新时代基本公共服务均等化路径优化研究

李硕 王惠琴

摘 要： 在新型城镇化背景下，基本公共服务非均等化问题仍然是制约区域、城乡间协调发展的主要障碍。 十九大报告中提出乡村振兴战略和区域协调发展战略，切实解决地区间、城乡间公共服务不均等，缩小区域、城乡发展差距。在新时代，以广西为例，基本公共服务供给存在着区域间财政收支不平衡、财政支出不足，区域间基础教育水平不均等，区域间医疗服务水平不均等，交通、环保等基础设施建设不均等，就业人数和社会保障分布不均等等问题及制约因素。要实现基本公共服务均等化，需要遵循加大财政投入，发挥市场活力等路径。

关键词： 新型城镇化； 乡村振兴战略； 区域协调发展； 公共服务均等化

中图分类号： C913 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.002

Abstract： In the context of new urbanization， the problem of unequal basic public services is still the main obstacle to the coordinated development between urban and rural areas. In the report of the 19th National Congress of the Communist Party of China， the strategy for rural revitalization and for coordinated regional development were put forward to solve the inequalities in public services between regions and between urban and rural areas and narrow the development gap between regions and between urban and rural areas. In the new era， through the analysis of the basic public service supply in Guangxi region， problems and restricting factors， the optimization path of equal basic public services is the only way to better realize the equal basic public services，

and promote coordinated development between regions as a reference.

Key words： new urbanization； rural revitalization strategy； coordinated regional development； equalization of public services

一、問题的提出

党的十九大报告中提出，新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分发展之间的矛盾，并提出乡村振兴战略，实现区域协调发展战略，加大力度支持民族、边疆、贫困等地区的发展。广西南临北部湾，西向东南亚，西南与越南毗邻，是中国—东盟博览会的举办地，是西南地区重要的出海通道。广西位于我国地势第二级阶梯，山多地少，喀斯特地貌广布，约占土地总面积的37.8%。广西是我国少数民族人口最多的省（区），境内分布有壮族、瑶族、苗族、侗族、彝族、回族等12个少数民族，少数民族建筑、民族节日、民族风俗等文化丰富多彩。广西辖区内有14个市，随着党和国家近年来对民族地区新型城镇化建设的重视，广西地区的经济发展水平已经取得了很大的进步。但是，广西由于地理位置相对偏远、自然环境相对恶劣、经济基础相对薄弱、民族矛盾等问题，中央在政策、资源、制度供给等方面出现了一定的偏差，在基本公共服务供给方面出现不足和区域间不均等。广西不仅同全国其他地区在公共服务供给方面处于劣势，在广西区内14市之间也存在明显的公共服务不均等现象，尤其在基础教育、卫生医疗服务、交通等基础设施建设、就业和社会保障等领域存在明显的供给不均等问题。因此，笔者以广西为例，探讨其公共服务供给情况，在乡村振兴战略和区域协调发展战略协同作用下，探讨实现基本公共服务均等化的优化路径，具有一定的现实意义。

二、基本公共服务均等化相关概念界定

（一）基本公共服务

关于公共服务的概念，有学者在狭义上认为，公共服务是政府的本质职能，它与政府的经济调节、市场监管、社会管理等其他职能共同构成政府的公共服务职能[1]。还有学者在广义上认为，公共服务是指政府、非营利性组织、社会团体以及民营企业等主体，在法律授权的范围内提供公共物品（包括纯粹公共物品和混合型公共物品）以及私人物品服务的总和[2]。对于基本公共服务的概念，国内学者有不同的界定。陈昌盛、蔡跃洲从社会经济发展的需要出发，认为基本公共服务是建立在一国一定社会发展阶段和水平的基础上，在保护个人生存发展权、维护经济社会稳定、维持社会公平正义等方面所必须提供的公共服务，包括基础设施、国防安全、基本的公共教育、公共卫生、医疗服务、社会保障等[3}。陈海威分别从人的需要的四个方面对基本公共服务进行了分类。他认为，基本公共服务包括社会保障、就业服务、社会救济等基本生存服务；义务教育、基本卫生医疗服务、公共文化体育等基本发展服务；交通、环保、通信等公共基础设施、居住服务等基本环境服务；国防安全、消防治安、食品药品安全、消费保障等基本安全服务[4]。综合以上学者观点，笔者认为，基本公共服务是由国家投入资金提供使用的并为全体国民所占有的一种服务，一般涉及人们最广泛、最迫切、最基本的利益需求，如国防安全、交通、通信、环保等基础设施建设、基础教育、医疗卫生服务、社会保障等。

（二）基本公共服务均等化

对于基本公共服务均等化这一概念，学者从不同角度进行了阐述。杨继伟从基本权利的视角认为，基本公共服务均等化是指国民只要在一国所在的辖区内，都平等地享受基本公共服务[5]。有学者从动态过程的角度认为，基本公共服务均等化是指根据社会发展的不同阶段和特点，政府为公民提供不同标准的公共服务，但最终大致均等[6]。迟福林等学者从结果平等的视角认为，基本公共服务均等化而非平均化，而是在国家统一制度安排下，提供全体公民机会均等，结果大体相同的基本公共服务，它是在保证“底线”均等和公平正义的前提下，根据不同地区的实际需要和能力，允许地区在基本公共服务提供上存在差异性，有所侧重或倾斜，它尤其关注弱势困难群体生活的改善，旨在提高社会整体福利水平[7]。基于此，笔者认为，基本公共服务均等化是指根据社会经济发展水平和不同地区特点，由国家统一制度安排，利用财政转移、政策倾斜等手段，充分照顾和保障弱势群体利益，使全体国民享受机会均等、结果大致平等的基本公共服务，旨在提高社会整体福利水平的过程。

三、广西地区基本公共服务供给现状及问题

（一）区域间财政收支不平衡，财政支出不足

一个地区的财政收入水平是衡量地方政府公共服务能力的重要因素[8]。财政收入是财政支出的基础，地方政府财政收入不足必然会导致财政支出紧缺，出现基本公共服务供给不足的状况。根据《广西统计年鉴2017》相关数据，得出广西14市2016年公共财政收支情况（图1）。（1）在2016年，南宁市的公共财政收入是613.87亿元，财政支出为586.98亿元，柳州市财政收入为370.16亿元，财政支出为339.56亿元，北海市财政收入166.31亿元，财政支出为127.6亿元，只有这3市的收支较为平衡，收支差值为正值，分别为26.89亿元、30.60亿元、16.25亿元；而其他12个市的财政收入与财政支出的差值为负数，其中河池市、百色市、桂林3市财政收支差值最大，分别为-227.52亿元，-217.94亿元，-175.27亿元。由此可见，广西区域间财政收支不均衡，出现较为严重的财政赤字。（2）南宁市财政收入最高，来宾市财政收入最低为49.60亿元，仅为南宁市财政收入的1/12，其中财政收入最高和最低的差距为564.21亿元，财政收入次低的还有贺州市、崇左市、河池市，分别为50.90亿元、58.20亿元、62.24亿元，也仅为南宁市财政收入的1/12～1/10不等。因此，广西区域间财政收入差距过大，这是导致区域间基本公共服务不均等的主要原因。

其中，在教育方面，南宁市2016年的教育支出经费最高，为97.46亿元，防城港市的教育经费仅为15.25亿元；在社会保障和就业方面，南宁市的支出经费最高，为66.26亿元，北海市的財政支出最低，仅为8.13亿元；在医疗卫生服务方面，南宁市的财政支出最高，为57.89亿元，而财政支出经费最低的是防城港市，仅为10.10亿元；在农业方面，南宁市的财政支出也最高，为60.73亿元，防城港市的财政支出最低，仅为16.6亿元。由此可见，广西区域间地方政府的财政收入差距，也导致广西各市地方政府在基本公共服务方面投入方面的水平和能力差距。

（二）区域间基础教育水平不均等

人才是社会发展的中坚力量，是科技创新的主要动力。乡村振兴战略中要想更快实现产业兴旺、区域协调战略，要想更快缩小区域间发展差距，就必须培养一大批推动社会发展的先进人才，而人才的培养便离不开教育，其中基础教育必不可少，也是至关重要的。在国家全面普及九年义务教育的政策下，广西少数民族众多，受传统封建思想的影响深远，加上地理位置偏僻、自然条件恶劣、经济发展落后等因素的制约，导致广西的教育水平相对于全国比较落后，而区域间教育水平差距也明显较大（图3）。从图2中可以看出，在2016年，南宁市的教育支出最多，为97.46亿元，其次是玉林市和桂林市，教育支出分别为81.73亿元、72.75亿元；而防城港市的教育支出经费最少，仅为15.25亿元，约占南宁市教育经费投入的15.65%，教育支出次低的市为贺州市和来宾市，分别为32.31亿元和33.33亿元，也仅占南宁市教育经费支出的33%左右。从图3也可以很明显看出，南宁市、玉林市两市小学校园数、教师和学生人数明显高于于其他各市，分别为1276所、3.24万人、61.67万人和1388所、2.95万人、62万人，而防城港市、北海市校园、师生人数明显不足，仅分别为518所、0.46万人、9.29万人和384所、0.76万人、15.69万人，其他地区的教育资源数量也与南宁市、玉林市的教育资源有很大的差距。小学教育是我国九年义务教育的基础，只有小学教育资源的基础和能力打牢，才能更好地发展高等教育，培养社会需要的高素质人才。但是，广西地区小学基础教育在普及九年义务教育的基础上，在各市仍然存在明显的不均等，这是制约广西教育发展水平和科技创新能力的主要因素。

（三）基本卫生医疗服务水平不均等

卫生医疗服务水平与人们的生命健康息息相关，关乎人们的切身利益诉求。笔者选取2016年广西14个市的卫生机构数、卫生机构床位数和卫生机构技术人员的数据作为参考，从图4、5中可以看出：（1）桂林市、贵港市和玉林市的卫生机构数最多，分别为5250所、4297所、3103所，来宾市、钦州市、防城港市的卫生机构数最少，分别仅为214所、447所和643所，卫生医疗机构出现严重的地区分布不均；（2）广西各地区卫生机构床位数和卫生技术人员数存在正相关关系，南宁市的卫生机构床位数和卫生技术人员分布最为广泛，分别为43093张和61239人，而防城港市的卫生机构床位数和卫生技术人员仅为3928张和5593人，均仅约占南宁市的1/10左右。崇左市、北海市、贺州市等也与其他市的卫生机构服务水平有很大的差距，出现区域间卫生医疗技术人员及床位数分布不均的现象。

（四）交通、环保等基础设施建设不均等

交通、环保等基础设施建设是人们赖以生活的基础，交通、环保等基础设施建设体现了人们的生活质量和水平。乡村振兴战略中提出“生态宜居”的总要求，这对于广西交通、环保等基础设施的完善提出了更高的要求。随着近几年，广西新型城镇化建设步伐的加快，在交通、环保等基础建设方面取得了很大的成效。铁路、公路网建设覆盖越来越广泛，环保设施越来越健全，但在区域间还存在较大的差距。

（1）从图6可以看出，截止到2016年，南宁市的运营线路长度为3802公里，柳州市其次，为1878公里，而河池市、百色市、玉林市分别仅为219公里、250公里、271公里。由此可見，广西各市交通基础设施建设出现明显的不均等。

（2）除此以外，从图7中可以看出，南宁市、柳州市和梧州市在垃圾清运量上分别为107.31万吨、53.97万吨、40.86万吨，占有明显的优势，而河池、崇左、百色、防城港市的垃圾清运量分别仅为4.9万吨、5.16万吨、7.12万吨和8.82万吨，相比其他各市，在垃圾处理能力上明显不足。垃圾清运量可以从侧面看出环保基础设施是否完善。因此，广西各市在环保基础设施建设方面也存在不均等现象。

（五）就业人数和社会保障分布不均等

一个地区的就业情况和社会保障水平是体现基本公共服务水平的重要因素。要想实现乡村振兴战略中“生活富裕”的总要求，首先必须要提高人们的就业率和基本社会保障，让人们可以自力更生，自给自足，丰衣足食。笔者选取广西14个市的户籍人口数、就业人数和基本养老保险人数的数据作为参考，经过计算，得出表1。（1）南宁、柳州、桂林的就业人数分别为97.45万人、58.47万人和42.71万人，明显大于其他各市的就业人数，其中防城港市的就业人数最少，仅为9.73万人。而从就业比可以看出，柳州的就业比最高，为15.16%，其次是南宁和防城港，分别为12.96%和10.01%，而贵港市的就业比最低，为3.32%，其次是贺州市，为4.20%。由此可以看出，广西区域间就业水平还存在较大的不均等。（2）南宁市基本养老保险的人数最多，为210.21万人，其次为桂林市，为199.43万人，而基本养老保险人数最低仅为27.11万人，是防城港市，其次是北海市，基本养老保险人数为39.44万人。而从各市基本养老保险的比重来看，百色市养老保险比重最高为40.22%，其次为河池市、崇左市，而养老保险比重最低的为北海市，为2.62%，因此，广西各市基本养老保险服务的比重也存在明显的地区不均等。由此推之，广西区域间就业和社会保障服务非均等化现象依然存在。

四、广西地区基本公共服务均等化制约因素

（一）经济总量偏低，财政收入难以平衡地方供给

广西地区由于历史、地理、自然条件等因素的影响，地区生产总值在全国一直处于落后水平。根据《2017年中国统计年鉴》数据显示，2016年在两广地区，广东地区的人均生产总值为74016元，而广西地区的人均生产总值仅为38027元，仅占广东地区人均生产总值的51.38%，广西地区的人均生产总值与全国平均水平相比，也有很大的差距。广西地区经济发展后劲不足，导致广西区政府财政收入不足，在地方政府的这块“蛋糕”本就不大的情况下，很难把政策和资源做到均匀分配，只能集中优势资源率先发展重要地区，使一部分地区先富起来，做到“先富带动后富”。因此，广西南宁市作为政治中心、桂林市作为文化中心、柳州市作为工业中心，凭借各自的地理位置、自然条件和人文资源等优势发展较快，在资源分配方面明显多于其他各市，导致其他区公共服务供给不足。

（二）农业基础薄弱，其他产业发展动力不足

广西地区土地资源较为丰富，占全国土地总面积的2.5%，在全国各省（自治区、直辖市）中排名第9，但广西山多地少：山地、丘陵和石山面积广布，占土地总面积的69.7%，加上广西地区特殊的地质构造，喀斯特地貌广布，导致土地利用率较低，人均可耕地面积仅为0.09公顷。从图8便可以看出，广西的第一产业产值一直以来明显低于二、三产业产值，而随着时间的推移，第一产业的发展速度也明显低于二、三产业的发展速度，这与乡村振兴战略中实现第一、二、三产业融合发展的目标相去甚远。而第二、第三产业总值虽然不断提高，但是与全国平均水平差距较大。虽然广西的矿产资源种类多，储量大，尤其铝、锡等有色金属分布较多，但是广西地区由于山地较多、自然条件较为恶劣加上交通不便、开采技术和技术人员相对缺乏，生产技术落后等因素，导致资源利用率不高，第二产业发展相对落后。另外，广西第三产业发展不足。例如，虽然广西少数民族较多，民族特色文化丰富多彩，如壮族的绣球文化、舞狮文化、“三月三”等风俗活动，侗族的风雨桥等特色建筑，桂林的岩溶地貌、刘三姐文化等，但是这些特色民族文化未能充分转化为特色产业，难以带动第三产业的发展。因此，第一、二、三产业未能充分发挥出特色优势，从而提高当地经济的发展，是造成区域间公共服务供给不足和公共服务不均等的内在原因。

（三）人才匮乏、流失严重，制约供给能力

人才是社会发展的主力军，尤其在科技高速发展的今天。在互联网、大数据、共享经济背景下，国家、地区要想发展，必须具备技术型创新人才。一个地区的公共服务能力和水平在很大程度上取决于当地的人才吸纳和接收能力。例如，教育服务和医疗服务供给能力和水平的高低，与教师队伍、医疗队伍的数量、质量便有很大的关系。由于广西经济总量不足，各市自然资源、自然条件、区位优势等方面差距较大，导致各个地区经济发展水平差距较大。因此，对人才的吸纳能力便有很大差异。如北部湾经济区的南宁、北海、钦州、防城港等市，由于政策的影响，社会经济发展较快，待遇、居住环境更好便留住了当地的人才，也吸引着其他地区人才的流入，而贺州、河池、来宾、崇左等市由于区位优势不明显，经济发展缓慢，工资待遇较低，工作人员的居住环境差、交通不便等各种因素，导致当地人才流失严重，从而制约这些地区的公共服务供给能力。

五、广西地区基本公共服务均等化的路径选择

（一）加大中央财政投入，使地方财政资金可以选择性倾斜

十九大报告中提出，要实施区域协调发展战略，实现基本公共服务均等化。为此，中央需要紧跟新时代的政策步伐和要求，重点关注偏远、贫困、公共服务与全国平均水平还存在较大差距的民族地区，充分发挥政策优势。以基本公共服务均等化为导向，加大中央对广西的财政支持力度，缓解广西区政府财政吃紧的现象，缩小财政收支严重不平衡的现象。结合南宁、桂林、柳州等市的资源优势，使廣西区政府既能继续深入发展地区经济，提高广西总体生产总值，又能有公共服务项目的支出向来宾、防城港、崇左等基本公共服务不均等的地区倾斜，尤其是在基础教育、医疗服务、就业保障等方面给予这些地方足够的支持力度，充分缩小广西区域间公共服务不均等现象。

（二）发挥市场活力，实现公共服务供给主体多元化

十九大报告中提出，要加快完善社会主义市场经济体制，支持民营企业发展，激发市场主体的活力。可见，市场在公共服务提供中的地位也越来越重要。鉴于广西地方政府限于财力或技术，在公共服务领域的能力和水平不足的问题，政府应该鼓励广西的市场或民间企业参与到公共服务或公共产品的提供中来。

1. 发展特色农业，提高当地农民收入水平。由于桂西南、桂西北、桂中和桂东北等区域喀斯特地貌广布，约占广西境内土地面积的37.8%，耕地条件差，不适宜耕种，加上居住在这些区域的农民生产方式粗放落后，导致土地利用率极低，当地农民的贫困面貌难以改变。为此，政府可以鼓励市场或企业利用自身技术、资金等优势，充分利用盘活这些土地资源，通过征用、与农民合资入股等形式，规模经营高山茶叶、茉莉花茶、珍贵中药材等，既创造了就业岗位，又提高了当地农民的收入。

2. 发展特色文化产业，提高文化服务水平。鉴于广西民族特色文化资源丰富，企业可以深入挖掘地区特色文化，将民族文化转化为文化产业，既能提高广西地区的第二产业的经济水平，又能提高广西地区的公共文化服务水平，传承民族传统文化。例如流行在桂林市、柳州市、河池市等地的桂剧，在桂林一带流行的刘三姐文化、壮乡“三月三”、歌圩节、舞狮等文化活动等，政府可通过为广西地区文化类企业提供资金、税收或贷款优惠等方式，使其可以承接起发展桂剧的责任和使命，通过文化创新，引入现代流行文化，使流行歌舞文化与传统文化相结合，将这些文化活动制作成文化类节目，搬到大舞台或大屏幕上，既丰富广西当地人民的基本公共文化服务，又能为当地人民创收。

（三）培养服务型人才，缩小服务水平的差距

十九大报告中提出，优先发展教育事业是提高保障和改善民生的重要举措。由于广西位于西南边陲地区，交通不便，自然条件相对恶劣，经济发展落后，很多专业技术型人才由于发展空间不足、待遇优势不明显、居住环境差等缺点，便选择离开广西，到其他地区发展，导致广西地区吸纳人才的能力不足，而人才流失的缺口较大，造成广西教育、医疗卫生服务、基础设施建设等领域缺乏专业人才，基本公共服务能力不足。为此，地方政府应该加大对人才培养的投入力度，具体包括：加大对各市乡镇中小学教师的培训，提高教师专业素质和能力；提高广西偏远地区教师的工资待遇，并为志愿服务于广西农村地区的教师提供奖励或补贴；改善校区教学设备和师生住宿环境，为师生创造良好的学习和生活环境；加大对县级及以下医务技术人员的培训力度，并增加为其提供到市级或省级医院学习交流的机会，为在自身工作岗位表现优越的医务人员提供津贴补助以及晋升的渠道等。

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[责任编辑、校对：党 婷]