新时代人民法庭参与乡村治理的司法逻辑——基于北京市Z人民法庭的分析

李凌云

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215000)

一、引 言

乡村是国家的细胞及重要组成部分，农业农村农民问题是关系国计民生的重大问题。在新时代，乡村社会在化解矛盾纠纷、维护社会秩序等方面面临的考验更加严峻，如何推动其良性发展是一个复杂而系统的工程。习近平总书记在党的十九大报告指出：“实施乡村振兴战略，加强农村基层基础工作。”2018年1月，中共中央和国务院颁布的《关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《乡村振兴意见》)提出“乡村振兴，治理有效是基础”，为我们思考乡村振兴问题提供了启发，即有效的乡村治理是实现社会发展的基本保障。若想实现这一事关全局的国家战略，则离不开国家、社会及个体的协力推进。

基层法院的人民法庭常驻乡村，处在司法为民的“前沿阵地”，其立庭宗旨是化解纠纷、司法便民，这使得其在乡村治理中具有充分的地缘优势和专业保障。苏力教授认为：“将中国目前的人民法庭半司法化或准司法化，与司法的专业化并不矛盾，而是兼容的，甚至可能是一种促进。”[1]在依法行使审判权之外，人民法庭如何在乡村治理领域延伸司法权，成为新时代应当关注的课题。同时应该认识到，“案多人少”依然是人民法庭面临的重大难题，基层法官的案件审判压力普遍较大。在此背景下，人民法庭在乡村治理中的司法职能是什么？应该怎么妥善参与乡村治理？如何平衡好案件审判与乡村治理之间的关系？等等，都是有待探讨的问题。本文拟分析人民法庭参与乡村治理的实践状况，进而尝试在此过程中引入依法审判的司法逻辑，从而探寻出“案件审判”与“乡村振兴”进一步融合的可能路径。

二、人民法庭参与乡村治理的现状分析：以Z人民法庭为样本

客观来说，全国人民法庭在参与乡村治理过程中积累了不少实践经验。但是随着社会发展及乡村治理环境变迁，人民法庭也应接续创新工作模式，以更好发挥基层司法职能。从2017年6月至2018年3月，笔者在北京市M区人民法院Z人民法庭实地调研，近距离观察了该法庭参与乡村治理的实践经验。该法庭在完成案件审判这一核心职能的同时，积极探索符合自身需要的参与治理模式，为辖区矛盾化解及社会发展发挥了有效作用。

(一)Z人民法庭参与乡村治理的模式

一是创建“和谐无讼村落”。Z人民法庭开展“和谐无讼村落”创建工作，探索“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”为目标的治理方式。2013年，Z人民法庭以辖区M村开展试点工作后，陆续新增G村、Q村等8个村落作为示范村，出台《Z法庭和谐无讼村落创建工作的实施办法》等制度规范。通过组建“和谐无讼村落”司法职能型党小组，为法庭工作人员划定责任区，在示范村挂牌“法官服务室”，不定期到村里调解纠纷，开通法律服务热线等方式，不断推进该项工作常态化、规范化。同时，由Z人民法庭庭长与乡镇司法所、村两委班子定期交流辖区纠纷状况，以促成优势互补、信息共享、矛盾共调。该活动创建5年以来，与辖区其他村落相比，涉及上述示范村的民事案件数量有下降趋势。

二是指导村民依法自治。在辖区的村内管理、民主公开、开发建设等方面，Z人民法庭与村民委员会密切联系。在尊重村民自治的前提下，由法官指导村民修订乡规民约，从源头上加强对纠纷的预防。Z人民法庭定期梳理、剖析辖区涉村委会的内部管理、财务管理、土地流转、农村建房等相关民事案件，有针对性地提出改进意见和建议，为村民自治提供重要参考。另外，还适时邀请村委会干部、民间调解组织成员和村民代表，参与旁听典型案件庭审和判后座谈交流会。

三是开展普法宣传活动。法律作为一种社会行为规则，只有当法律对象所能了解和理解之时才能实际发挥其制度整合功能。[2]Z人民法庭结合工作特点，深入开展“入户式、巡回式”法治宣传。对于城镇居民，就矛盾多发的合同纠纷、物业纠纷、民间借贷纠纷等案件，在居委会进行入户宣传；对于村落村民，侧重宣传矛盾多发的农村建房、农村房屋买卖、相邻关系和婚姻家庭等方面的法律知识；对于党政机关及企事业组织，则扩大覆盖面，宣传行政、刑事审判领域的法律知识，如滥用职权、重大责任事故、贪污受贿等，提示履行职责过程容易遇见的法律风险。

四是推进与村镇领导定期会商制度。Z人民法庭根据案件审判情况，定期向所辖乡镇和村落制作《案件审判统计与分析表》，提交典型民事案件分析报告，分析和提示乡村治理中的风险点，希望通过此种举措增强与辖区组织沟通交流。同时，由Z人民法庭牵头筹备召开了与当地政府的司法案件联席会议，建立定期会商机制，确保法庭工作能获得辖区组织的知晓、理解和支持。

(二)Z人民法庭参与乡村治理的困惑

1.案件审判与乡村治理的相对失衡。Z人民法庭辖区三镇全部地处深山区，所辖面积达到960多平方公里。其中，最远的村落距离法庭还有六七十千米路程，山区交通较为不便。在推进普法宣传、和谐无讼村落过程中，此种地理与空间上的不便在一定程度上影响了Z人民法庭参与乡村治理的效果。2015年5月，立案登记制在全国法院系统正式实施，Z人民法庭受理的民事案件数量也骤然增多，如何缓解案件审判压力、提高审判质效，是摆在该法庭两名现任员额法官面前的难题。倘若专注于案件审判，暂且不去巩固已有的治理成果，固然能缓解不小的审判压力，却未能在新时代下继续发挥人民法庭乡村治理的职能。如果继续按照上述模式参与乡村治理，则会在民事案件激增的现状下应接不暇。如何在案件审判中兼顾乡村治理，是Z人民法庭亟须思考的难题。

2.乡村利益张力下的无力应对。Z人民法庭在参与乡村治理中，发现部分村落存在村党支部委员会和村民委员会内部不团结，以及村民关系比较紧张的情况。此种不和谐现象，不免影响了参与乡村治理的纵深程度，不时给Z人民法庭的司法活动造成障碍。例如，当法官需要在这些乡村进行普法宣传、案件调查或者巡回审判时，因案件一方当事人与村党支部书记是亲属关系，而另一方当事人又与村主任交情甚好，这时两方都会不自主地抗拒法庭的工作，认为法官会偏袒另一方。可以说，村民关系紧张的根源，就是源于各方背后的利益化倾向。在乡村熟人或半熟人社会，血缘维系人与人情感的因子依然存在，这使得Z人民法庭有时无法有效推动治理工作的进展，进而展开司法的治理。

(三)Z人民法庭参与乡村治理的启示

Z人民法庭位于北京市远郊区，离中心城区近90公里。一方面，因为该法庭的辖区地处首都城市圈的辐射范围，乡村社会结构、思想观念、经济状况等受到了现代社会的影响；另一方面，由于该地区离中心城区较远，社会变迁速度相较城区更为缓慢，一定程度上保留了本地的文化和习俗。可以说，Z人民法庭所处地区的城乡二元结构较为典型。Z人民法庭参与乡村治理的实践，虽不能代表其他多数人民法庭的实际做法，但其所处的乡村现状和当下中国许多乡村的发展历程具有内在一致性。基于上述考量，Z人民法庭参与乡村治理的模式创新及困惑不一定具有普适性，却能够为城镇化进程的乡村及其人民法庭提供某些启发。

三、人民法庭参与乡村治理的司法本色

尽管“我国司法机关在整个国家治理体系中并没有处于核心地位，司法机关尤其是最高司法机关却……一直在试图积极介入国家社会经济事务乃至政治事务，强化自己在国家治理中的应尽职能和应有位置。”[3]治理是对社会生活和日常事务的引导和规范，实现公共利益最大化。人民法庭参与乡村治理，首先应回答的是其能扮演何种角色、怎么扮演角色的问题。即人民法庭的司法功能与相应职能是什么？

(一)人民法庭的司法功能：乡村治理体系的司法纽带

党的十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。十八大以来，中共中央曾对创新社会治理方式作出了全面部署，提出了“四个治理”原则，即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。《乡村振兴意见》提出：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。”换言之，在现代乡村社会治理体制下，党委和政府在乡村治理格局中发挥着核心引领作用。与党委和政府相比，人民法庭在乡村治理中的优势在于司法职能，故应该在社会协同和法治保障上下功夫，妥善运用法治思维和司法方式化解社会矛盾，为乡村提供司法公共产品。

我们不妨将人民法庭的功能界定为乡村治理体系的司法纽带。人民法庭代表国家独立行使审判权，在诉讼中秉承着“不告不理”原则，这使得其具有相对被动的特性。人民法庭的组织机构、人员配备和司法实践都严格依照成文法的规定而展开，其运行具有合法律性。同时，人民法庭还是党领导的国家机关，以党和国家的大政方针为根本遵循，必须坚持正确的政治站位，善于为大局服务。在司法被动性与服务大局之间，都需要为当地经济社会发展服务，实现对乡村的精细化治理。依法治理无疑是人民法庭的独特优势，在依法推动乡村治理体系和治理能力现代化方面具有天然的使命。根据上述分析，可以揭示出人民法庭在乡村治理中的司法本色。

(二)乡村治理中人民法庭司法职能的类型化分析

在解决人民法庭所处的功能定位后，下一步就是厘定其应尽的职能类型。具体说来，此种司法纽带的职能体现为以下三方面：

1.为治安防控体系建设提供司法引领。作为基层司法的重要角色，人民法庭的功能和作用不仅在于规则之治，而且还在于对非诉讼类矛盾纠纷进行妥善化解，构建安定有序的安全体系。在矛盾纠纷解决过程中，除了居中裁判诉讼纠纷这一核心职能外，人民法庭还能凭借自身司法优势，为社会治安建设提供司法保障。2018年1月，中共中央和国务院发出的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》指出：“为深入贯彻落实党的十九大部署和习近平总书记重要指示精神，保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，进一步巩固党的执政基础，党中央、国务院决定，在全国开展扫黑除恶专项斗争。”人民法庭长期驻扎在乡村，在日常司法实践中能够通过部分民事案件，发现其背后可能存在的乡村黑恶势力及社会治安风险。针对此类情况，人民法庭可及时与当地社会治安部门沟通，为建设平安乡村贡献司法智慧。

2.为社会关系调处提供司法队伍。乡村社会地域广、人口多、情况复杂。人民法庭常驻基层社会，在时间和空间上，可以在司法实践中聚焦于基层组织和人员队伍建设，努力增强当前乡村治理中需要的人力资源。譬如，Z人民法庭组建了道路交通安全司法职能党小组，由法庭党支部书记牵头，法官和法官助理参与其中，在解决道路交通事故责任纠纷中，以集约化方式对此类型案件隐含的矛盾关系进行综合调处。通过类似方式，最大限度地调动党建带队、司法政策、案件审判等资源，改造基层队伍的结构、素质和能力。人民法庭司法队伍对于社会关系调处、预防不稳定风险、促进社会和谐都有不可或缺的人力贡献，从而实现力量下沉、法治提升的社会关系调处机制。

3.为乡村重大决策提供司法信息。在乡村广大地区，社会信息化建设相对滞后。人民法庭可以借助司法方面的信息化资源，进一步拓展司法为民的新领域、新渠道。在乡村治理中，相关部门掌握第一手资料，是据此作出决策的重要参考。围绕全国推行的智慧法院建设，人民法庭在挖掘乡村司法数据潜在价值方面具有巨大优势。人民法庭能够通过云计算等技术，对审理过的众多案件进行定量研究、综合研判，为乡村有关部门决策提供科学支撑。人民法庭在行使审判权过程中，还能不断积累司法数据，不间断地为乡村治理提供更便捷与更动态的司法服务。

四、人民法庭参与乡村治理的逻辑：理念、技术与路径

人民法庭除了应完成审理、执行案件的基本任务外，还要履行指导人民调解委员会的工作、参与社会治安综合治理等特殊职责，但这些特殊功能的发挥无疑必须以人民法庭的固有权能为基础而作延伸。[4]为更好发挥人民法庭在乡村治理中的职能，应进一步挖掘契合司法逻辑的创新模式，以发挥乡村治理体系司法纽带的功效。

(一)把脉诉讼观念和有限参与治理的双重理念

人民法庭参与乡村治理，既要认清乡村诉讼观念的现状，也要厘清参与的限度问题。把握好诉讼观念，能够为案件审判活动提供相应指南；厘清参与治理的限度，则能够为乡村治理提供有效指引。把握好这两种理念，有助于克服人民法庭在“案件审判”与“参与治理”中角色模糊的问题。

1.精准把握乡村诉讼观念。费孝通先生曾在20世纪30年代提出了“无讼”的概念，即乡村社会具有厌讼的普遍现象。随着现代社会发展、人口迁徙以及诉讼观念变迁，此种现象在部分乡村逐渐被维权意识所代替。但是，应该看到，诉讼观念与经济发展水平、地理位置、血缘关系息息相关，并不是所有乡村都是如此，应科学把握乡村诉讼观念的差异性。在部分欠发达地区，当地乡村矛盾依然靠两种方式解决：一是私力救济，即通过暴力手段解决；二是诉诸于乡村权威人物，邀请有威信的村民居中调解。而在部分发达地区的乡村，例如Z人民法庭受理的案件数量逐年上升，辖区人口3万多人，年均结案300件。费孝通先生80年前对乡村社会的论断对当下具有启发意义，即“法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备。更进一步，在社会结构和思想观念上还得先有一番改革。”[5]地处不同区域的人民法庭，应当对当地乡村的诉讼观念有理性认知。当前，人民法庭亟须思考如何充分吸收传统文化中注重和谐、淡化对抗的理念，把一般的道德准则、淳朴的民风民俗、公认的人情事理有机结合，注重发展非强制、重协商、促沟通的多元纠纷解决机制。

2.明确参与乡村治理的界限。有论者曾提出，人民法庭的法官在纷繁复杂的乡村关系中，正面临着多重角色的困惑。法官既是定纷止争的裁判员，又是辨法析理的宣传员，还是家庭困难的帮扶者，更是社情民意的调研员。[6]人民法庭在乡村治理中过多的角色参与，势必影响案件审判工作的正常开展。这就要求，应明确人民法庭在参与乡村治理的界限。人民法庭要有所作为，但也必须有所不为，辩证保持司法权的被动性，秉持司法克制与理性。

具体而言，人民法庭要立足于司法审判职能本位，做到不错位、不越位，不过多介入本地政治、社会事务。比如，Z人民法庭在参与乡村治理中遇到的乡村利益张力现象，就应该认识到村民关系是否和谐往往属于村民自治事项的范畴，人民法庭不能也不便直接参与其中。人民法庭能做的，就是在保持“超然”地位的同时，尽可能通过其他司法方式化解此类现象。通过恰当的参与治理限度，逐步消弭案件审判与乡村治理之间潜在的紧张状况，进一步释放案件审判压力，使二者能够形成良性互动的关系。

(二)法律规范与乡规民约相融合的技术

传统与现代相互碰撞，乡村社会已发生了较大改变。但在中国这片古老土地上，传统观念早已根深蒂固，实施乡村振兴战略须了解每一种乡土性传统的细微根源。乡规民约就是这样一种根深蒂固的理念，是在村民“同意”基础上共同商议而成，承载着村民对公共事务、社会秩序与个人权益的期待。大体说来，乡规民约属于英国学者哈耶克所说的“自发社会秩序理论”，即并不是依靠国家强制力自上而下的立法创制规范，而是扎根于乡村社会自然生长的社会规范。美国学者博登海默曾指出：“法律是一个带有许多大厅、房间、凹角、拐角的大厦，在同一时间里想要用一盏灯照亮每一间房间、凹角和拐角是极为困难的。尤其当技术知识和经验受限的情况下，照明系统不适当或至少不完备时，情形就更是如此了。”[7]在参与乡村治理过程中，人民法庭仅凭借法律手段是不够的，乡规民约是与法律并行不悖的另一套规范，都具有维护社会秩序的价值取向。

人民法庭的立庭宗旨秉承了“两便原则”，即便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权。大多数人民法庭接触的当事人是乡村群众，这样的司法服务对象决定了受理的民事案件以相邻关系、农村建房、土地承包合同等纠纷为主，日常审判案件依据的是《民法总则》《合同法》等传统法律条文。同时，“乡规民约产生于乡村社会之中，在村民日常生活逻辑中形成、生长，具有内生性，是不同于国家法律的社会规范，在乡村治理中有其独立发挥作用的空间。”[8]《民法总则》第十条规定：“处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。”乡规民约既是乡村自治的重要规范文件，也保留了传统社会的固有习惯。乡规民约的实施，往往依靠当地舆论压力或村民的自觉服膺，契合了乡村自治传统和社会心理，在某种程度上比法律条文这种“硬法”具有更明显的矛盾化解效果。乡规民约的部分典型规定，例如关于婚丧嫁娶、相邻关系等体现当地实际的内容，若能够得到村民的内心认同和普遍遵守，且不违背法律法规的强制性规定，就可以理解为乡村社会的习惯。人民法庭将乡规民约蕴含的习惯作为释法析理之依据，甚至在部分裁判文书中直接加以适用，使法律规范与乡规民约共同作为化解纠纷的依据，从而实现二者的有效互动。这就是上述两种社会规范有机融合的司法技术。

(三)内外并重的参与路径

从外部看，人民法庭参与乡村治理离不开与其辖区村镇多个组织的接触与交流。人民法庭的基础设施、法庭管理和日常生活，离不开当地党政部门的支持。在空间与心理上，人民法庭可以尝试与村镇形成如下的合作关系。

一是与乡镇政府部门有限度的司法合作。在司法改革背景下，人民法院的各项改革都强调去行政化。Z人民法庭所在的M区人民法院，从2016年开始，其人财物归属北京市统一管理，司法行政化现象逐渐得到消弭。在此背景下，Z人民法庭与乡镇政府部门形成了若即若离的关系。乡镇政府部门召开会议，或者有其他行政任务，一般不再通知Z人民法庭安排人员参与。除了Z人民法庭定期向所辖乡镇和村落发放《案件审判统计与分析表》等类似举措外，人民法庭还可以通过归纳典型民事案件所反映的乡村治理风险等，视情况向乡镇政府部门发送《司法建议书》，为基层组织提供司法数据样本，建立规范化的沟通联系机制，在司法信息交流中使相关部门能及时调整决策方案。同时，在司法调解领域，人民法庭可以和司法所、乡镇调解组织合作，充分发挥多元调解作用。

二是争取“乡贤”的支持。中国从古代至近代，“士绅”在乡村居于领导地位并履行过重要管理职责。而在现代社会，乡村一些社会精英，依然能够对乡村治理发挥重要作用，这也可称之为“乡贤”。其中，村干部就是典型的“乡贤”，其实际上扮演着政府代理人和村民当家人的双重角色，不可否认的是其对乡村社会发挥着举足轻重的作用。人民法庭日常受理的民事案件法律关系较为单一，事实比较清楚，但要做到“案结事了”却不简单。一起看似简单的相邻纠纷，在双方当事人看来则属于“天大的事”，相邻关系纠纷的一审上诉率居高不下就可以说明这一点。有时，人民法庭的判决难以起到定分止争时，就需要和村干部多沟通，发挥他们的影响力。人民法庭巡回审判、外出调查，若得到村干部的协助，工作往往能够进展得更为顺利。但是，也应看到，人民法庭受理的很多民事案件都是经过了当地村干部调解，调解不了才诉至法庭。村干部在此类案件中能发挥多大作用，还有待观察。根据调研发现，当乡村矛盾得到有效化解时，涉及矛盾的双方当事人会处于“冷战”状态；当出现其他导火索，原有的冲突又会被激发出来。针对此类难以化解的矛盾，人民法庭和村干部开展合作治理的空间较为有限。

从内部看，人民法庭可以司法公开为抓手，运用信息化拓展参与乡村治理的渠道。针对大多数人民法庭所辖地域广阔的现实，法庭可以“搭乘”信息化快车，构建与公民信息互动的机制，以此种新型方式创新人民法庭疲于参与的现状。十八届三中全会也明确要求，要拓宽人民群众有序参与司法渠道，以维护司法公正、提高司法公信力。人民司法的要义之一，就是让公民参与到司法中来。对此，人民法庭有必要在传承人民司法优良传统的同时，拓展公民有序参与司法新渠道，增强群众对司法的内心认同。

随着科技发展的日新月异和“互联网+”的兴起，人民法庭可以借助互联网思维，积极利用新媒体平台，通过网络庭审直播、典型案例发布等方式，开通官方微博和微信，实时发布法庭动态、庭审图文直播、诉讼指南、文书公开及案例分析以及其他有关乡村治理的信息，传播基层司法强音，实现乡村治理的最佳效果。人民法庭要不断适应新媒体环境带来的新变化，把法庭建设成为司法公开的“窗口”。从这个层面来讲，在司法公开上扩大了群众参与，就很大程度上拓展了乡村治理的渠道，推动法庭内部成为参与乡村治理的重要平台。

另外，在法院系统内部加强保障机制，有助于激发人民法庭参与乡村治理的内在动力。在充分考虑人民法庭参与乡村治理肩负的责任后，法院系统可以在人员配备上做到向人民法庭倾斜。法院系统实施年轻干警下法庭锻炼制度，保证法庭办案力量充足，不失为一种有益的尝试。在评先选优、用人提拔机制上，可适当向人民法庭倾斜，激励和引导优秀法官到乡村扎根。在充分挖掘法院原有潜力上，可以考虑返聘经验丰富、案件审判能力强的退体法官，专门负责诉讼与调解对接、普法宣传、非诉多元纠纷化解等工作，协同推进乡村治理的发展。

五、结 语

参与乡村治理是人民法庭“为大局服务，为人民司法”的题中应有之义。人民法庭在充分发挥案件审判这一核心职能的同时，要更为科学地遵循司法逻辑以拓展职能范围，不断增强司法公信力，着力化解乡村矛盾纠纷。人民法庭在厘清自身功能定位和司法逻辑后，要在参与乡村治理过程中不断调试和优化自身职能，平衡好案件审判与乡村治理的关系，紧紧围绕服务乡村社会发展、维护社会稳定这一永恒主题，发挥作为乡村治理体系司法纽带的作用，以推动乡村治理体系和治理能力现代化、法治化。因此，地处基层司法第一线的人民法庭，理应在符合司法逻辑的框架内积极参与乡村治理，熟知深嵌在乡村的传统因子和治理规律，为乡村振兴探寻更为理性的司法答案。

参考文献：

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