公共性表达：政策议程构建中的媒介参与

李有学

摘 要： 公共性是媒介参与政策议程构建的逻辑内涵，其在政治的社会化与社会的政治化两个层面完成了媒介参与的公共性价值。在三种不同的政策议程模式中，媒介通过不同的功能与角色实践着其自身的公共性表达。对于政府而言，需要从管理规范、民主协商、制度引导三个方面实现对政策议程构建中媒介参与的政治性回应。

关键词： 媒介参与； 政策议程； 公共性

中图分类号： D631.43 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.001

Abstract： Publicity is the logical meaning of media participation in the construction of the policy agenda. And it completes the public value of media participation for media in the two aspects of political socialization and social politicization. Media carrys out their public expression through different functions and roles in three different models of the policy agenda. It is necessary for the government to achieve a political response to media participation in the construction of the policy agenda from three aspects of management norms， democratic consultations， and institutional guidance.

Key words： media participation； policy agenda； publicity

从传统社会到现代社会，追求“公共性”价值是人类发展的根本目标之一，尤其现代社会条件下，当民主成为现代工业文明的价值符号主宰世界，公共利益至上也成为各国政府进行国家治理的核心价值。站在公众的、公共利益的角度思考问题，开展公共行动已经成为一种世界性共识。

一、公共性：媒介参与政策议程构建的本真内涵

公共政策和大众传媒已经是现代社会生活中无法绕开的两个概念，两者都具有的“公共性”特质既完成了社会公共生活的现实建构，也实现了两者之间的机制联合，尤其在个体原子化、群体利益不断分化的现代社会，公共政策与大众传媒作为现代化的社会治理机制担负起更重要的政治的、社会的功能，两者之间的关系也越来越密切。公共政策是规范、塑造和组织社会生活基本的公共规则。“公共性”是其本质特征，这一特征表明公共政策的合法性基础在于公共利益的实现与公众的同意，因此，公民参与公共政策的制定具有天然的正当性。但在民众实质上处于无组织的状态下，公民参与必须寻找到可替代性的参与渠道和机制，大众传媒作为现代社会的有组织的参与平台，已经成为公民最直接和最有效的参与渠道与参与机制。在这样的作用机制下，民众可以运用媒介话语自由表达自身的愿望和利益需求，以此影响公共决策，获得自身利益的实现。

大众传媒自身的“公共性”属性源自于大众媒介的准公共产品性质，其为社会公众提供开放性信息，不拒绝任何人，具有明显的非排他性。其主要功能在于满足公众对外界的知识需求，这种知识需求在大众媒介那里不存在过渡的消费竞争性，是任何人都可以获取的知识信息。这种非排他性和非竞争性的本质在公共选择理论的考察下，符合公共产品的基本概念和两个基本条件。因此，“从大众传媒的发展历史而言，传媒组织是一个公共性的传播组织，传媒首先作为一种带有公共服务性质的产品存在，而且提供公共产品又是其登上历史舞台的原始动因。因此可以说，无论在何种社会制度下，实行何种传媒体制，对传媒业具有公共性的认识是一致的。”[1]

大众传媒和公共政策的“公共性”不是抽象的公共性，而是现实的公共性，是公众在社会公共生活中能够切实体验和感知的，这种“真切感知”或“切实体验”最明显的聚集在“公共利益”方面，“公共性”是与公共利益相关的建制或活动，意味着公众的公共利益和需求的实现，同时也意味着任何具有此性质的事物必须接受公众的批判或认同才具有合法性，而合法性则是获取社会公共影响力的权力基础。当公共政策与大众传媒共同具有的“公共性”本质在社会公众的利益与需求那里得到汇聚的时候，意味着社会的结构性转型，以大众传媒为中介，国家—传媒—公众型构了一种新的社会结构，这种社会结构正是哈贝马斯意义上的“公共领域”①[2]。在这样的公共空间中，传媒被认为是公众理性的核心载体，是客观、公正、中立的“信息代理人”或者“社会观察者”，是代表公共舆论的社会政治力量，这样的“媒体应该把自己理解为一个开明公众集体所委托的代理人；这个公众集体的学习愿望和批判能力，是传媒同时既当作预设、也提出要求、并予以强化的东西；像司法部门一样，它们应该公平地接受公众的关切和提议，并根据这些提议和建议把政治议程置于合法化强制和被强化了的批判之下。”[3]显然，大众传媒的“公共性”赋予其本身更多的民主功能，一方面，大众传媒成为社会内部产生的公众代言人，成为一种公共空间的社会表达机制与渠道；另一方面，公共政策的“公共性”需要获得更多的合法性认同，公共政策是政府主导产生的公共产品，而社会公众是这种公共产品的服务对象。这样，角色与功能的转换与赋予就构成大众传媒积极参与公共决策，促进公共政策满足和实现公共利益的社会性依据与基础。

“公共性”作为媒介参与公共政策构建的逻辑内核与逻辑起点，表现在两个层面即政治的社会化和社会的政治化。第一，政治的社会化。通常情况下，政治是相对封闭的，政府按照自身的管理逻辑和政治逻辑运行，普罗大众直接参与国家政治的时间和数量都比较少，政治成为远离社会公众的“行政黑箱”，而政府决策又在事实上直接影响着社会公众，政府与公众之间的沟通和联系需要一个稳固、有效、持续的公共桥梁和联系平台。除了政府自身的政治取向的宣传平台外，社会取向的大众媒体为公共政策的宣传与散播搭建了平台，为政府政治和公共政策的社会化提供了有效的渠道。大众媒介能够将政府决策信息及时、全面而准确地传播到社会角落，只要是媒介触及的地方，都能够完成政府的公共政策宣传，政策的背景、目的、条件、内容、时间等内容能够传递給社会公众，让公众在短时间内知道政治生活的发展变化，进而影响公民对国家政治的态度与行动。在这样的传播过程中，大众媒介成为公共政策的有力工具，具有了公共政策的告知、宣传、沟通功能，实现了政治社会化的效果。第二，社会的政治化。在总体性社会期间，国家通过单位体制涵化了社会整体，整个社会处于政治化的单一控制状态，大众媒体受到国家的直接控制，社会政治化是国家制度赋予大众媒体的基本功能之一。大众媒体作为国家的“喉舌”，安全按照国家的行政命令开展政策宣教，成为意识形态教育的工具，有效地塑造了公民政治意识、政治观念和政治态度。改革开放以后，大众媒体开始脱离政府的完全掌控，成为市场的主体之一，其“大众化”的社会取向更加明显。不过作为准公共产品，大众媒体依然是社会政治化的机制之一，通过大众媒体对公共政策的宣传和告知，在国家与社会之间搭建了进行政治沟通的交流平台，成为社会公众的“意见市场”和“公共论坛”，民众也在这样的交流与沟通中被引导进入公共政策的间接政治参与过程中，进而培养了公民的政治关注度、政策敏感度、政治参与度等政治意识。当全体社会成员开始有意识关注和参与公共政策过程，此时的公共领域也就自然形成，社会公众的政治成熟度也必然提升，这其中大众媒体为社会的政治化水平的提高提供了不可或缺的社会化沟通机制和市场化交流载体。

二、公共性表达：政策议程构建中的媒介参与

所谓政策议程是“将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。”[4]被政府感知到并认为应该采取行动解决的社会问题就转变为政策问题，而将一个政策问题提至政府机构的议程之上是解决这一问题的关键一步，只有将政策问题纳入政策议程，才能开启“政策之窗”。政策议程的建构有很多种途径和方式，从简化的角度而言，政策议程存在于政府自身的要求、社会公众的需求、大众媒体的追求中，这样就形成了政府议程、公众议程和传媒议程三种基本的形式。政府议程是政府根据自身的理念和考量生发的，公众议程是社会公众根据自身的利益和需求提请政府关注并建构形成的，传媒议程是大众媒体从社会问题出发通过自身的持续建构促使政府形成的。这样，政府议程具有内输入的议程建构特点，而公众议程和传媒议程则是外输入的议程建构，按照三者的不同排列顺序，可以形成三种基本的政策议程建构模式。从“问题之网”到“政策之窗”，大众媒介在三种议程模式中都扮演着重要角色，完成了公共性表达的公共功能（如表1）。

（一）政府议程—媒介议程—公众议程

政策是政府对社会价值做出的权威性的分配，政府决定着公共政策的价值、标准、条款等内容，这是政府议程生产任何公共政策的必经之路。以政府议程为开端的政策议程建构模式强调政府的核心作用与权威价值，政府决定政策问题、政策过程和解决方案。经过政府议程所设置的公共政策无论在专制体制还是民主体制下都必须被引导扩散至社会公众中，成为公众接受的规则或者得到社会认同才能保证政策的顺利执行，而媒介在此过程中也获得彰显其效用的机会。

此时的媒介议程主要是对政府的迎合或配合，事实上也就是大众媒体对政府议程的整体性妥协，以此获取决策主体和主流价值的认可，成为强化主流观念的权威载体。大众媒体按照“和谐统一”的原则宣传公共政策，将政府议程延伸至社会公众群体，宣传或告知公众有关政策的标准、条款、范围等内容，进而引起相关利益者的关注、讨论和评判。很多时候大众媒体会参与其中，以中立的形式完成对主流价值和政策内容的倾向性评判，以此谋求主导性的话语地位。在我国改革开放之前的大众媒体基本上是处于这样的一种工具状态，其主要是作为政府议程的宣教机制面向社会公众发挥作用的，因此其宣教功能明显强于批判功能，不过却也在事实上建构了社会公众的整体的价值观念。

在此建构模式中，媒介议程的另一个功能是配合政府议程，为政府公共政策的制定激发和吸纳民意、民愿和民智，为政策的制定和调整提供公众价值。当政府议程被媒体作为新闻事件呈示给社会公众时，必将引起社会各个层面的热烈讨论、争论甚至非议，各种各样的观点、思想都会以不同的形式呈现出来。这样媒体在事实上完成了对公众参与的成功引导和公众话语的成功激发，这种互动过程显然有利于政府对公共政策的重新审视和修正，自然也有利于获得社会的广泛认同与支持。

（二）媒介议程—公众议程—政府议程

在现代社会，媒介本身就是作为民主社会的主体之一存在，承担社会责任、建构政策议题本身就是媒体获得公共权威和社会影响力的路径。以媒体议程为开端的政策议程建构模式强调媒体的议程设置功能和社会价值建构功能，这是一种媒体主动出击建构政策议题的模式。“在政策制定过程中，媒体的权力体现在‘制造问题，并将这些问题进行装扮，使之变成‘危机问题，使人们开始关注并讨论这些问题，最终迫使政府官员不得不采取措施解决这些问题。”[5]大众媒体一旦发现某个值得深度挖掘的社会问题，就会紧紧盯住不放，不断地投入力量，不遗余力地连续报道这一社会问题，进而获得更多的关注和重视，使社会问题成为公共焦点问题，促进媒体议程成为公众议程。

议程设置理论表明媒体具有影响、引导和建构公众议程的功能，所谓“大众媒介在教导我们怎么思考上可能并不成功，但在告诉我们思考的内容上惊人地成功。”[6]媒体议程的形成主要依赖于媒体对社会问题有选择的凸显性报道。其主要运用的形式如头版头条、深度报道、夸张标题、连续报道、大版面、大数量报道等，经过一番选题规划、设计、包装、报道来“建构现实”并引起社会公众关注。媒体议程不可避免地受到媒体的政治价值观、媒体人的个人背景、媒体利益、受众群体等各种因素的影响，不过很多政策过程表明，媒体议程能够左右民众对社会问题的关注程度，甚至塑造和支配民众的价值判断，如此一来，媒体选择的社会问题也就成为公众关注的问题，而公众关注的问题自然会成为政府重视并着力解决的公共问题。这样，由媒介议程开始，经由公众议程，社会问题开始进入到政府议程，构成政策议程的主要内容。当媒体是政府“喉舌”的时候，这样的建构模式存在的概率很小，但是当大众媒体成为独立的市场主体，在多元化、复杂化的社会竞争过程中，媒体制造政策问题、建构政策议程的可能性也就越来越大。换言之，在现代社会，进入媒介议程的社会问题必然会受到政府更多的重视和关注，其成为公共政策议程的可能性和可行性也就自然增加。

（三）公众议程—媒介议程—政府议程

社会的公共需求是政府提供公共产品和公共服务的主要来源，公共政策作为政府提供的公共产品必然是以满足社会需求为存在前提，而社会的需求可以近似地看作是公眾个体需求的综合。以公众议程为开端的政策议程建构模式强调公众的要求与需要，将公众的视野和利益放在政策议程的开端，这是现代民主社会中，公共政策制定遵循的必由之路。不过公众议程关注的各种问题、冲突、危机、困境等散乱地存在社会范围内，并不会直接受到关注成为政府议题，甚至会被政府有意识地“冷藏”，而媒介议程则是形成社会焦点，促进公众议程成为政府议程的有效机制和渠道。

因为公众思维和利益的差异性和多元性，公众议程关注的问题通常会存在混乱、偏激、模糊、粗糙等特点，这样的公共问题是无法成为政府政策问题并进入政策议程的。大众媒体的专业能力与社会视野使之能够将公共舆论中的核心问题清晰化、明确化、集约化，能够形成更加深刻和条理性的本质认知，这样的筛选和过滤自然能够提高公众议程的纯度和理性，强化社会公众的利益诉求，使社会公众关注的问题更容易被政府感知和认可，并顺利进入公共政策议程。从某种意义上而言，媒介在此是作为公众议程进入政府议程的“把关人”和“守门人”存在的。

三、公共性回应：媒介参与政策议程构建的政府反应策略

政府治理的现代化发展需要增强行政体系的回应能力，其中重要途径是引领并吸纳公共政策议程构建中的公民参与，一方面引导公民的公共需求表达，另一方面也需要规范公民的随意参与。作为“社会公器”，媒介参与是当下比较理想的表达渠道，这也正是其公共性价值之所在。公共治理理念的全面盛行促进了大众媒体表达的公共性价值，新的国家治理体系需要大众媒体作为国家与社会结构性关系重塑的重要连接机制与沟通渠道存在。因此，回应媒介参与政策议程构建的公共性表达，政府至少需要在管理、政治与制度三方面做出策略性反应。

（一）管理规范：政治工具和社会公器的价值融合

很多情况下，媒介都是作为国家治理的政治工具存在，媒介参与在一定程度上都具有“喉舌论”的工具性特性，这种公共性表达完全以国家意志为唯一指向。现代治理环境下，媒介被授予更丰富的价值内涵，其外延也大大扩展，尤其伴随社会多元化的快速发展，媒介参与作为社会意志表达的容器机制发挥着越来越重要的作用。

无论是“喉舌论”还是“公器论”都表示媒介的公共性内涵在变得越来越丰富，不过作为“喉舌”，媒介有囿于狭隘的困境，作为“公器”，媒介有陷入偏见的窘境。因此从管理意义上，加强规范性管理试图实现媒介的政治工具与社会公器更好的价值融合。无论何种社会制度之下，媒介自由都具有边界，节制与有限是一种必然的规范。管理规范的关键在于规范引导媒介的社会定位与角色。首先，党报党刊需要从单纯的“喉舌”功能向“公器”功能转变，在维护社会正义的基础上，实现党的价值意志。党报党刊应该成为党与社会的沟通桥梁，而不是仅仅基于政府视角向社会的单向度宣传，党报党刊因为政策性保护，没有更多的生存压力，因此更加片面注重和强调“喉舌”功能，但是这种片面性却在实质上正在削弱其“喉舌”功能。其次，社会性大众媒介则需要更好地成为政府与社会之间的公共信道与协商平台。让政策能够吸纳社会声音，让政府能够得到社会监督与认识。社会取向的媒介主要在社会性圈层内进行竞争性生存，经常把“公器”权威作为“武器”进行过渡性使用，这种工具理性无形中正在损害其“社会公器”的价值理性。让“公器”回归价值理性是规范管理的主要行动目的。

（二）民主协商：新的信息传播治理格局

协商式民主是国家治理现代化的核心内涵。现代社会治理框架内，大众媒介为公民参与公共政策提供了组织化渠道，也为国家治理提供了有效的社会性机制。因此，從政治意义上而言，回应媒介参与政策议程构建意味着需要采用民主协商的方式，重新塑造政府、媒介与公民之间的结构性关系，形成新的信息传播治理格局，为公共政策议程构建设置一个更加完善的政策网络体系。

在这样的治理格局中，政府基于合法性需要，通过媒介面向社会提供快速、全面、及时、准确的公共信息，以更加积极主动的公共行动成为治理中心，引导与控制社会主流思想；公民基于权利的需求，通过媒介获取相关信息、提供公民意见，这有利于现代公共精神的养成，是“人的现代化”的关键步骤；媒介的公共信道功能与公共性价值则在于成为政府与公民间接协商的沟通机制，成为治理平台。在更深刻的社会政治意义上，以媒介为平台进行民主协商型塑的新的多元信息传播治理格局也在事实上促进着哈贝马斯意义上的“公共空间”的形成和“公共辩论”的展开。

（三）制度引导：商业性与公共性的平衡

市场化改革促发了大众媒介的商业性，大众传播的复杂性给大众媒介带来了专业特权，新的信息传播技术激发了大众媒介对社会的技术控制。专业特权、商业垄断与技术控制正在培养“媒介的傲慢”。大众媒介的“大众声音”被“精英声音”取代，中立的价值观被政治或利润的压力遮蔽，公共性的美好期望被功利性的偏好取向替代。这显然意味着媒介参与公共政策构建过程中公共性表达的混乱、成见与障碍。

制度意义上而言，媒介参与政策议程构建的政府回应意味着需要在平衡大众媒介的商业性与公共性关系的基础上加强制度引导。目前比较契合实际的就是在，遵循市场规则的基础上，引导大众媒介正确的公共性表达，关键是改变单纯的行政手段为主的管理方式，形成以相关媒介制度为核心，以行政监管为辅助的新的制度模式，这一方面需要建构面向媒介的引导制度，另一方面需要设立面向媒体人的引导制度，从组织和主体两方面形成大众媒介公共性表达的制度引导机制。

参考文献：

[1]李良荣.公共利益是中国传媒业立足之本[J].新闻记者， 2007（9）.

[2]〔德〕哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东，译.上海：学 林出版社，1999：15.

[3]〔德〕哈贝马斯.在事实与规范之间：关于法律和民主治国的 商谈理论[M].童世骏，译.北京：三联书店，2003：467.

[4]张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992：146.

[5]〔美〕托马斯·R·戴伊.自上而下的政策制定[M].鞠方安，吴忧， 译.北京：中国人民大学出版社，2002：136.

[6]〔美〕斯蒂文·小约翰.传播理论[M].陈德民，等译.北京：中国社 会科学出版社，1999：600. [责任编辑、校对：杨栓保]