重大行政决策风险评估制度文本分析

张诗媛

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

一、引 言

生活在高度现代化的社会里，便意味着生活在机遇与风险并存的世界中。科学技术的发展和社会经济的增长解决了旧时代的部分顽疾，但是社会风险并没有因此而减少，随之而来的是更多样化、更难以应对的新威胁。风险学家乌尔希里·贝克认为，人为的不确定性使我们生活在全球性风险之中，这些风险将在政治层面爆发，但它们不一定取决于事故和灾难发生的地点而是取决于政治决策、官僚机构以及大众传媒等。树立忧患意识、防范解决风险已经成为现代化新型政府进行社会管理的必要手段。而风险评估作为行政决策程序的重要内容，其评估程序和结果是政府法治思维的集中体现，也是依法行政的重要内容。

重大行政决策风险评估制度的规范文本，囊括了行政法规、司法解释、部门规章、地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件和地方司法文件。根据现有规定，风险评估制度文本主要归为两类：一类是《重大行政决策程序规定》，这类规范性文件主要规定了风险评估制度在重大行政决策中的地位和顺序，是将风险评估制度纳入行政决策前置程序之中的概括性规定，总体位阶较高，发展较为完善。另一类是《社会稳定风险评估实施办法》，主要规定了社会稳定风险评估的具体步骤和详细内容。由于重视程度和制定主体所限，这类文件相当于重大行政决策程序规定的配套文件，是对程序规定中具体实施内容的补充和完善。从立法内容上来看，《社会稳定风险评估实施办法》详细地规定了风险评估的主体、对象、内容、流程和救济。然而在实践中，风险评估制度看似完美的程序设计却往往流于形式，理念超前却难以落实。

安徽省合肥市投资上亿元的“现代化垃圾处理厂”因为评估主体向决策主体的妥协最后成了“垃圾工程”，濮阳高铁因为决策主体的个人原因绕道山东阳谷造成了群体性事件，决策不征求公众意见的海沧半岛计划兴建二甲苯(PX)项目导致了厦门市政协委员带领广大市民集体散步抗议，等等。 种种政府重大决策的失误表明：行政决策政治性倾斜、评估主体独立性缺失、评估内容难以界定、评估流程浮于表面、评估种类模糊单一等因素都会导致社会风险难以被控制和防范，是阻碍风险评估程序发挥真正效用的顽疾。为了改革和完善决策机制，使决策过程透明化、合理化；加强决策的合法性、科学性和民主性，减少社会风险，维护社会稳定，重大行政决策程序立法中的风险评估机制亟待修整完善。本文将从《社会稳定风险评估实施办法》文本着手，实证观察风险评估制度，并从评估主体、评估内容、评估程序以及评估种类四个方面对该制度进行分析。

二、风险评估主体

风险评估主体是风险评估程序的组织者和实施者。风险评估主体的不同，在很大程度上左右着风险评估结论的公正性、科学性和可行性。《清远市人民政府重大行政决策风险评估办法》的表述最为具体：“风险评估的责任主体是重大政策和重大改革措施的制(拟)定部门、重大建设项目的主管部门、重大活动的举办单位或主管部门及其他重大行政决策事项的主管部门(以下简称评估主体)。”简而言之，评估主体就是重大行政的决策主体，评估主体既可以自行评估也可以行政委托评估。仔细揣摩这一规定，可以看出目前的评估主体存在两个重大问题。

第一，当评估主体就是决策主体时，违背了“自己不当自己法官”的法治理念。当风险评估带上利益关系的裙带，政治考量将占据评估的绝大部分内容；期待让产生风险的机关来解决风险，结果往往可能导致更重大的风险。社会风险评估，实质上是对行政决策承受者的心理行为进行的预判[1]302-307，但当评估主体兼具决策主体的身份时，预判的就不仅仅是承受者的心理行为，还包括了决策者的心理行为。评估者不但会考虑社会各方面的反应还会加入自身的预期，考虑一旦执行行政决策，政治利益和社会风险是否成正比，广大群众的公利和决策主体的私利将放在天平上进行较量。为了解决这一问题，保障实质性正义更好实现，首先要将评估机关从决策机关中独立出来。很多地方在这方面已经采取了一些举措，例如，重庆市通过单位组织推荐和个人申请，审查后确定“稳评”专家，建立风险评估专家库。这种措施虽然在一定程度上很好地避免了决策机关既评又审的情况，但距完全隔离评估机关政治性还相差甚远，而且在未解决根本问题的情况下同时产生了新的问题——专家的遴选。

第二，评估主体的资质和专业水准未进行统一的规定。规范文本关于评估人员专业性的规定十分简洁，如《山东省司法厅重大决策社会稳定风险评估实施办法(试行)》规定：“决策单位可自行组织评估或会同有关单位(处室)共同评估，也可邀请有关社会组织、专业机构、专家学者和决策所涉及群众代表共同评估论证。”在这一条文中，仅仅提及了在风险评估程序中可能出现的专家个人或专家组织。各地在完善风险评估制度的过程中，陆续建立风险评估专家库等方式统一规范评估主体资质，但只有极少数政府颁布了《社会稳定风险评估专家管理办法》，对于专家的遴选任命全国还未有统一的标准。具有什么样的身份、有什么样的专业要求、达到什么条件才能担任评估专家，现行风险评估办法未有说明。作为极具专业性的风险评估人员，拥有专业知识和专业技术是毋庸置疑的。若不为评估人员设定相应的任命标准，将导致评估专家身份的滥用和评估结论的模糊。在重庆市维护稳定工作领导小组办公室公布的30位重庆市重大事项社会稳定风险评估市级专家库成员中，仅有4人为专家学者，其余26人均为厅局级和处级干部。在张家界市的维稳专家库中，所有评估专家均任职于政府部门。风险评估领域专业性极强，行政领导缺少数十年的专业探索研究，在知识与技术上完全无法与专攻的专家学者相较量，让其进行风险评估，决策的独立性、科学性和公正性将难以保障。

完善重大行政决策风险评估主体，必须从两方面出发：一是保障评估主体的独立性，二是保障评估主体的专业性。

首先，专家从遴选到委托，都不能置于决策机关的权利范围内。构建以地方人大及其常委会为主导的风险评估主体制度势在必行。[2]71-79人大及其常委会以其限制行政权力、维护社会稳定的天然优势，更能将风险评估的监督作用和防范作用发挥出来。同时，要开展多方参与式的风险评估，保障全方面、多人次的公众参与，例如政府法律顾问和公职律师要在这个程序中发挥重要作用。风险评估归根结底是一个解决风险的途径和手段，它和调解程序一样，是为行政机关、相对人和利害关系人调和矛盾的一种方式，所以要让当事人参与进来，杜绝既裁又审的评估模式，使各方处于平等的地位，充分表达观点，广泛听取意见。

其次，在保障评估主体独立、客观、公正的情况下，评估主体要专业化。例如，《西安市社会稳定风险评估专家管理办法》的规定较为完善，从专业职称、法律知识和工作经历三方面限制专家的专业水平和从业经历。任何专家的遴选都应辅以独立公正的标准和流程，以专业性为基础，附加考虑法律素养和社会经历。通过自我申请、单位推荐、资料审核、慎重批准，必要时还应当进行专业考核，最终确定专家人选。而在专业机构的甄别上，也应从严选择，对专业机构的资质、规模、成立时间和实践经验等进行一系列的评选和认定。因此，各地在颁布《社会稳定风险评估实施办法》的同时还应辅以《社会稳定评估专家管理办法》，或者在《社会稳定风险评估实施办法》中单列一章，对评估主体进行详细规定，杜绝专家身份的模糊性和机构的非专业性。

三、风险评估内容

风险评估内容对应的是风险评估的对象以及具体的评估项目，是对评估事物的定性和对评估范围的界定。重大行政决策作为风险评估的直接对象，至今为止始终不是一个性质明确的法律概念。对于何谓重大决策，学理上和实务界并未形成统一认识。[3]46-54《社会稳定风险评估实施办法》文本中对于评估对象的表述主要采取“抽象定义+具体列举+兜底条款”的方式。《攀枝花市社会稳定风险评估实施细则》规定：“本实施细则所称重大事项，是指出台、实施关系到人民群众切身利益、社会普遍关注、有可能影响社会稳定或公共安全的重大政策、重大改革措施、重大项目、重大活动等事项。”这一规定只是笼统地概括了风险评估的范围和对象，初步解释了“事项”的内容，而没有释明什么是“重大”。

何为“重大”、“重大”的标准是什么、这个标准又由谁来制定、是不是所有的“重大行政决策”都需要评估，现有的评估文本都没有任何说明。这往往会导致应该评估的项目被遗漏、不用评估的事项反而在浪费程序，以至极大浪费公共资源。模糊的评估文本规定，给行政机关留下了巨大的裁量空间，容易导致制度实施的任意与混乱。因此，应当在风险评估文本中加入成本控制机制，同时明确评估的对象和标准，将重大行政决策和需要风险评估的行政决策加以区分，在年度行政决策规划时就将需要进行风险评估的重大行政决策列明，以减少评估的模糊性，使风险评估制度在实践中更易于操作。

在部分规范性文件中，有关风险评估的内容被详细规定。例如，《衡水市重大行政决策风险评估办法》规定了十项需要评估的内容，囊括了决策的背景、目的、依据、与经济社会发展的符合程度、实施的成本效益分析、大多数相对利益主体对决策的接受程度等事项。这一条款已经具备了规范的完整性，将重大决策的方方面面、条条框框都纳入其中。但是这样完整、具体的评估内容并没有被大多数风险评估办法所采纳。在大部分风险评估办法中，只规定了如何对重大决策的合法性、程序性、合理性、可行性和可控性进行评估，因此本文重点分析这五种评估内容。

首先，分析重大决策评估的合法性。合法性本不应当是在风险评估中进行讨论的问题。重大行政决策的五项前置程序中，合法性审查先于风险评估。任何一个在合法性上有瑕疵的行政决策都没有资格进入风险评估的环节，违法的行政行为本应该被扼杀在摇篮里，而不是在施行之后再经由复议或诉讼程序进行违法定性，从而浪费国家资源，挤占相对人的时间和金钱。

其次，程序性评估的作用是考量决策方案的制定是否经过立项、调查研究、分析依据、征求意见、听证论证、合法性审查、公示公告等程序，以及决策过程中的具体行为是否符合有关法律法规和政策规定。归根结底这项程序也是对行政行为合法性的评价，完全可以纳入合法性审查中。

再次，合理性、可行性和可控性作为风险评估制度本身的重要内容和特色环节，是风险评估程序要考量的重点，但在实际操作上存在诸多难题。合理行政作为行政法原则之一，是行政机关作出行为时必须作出判断和回应的。合理性评估是对合法性评估的补充，用于审查行政主体的行政行为内容是否僭越行政机关所拥有的自由裁量权、是否客观和适度、是否符合公平正义等法律理性。但这些问题的标准难以定性，界限模糊，对合理性的不同定义会导致判断标准的差异。可行性和可控性评估主要解决决策事项是否适应本地区社会经济发展、是否存在公共安全隐患、配套措施是否经过调研论证、是否会引发群体性事件、是否会造成重大社会负面影响等社会稳定问题。站在谁的立场来提这些问题、谁来测评、是否周延，都不明确。而当群体性事件成为考虑行政决策做与不做的筹码时，社会秩序是更稳定还是更有风险，将无从知晓。

为此，可以从以下几方面进行改进：首先，对于合法性而言，合法作为行政行为的基础，是任何决策不可缺少的前提条件，只有合法的重大决策才能进行风险评估。而且合法性审查作为重大行政决策的五项法定程序之一，和风险评估处于同等地位，因此不必在风险评估制度中再去赘述。同时，合法性审查的有效性并不取决于这个程序的本身，而是取决于现有的立法状况[4]，所以加强行政程序立法保障合法性审查也是亟待解决的。其次，程序性审查作为合法性的延展内容之一，应当纳入合法性审查之中，无须再放入风险评估制度中进行重复评价。再次，需要对合理性评估设定一个可行的检测标准。不同的评估种类应当设定不同的合理性标准，但相同的是，设定的标准都要保障相关评估事项在决策后整体内容的维持和提高，例如在社会稳定风险评估中，尤其是在拆迁和社会保障领域，评估主体应当以行政决策实施后相对人生活水平的维持和提高为标准[2]71-79，以此来防范公众因为生活质量得不到保障而引发的群体性事件。在环境保护、财政经济等方面的风险评估中，也应以重大行政决策实施后原有环境、经济等状况的维持和提升为标准，以此达到在重大行政决策得到保障的同时一并提升人民生活水平、促进社会经济发展。最后，在可行性和可控性分析中，应当加入风险应急预案，提前为重大群体性事件做好筹谋，避免事件发生后的措手不及。风险评估制度不是杜绝风险的制度，当社会利益大于风险带来的负面后果时，即便会引发一定的社会不稳定因素，重大行政决策仍然会实施。因此要提前预测决策实施后可能产生的风险，并及时规划好应对方案，以便风险出现后能够尽早控制，防患未然。

四、风险评估程序

风险评估程序是评估主体对评估内容是否产生社会风险进行预判的过程，包括评估流程、评估结论和评估救济。评估流程主要包括确定决策内容、制定评估方案、组成评估小组、组织公众参与、判断风险程度、制定预防措施、编写评估报告和进行行政决策。这一系列措施已经将风险评估的各个方面都考虑在内，按部就班地根据以上步骤得出的重大行政决策风险评估结果理应是符合经济规律、反映公众利益的，然而因为实践中决策主体的忽视、执行步骤的缺失、程序的空转以及过程的形式化现象严重，风险评估流程无法真正体现其效用。

社会稳定风险评估报告是风险评估制度最重要的结果。依照《四川省社会稳定风险评估办法》的规定，风险评估报告包括重大行政决策的基本情况、评估过程及方法、评估内容、分析论证、预防措施、风险等级和评估结论等内容。但是作为评估风险后得出的唯一结论，风险评估报告对于重大行政决策的效力只被规定为：“行政决策的重要依据”“未经风险评估的，一律不得作出决策。”换句话说，风险评估结论仅仅是行政决策的充分条件，不论风险评估报告得出什么样的结论，只要有风险评估报告就可以作出行政决策。这大大降低了风险评估制度的效力，使之陷入形式化的境地。

风险评估制度作为重大行政决策的组成之一，不可或缺。评估结论作为决策执行的预期效果评价，应当是重大决策的必要条件。现行风险评估流程在内容的科学性和完整性上并无太大的瑕疵，主要的问题在于程序的落实和执行。实践中，风险评估程序之所以表现得像一个软性规则，其根源是保障不足，无法在风险评估程序缺失时给予有效的维护和惩戒。《社会稳定风险评估实施办法》对于风险评估程序的救济通常规定为：“由上级机关或者监察部门对主要负责人、直接负责人和其他直接责任人员依法追究行政责任”。这种规定是依据何种法律、进行何种追责不甚明了，更多的是强调上级机关和行政机关的监察部门的内部监督。可以看出，从本质上而言，社会稳定风险评估程序发挥的是一种政治拘束功能，如果地方政府违反这一程序并触发了社会不稳定，对这一违反法定程序的行政行为，国家更多的是通过行政问责的模式进行政治处理，而不是通过行政诉讼的司法手段予以调整。[5]175-183行政监督进行内部处理，本质上是对行政行为的自我纠正，缺失了第三方客观公正的监察，将导致行政机关很难积极主动地进行纠错处理。

无救济即无权利，权利的无法落实关键在于救济的长期缺失。社会稳定风险评估条款从外观上体现为形式法意义上的程序装置，但是从实践运作中却不难发现，这种行政程序装置反映出明显的“后果主义”特征，是否引发社会不稳定的后果远比是否依循评价程序本身更为重要。[5]175-183这一制度体现着政府行政过程中最常用的功利主义手段，在政府进行重大行政决策的整个流程中，只有出现群体性事件或者行政决策的实施严重危害社会秩序时，风险评估制度的救济程序才会启动。至于启动后得出的结论，既没有规定相应的惩处细则，也没有规定必须公开透明，行政机关给予社会公众的交代是政府内部“神秘”的惩处机制。

风险不是绝对可控的，但通过谨慎周全的预测，完全可以避免绝大多数的风险。因此风险评估必不可少，通过完善风险评估的救济程序来保障风险评估制度的施行也就至关重要了。行政机关要做的不是风险成为现实之后再去寻求解决方案，而是风险形成之前就将之扼杀或找到压制之法。立法不仅要使之常态化，而且应使之责任化，促进、保障、整合、引导和制约社会风险评估的应用，使其成为决策前期过程中一个富有实质意义的阶段，最大程度地保障立法主体、标准、过程和评估结论应用的规范性和有效性，调校和维系政府权力行使在每一项重大决策上的民主性质和人本价值。[1]302-307现代化公共管理需要加强日常巡查机制，落实责任到人，提高行政人员的执法水平和思想觉悟，让重大行政决策的决策者和风险评估的评估者切实感受到使命和监督，使每一位工作人员都被勉励和督促，将风险评估制度置于公众的视野之下，将追责机制公开透明。在风险评估的救济程序中，规定重大决策终审责任制促使决策机关谨慎决策、建立评估黑名单制度督促决策机关和专家们勤勉评估、明确规定玩忽职守和滥用职权应当根据刑法追究责任等举措都是行之有效的方法。最为重要的是：将风险评估制度纳入行政复议和行政诉讼的救济之中，使之不再处于行政机关自我追责的窘境；将风险评估监督程序交由第三方，成为诉讼手段可以调整的行为之一；让内部制度走向外部监督，更能体现程序和实质的正义。

五、风险评估种类

风险评估种类决定着评估主体进行评估的角度和方向，关乎风险结论的切入点，对整个风险评估程序起着至关重要的导向作用。关于风险评估种类，各地都通过行政程序立法进行规定。上海、汕头和佛山等地的规定极为简单，对风险评估制度没有进行详细阐述，只是笼统地要求政府的重大决策要进行风险评估。规定最为全面的是邯郸市，在社会稳定、生态环境和经济财政的基础之上还增加了公共安全、劳动就业、社会保障、交通管理和法律纠纷等种类的风险评估。但是多种类的风险评估并没有配套实质性的操作流程，各地行政程序立法虽对风险评估类型有不同的规定，却没有一一出台相应的实施办法。

与此同时，风险评估规范文本存在的大量重复立法问题在评估种类上表现得尤为明显。各地颁布的风险评估实施细则都只约束了社会稳定风险评估，且在条文上相差无几。为了完成立法指标而随意地粗制滥造，是风险评估规范文本失去活力和约束力的根本原因。立法可以相互借鉴，但不能没有差别。风险评估制度的现行文本并非非常完备，也未达到科学立法的程度，无法覆盖风险的方方面面。现行文本一味地相互模仿借鉴，忽视了地方发展和各地需求的不同。各地的特殊情况是地方立法存在的生命和基础，只有地方立法具有地方特色、针对性强又具有可操作性，才能真正获得灵魂和生命。[6]风险评估制度不像刑法、民法那样有着确切的规则和界限，评估的合理性、可行性和可控性无法通过统一的标准保障涵盖每一个地方的每一个重大决策。有的地方侧重发展经济，有的地方侧重保护环境，还有的地方侧重发展人文，不同地方需要考量的因素不同，风险评估的施行自然千差万别，风险评估制度的设计要相应作出改变，风险评估的种类也应适时进行拓展。

正如取得成功的“遂宁模式”“淮安模式”那样，为了更好地实施风险评估制度，根据各地不同的社会背景和发展进程单独立法是十分有必要的。现有的评估方式单一，大部分局限于社会稳定风险评估。但是风险评估不是政治性的程序，它在不同的领域有不同的专业要求。由于风险评估较强的技术特征和对程序的强烈依赖，不同的评估主体采用不同的评估方法，就会带来不同的评估结果，这就要求我们不能仅仅满足于社会稳定风险评估。社会稳定风险评估对于可能引起的社会风险来说过于笼统、不够全面，也不够细致。《社会稳定风险评估实施办法》大都将社会不稳定和群体性事件划上等号，然而社会不稳定的因素众多，群体性事件只是其中一项，或者说社会不稳定是对风险的高度概括，因为各种风险最后都可能导致社会的不稳定，仅仅规定社会稳定风险评估将导致风险评估难以切入。因此，要从多个方面评估一项重大决策是否会带来群体性事件、引发社会紊乱，例如政治、经济、环境、就业和法律等都是很好的切入点。从不同的方面看不同的问题，使问题的每一个小细节都无处藏匿，专家库里的专家也不会因为评估事项过于单调而无法发挥功能。通过不同的评估主体获取不同的评估结果在很大程度上才是建立行政决策风险评估制度的意义所在，因为多样的风险评估就意味着更广泛的公众参与程序和评估技术应用，同时也意味着评估技术精确性的提升。[7]

六、结 语

时至今日，风险已经成为现代社会的一种烙印。尽管风险的控制能力和防范技术在不断地提升，但是风险的种类和程度却从未减少和削弱。同时，公众的社会责任感、权利认知度、自我保护性也在不断提高，通过法治手段和决策程序的改革来推动和完善社会管理创新，已经成为一项普遍共识。[3]46-54因此，通过法律的规定强调风险评估制度的重要性就显得尤为重要。不仅需要法律、行政法规这样高位阶的规范对风险评估进行更为详细的规定，更要通过各领域的实体法和行为法，使风险评估这一项自我规制程序拥有对外的法律效果，将风险评估从一种行政行为过程中的裁量程序变为一项有明确保障的法定程序，可以像听证程序一样受到行政复议和行政诉讼的救济，真正起到防范风险、制约政府行政决策的作用，成为一项重要性和必要性兼具的制度。

依法治国的最终状态是良法善治，要求依法治理、民主治理、社会共治、贤能治理和礼法合治缺一不可。[8]风险评估制度作为重大行政决策的法定程序之一，其运转过程完全体现了“依法治理、民主治理、社会共治、贤能治理、礼法合治”的要求。行政机关决策时不仅要处处保障决策的合法性，还要实现法治政府尊重和保障人权的追求，并体现时代特色和人性关怀的价值。

自重大决策风险评估制度写入规范性文件以来，纵观其发展和运用，在充分肯定这一制度积极推进行政决策科学性和民主性的显著贡献时，也要看到实践中风险评估制度的局限和匮乏。通过文本分析，发现风险评估制度在评估的效力、主体、内容、种类和救济上还存在可以改进之处。为了进一步提升风险评估制度文本质量，使其发挥真正效用，中央和地方要提升法治思维，并完善立法、改进程序、加强监督，充分保障评估主体独立、公众参与和制度救济，避免风险评估制度被政治利益左右而陷入僵化。

参考文献：

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[4] 肖北庚.行政决策法治化的范围与立法技术[J].河北法学，2013(6):10-19.

[5] 卢超.“社会稳定风险评估”的程序功能与司法判断——以国有土地征收实践为例[J].浙江学刊，2017(1).

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