被告的陈述、举证、质证环节以及法院的最终判决，行政机关负责人能够熟悉诉讼程序，同时也能在庭审中及时了解被诉案件的详情，发现所辖地区执法人员的执法问题和管理疏漏。通过修改和补正这些问题，能够让行政执法更加规范和完善，从源头上预防行政纠纷的产生。其次，行政首长出庭应诉是其适用法律的必修科目。在土地征收征用、房屋拆迁、劳动保障等领域，不少领导干部主观上并不愿意按照法律规定的程序行使权力，反而认为法律的存在降低了行政机关处理行政事务的效率。利益多元化的社会格局必然在利益角色之间形成张力，这种张力一般是在预定规制之下通过博弈加以消解，没有规则的博弈只会导致利益角色之间的互相倾轧。[5]

(二)积极的出庭态度应大力倡导

现实中有的领导干部虽然出庭应诉，但是表现差强人意，他们坐在被告席上一言不发或者对庭审充耳不闻，仅仅是为了过程序而出庭，并没有化解行政争议的诚意。这会让老百姓产生法院和政府“官官相护”的联想，不仅损害政府的形象，而且司法的公信力也受到减损，普通老百姓因对“法治”心灰意冷，导致他们更倾向于通过信访、缠访甚至用过激的方式维权。因此，行政机关负责人不仅要“出庭”，更应当积极“出声”化解争议。在依法治国的背景下，行政机关应当积极配合诉讼工作，尽量将矛盾引入法治的轨道上解决。行政首长一般身处高位，公务繁忙，普通民众很难直接见到，行政首长应当积极利用庭审作为平台，融法、理、情于一体，形成协商对话机制。若行政机关的行为违法，应当主动承认错误；若相对人违法，行政机关应当耐心向当事人释明，把矛盾纠纷排查化解与法律法规宣传教育有机结合起来。贵州省副省长陈鸣明于2016年4月11日和农民丁加强对簿公堂。其积极的出庭态度获得原告和民众的赞许：认真记录，积极陈述，主动和原告握手言和，依法定程序解决纠纷。另外，行政首长出庭能够防止案件久拖不决。我国宪法明确规定“首长负责制”，在法庭上如遇到重大决策问题，首长有权直接作出决定，以防“案结事不了”。同时，行政首长可以借机当面向当事人解释重大决策背后的政策依据，获得当事人对政府工作的理解和支持，有利于政府工作后续的顺利展开，维持社会秩序的和谐稳定。

(三)成功的出庭经验应总结推广

行政首长出庭应诉制度自“落地”以来，在实践中也逐渐“生根”：2016年上海市全年行政机关负责人出庭应诉1 097人次，同比上升44.5%；2016年重庆市行政机关负责人出庭应诉案件数达到了1 113件，同比增长18.9%；四川省行政首长出庭应诉率从新《行政诉讼法》实施前的不足5%上升到了2016年的45.2%；山东省行政机关负责人2015年出庭应诉率也比新《行政诉讼法》实施前增长了4倍。

同时，一些地方出色的出庭经验为法治政府建设留下浓墨重彩的一笔。被最高院称赞的“海安样本”——江苏省海安县连续六年行政首长出庭应诉率达到了100%，“海安路径”值得借鉴推广。2003年，海安法院向县委、县政府发出《将行政机关负责人出庭应诉纳入业绩考核》的司法建议，县委、县政府高度重视。之后，海安县委下发《法治海安建设实施纲要》，“行政机关负责人出庭应诉”被纳入考核范围。2010年，海安县委、县政府出台《2010年度目标绩效考核办法》，将行政机关负责人出庭情况与年终考核奖挂钩。同时，海安县法院以通知抄报、协调反馈等形式，将行政机关负责人出庭应诉工作稳步推进并收到实效。在“欣泰电气不服行政处罚诉证监会案”中，中国证监会党委委员、主席助理黄炜出庭应诉。这是中央部级单位负责人首次出庭应诉。在庭审当中，黄炜积极应诉陈述了专业的答辩意见，并强调重申证监会将不辜负监管职责，严格依法查处欺诈发行行为。领导干部积极出庭应诉，“官”“民”共同接受独立第三方的审判，“权力”和“权利”相对“平等”，法治精神得以彰显。

三、做法治的“应考者”——勇于接受考核督察

法治思维是否养成需要接受考核指标体系的检验。新《纲要》第43条明确指出：“强化考核评价和督促检查。各级党委要把法治政府建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。”

(一)自我监督：积极接受依法行政考核评价

行政评价是行政机关在系统内自发实施的，根据政府职责、服务质量、效率效能和公众满意度等标准，对行政活动或者公务员行为进行的评价活动。[6]实践中，许多地方政府文件明确指出要将依法行政考核纳入政府、政府部门及其工作人员的绩效考核指标体系。《安徽省2017年各市政府目标管理绩效考核指标》规定依法行政是考核项之一，并且目标管理绩效考核结果排名前8位的市政府由省政府予以物质奖励和荣誉表扬，排名后3位的市政府由省政府予以约谈。法治政府的建成，需要有法可依、有法必依，更需要执法必严，将法律从文本落实到行政管理的过程中。而“执法必严”需要政绩考核指标体系的指引和督促，从而将“法治思维”从“软约束”变为“硬杠杠”。将依法行政的质量直接与领导干部的物质利益和精神利益挂钩，无疑将有效督促领导干部法治思维的养成。

不少地方政府的《依法行政考核办法》规定了基本的分项评定细则，培养领导干部基本的法治素养。如《海南省省直部门依法行政考核计分表》规定了五个基本的考核项目：第一，提高依法行政意识和能力。若未开展专题学法活动和法制宣传培训，扣分。此项硬性指标旨在督促领导干部储备法律知识，培养法律意识。第二，依法科学民主决策情况。作出重大行政决策前未向社会征求意见的、未经过政府法制机构进行合法性审查的、未进行风险评估的，扣分。行政决策事前的合法性审查有助于纠正决策过程中的违法问题，是培养领导干部法治思维的基本功。第三，依法起草法规、规章，制定规范性文件与报送备案情况。第四，规范行政执法行为情况。第五，行政监督和责任追究情况。另外，《广东省依法行政考核办法》《湖南省依法行政考核办法》《江苏省依法行政考核办法》等都规定了若干加分项。这些加分项有：第一，法制工作成绩优异，获考评主体同级以上机关奖励、表彰，或者被评为示范单位、先进单位的；第二，依法行政工作被作为典型经验予以介绍推广或被新闻媒体作为典型经验宣传报道的；第三，经本级依法行政工作领导小组审核通过的依法行政创新成果；第四，行政机关负责人亲自出庭应诉行政案件的。加分项有利于调动领导干部学法的积极性，并在全社会产生学法、用法的良好效应。另外，许多《依法行政考核办法》还规定了若干扣分项或不合格等次，如《天津市依法行政考核办法》规定：未送达年度依法行政工作报告、滥用职权违法实施行政行为、重大行政决策失误等要扣分，考核结果不合格要约谈，涉嫌犯罪要移送司法机关。

当前我国大部分领导干部处于被动守法的状态，深层次的原因在于“法治的约束”没有与他们“自身的利益”挂钩，即使拥有良好的法律，也难以落到实处。行政绩效评价制度是行政机关内部自制的手段之一，可充分调动行政主体的工作积极性，通过评价结果发现自身存在的问题，以提高行政行为的合法性和合理性。[7]

(二)外部监督：认真接受行政督察

督察作为国家治理体系的一部分，是指国家机构对行政机关是否全面履行职能所进行的监督检查活动。例如，根据《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》和《公安机关督察条例》，国家土地督察局和公安部督察委员会可展开对土地督察和对警务督察的有关活动。近年来，我国环境污染形势十分严峻，环境问题层出不穷。长期以来，环境监管的重点为“企业”，而忽视了对地方政府的监管。对那些不顾生态环境、盲目决策造成严重后果的人，必须追究责任。2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案(试行)》，以此为依据开展环保督察工作。2016年1月4日，中央环保督察组成立，首次进驻河北督察。2017年10月，全国有31个省(自治区、直辖市)全面覆盖督察。环境保护督察主要有七个环节：督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实、立卷归档。其中关键环节为督察进驻，中央环境保护督察组进驻被督察地方，采取听取汇报、调阅资料、走访问询、个别谈话、受理举报和现场抽查等方式开展督察工作，并在督察工作的基础上形成督察报告，经报请国务院批准后，及时向地方政府反馈，并检查地方政府的整改情况，确保督察落到实处。第一批中央环境保护督察通报了25个地方存在的问题以及整改典型案例，如河北省曝光了具体的“问责名单”，对487名责任人进行问责。除中央环保督察小组开展督察活动外，地方各级政府也制定了相关实施方案，并分批次展开环保督察工作。例如：浙江省按照《浙江省环境保护督察实施方案(试行)》的要求和部署于2017年12月5日在浙江丽水、衢州两市全面启动督察工作；四川省同样成立了省级环保督察组，在全国率先实现了省级环保督察“全覆盖”，并在实践中探索出了特有的“四川路径”，环保督察工作初显成效。

面对法治政府建设的艰巨繁重任务，国务院法制办也开展了督察工作。以书面督察和现场调研督察相结合的方式，国务院法制办在两年内先后赴宁夏、内蒙古、山东、云南等80多个地方和部门开展了两次大督察。督察的内容主要是新《纲要》的实施情况，除此之外国务院法制办还将法律顾问和公职律师制度、“放管服”改革涉及的规章和规范性文件清理、行政执法“三项制度”试点、加强和改进行政应诉等重要举措的贯彻落实情况作为重点督察内容。地方政府法制办的相应督察工作也同步进行着。江苏省法制办于2017年3月20日到连云港市进行了督察活动，期间督察组以查阅法治政府建设台账、到现场查看以及听取汇报的形式全面了解法治政府建设进程。江苏省常州市还出台了《常州市城市管理行政执法支队法制督察暂行办法》，明确了法制督察的职能部门和督察对象、方式和内容，如发现有关部门违反办案制度、办案程序等行为，应及时出具《法制督察意见书》，办案部门在接到《法制督察意见书》之后，应立即整改或纠正，并及时将情况反馈给法制督察部门。山东省淄博市政府法制办、泰安市政府法制办、滨州市政府法制办于2017年先后开展了新《纲要》落实情况的督察工作，其中淄博市将督察反馈按照全市社会经济发展考核指标内容进行量化打分，将督察成绩作为年终指标考核的一部分，倒逼行政机关认真落实新《纲要》的各项规定。“随着法治政府建设督察考核的深入推进，各地方各部门建设法治政府的积极性、主动性、创造性进一步激发，责任更紧、措施更实、步伐更快，创优争先、你追我赶的良好环境和氛围日益浓厚，真抓实干、成效显著的单位和爱岗敬业、贡献突出的人员不断涌现。”[4]53

四、结 语

当前法治政府建设依旧步履维艰，领导干部法治思维薄弱是其中的一大症结。领导干部带头学法守法、依法办事，是法治建设的基本要求，也是依法治国的关键所在，对老百姓具有极为重要的规范和引领作用。法治思维的养成是依法行政的内在前提，只有具备法治思维，才会在处理各类纠纷和作出重大行政决策时遵守法定程序，真正做到守法、用法。各级领导干部需自我设限，端正对待法律的态度，重视政府法制办这一有力抓手，积极参与到行政纠纷处理的司法审判过程中，认真对待依法行政的考核，在实践中不断锤炼法治思维，摒弃人治思维和权力思维，形成“依法办事”的良好习惯。

参考文献：

[1] 姜明安.运用法治思维和法治方式治国理政[J].中国司法，2015(1):14-15.

[2] 汤俊，邢晨，崔雯燕，等.我国正部级领导干部学历、专业与晋升关系研究[J].领导科学，2015(3):36-37.

[3] 亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1997:167-168.

[4] 袁曙宏.以督察工作为重要抓手 推动法治政府建设提挡增速[J].紫光阁，2018(2).

[5] 章剑生.现代行政法专题[M].北京：清华大学出版社，2014:108-109.

[6] 杜一平.行政评价的行政自制功能——基于激励的视角[J].内蒙古大学学报(哲学社会科学版)，2012(2):102-108.

[7] 崔卓兰，杜一平.行政评价制度与法律激励功能[J].北方法学，2012(1):97-98.