区域协调发展的内核动力财政可持续与财政一体化

郭彦卿

◆ 中图分类号：F810 文献标识码：A

内容摘要：地方政府收入的空间格局与可持续性决定着政府间竞合关系以及区域能否协调发展，财政可持续与财政一体化是区域协调发展的内核动力。在收入规范有效、收支均衡与动态发展基础上，区域协调发展为财政可持续赋予了更丰富的内涵，包含区域财税协同与地方财政资金均等化概念在内的财政一体化是区域协调发展的财力保障。

关键词：区域协调发展 财政可持续 财政一体化

引言

在新的发展战略下，“自扫门前雪”式的发展模式已经过时，地方政府之间不再是以往非对称信息的动态零和博弈，而是不同区域市场网络连接互通，通过提供符合区域差异性的公共服务使居民都能从中受益。区域协调发展离不开财政资金的支持与保障，地方政府应摒弃过去的“唯财政收入论”，建立起有利于优化资源空间配置的可持续财政制度。

地方政府收入的空间格局与可持续性决定着政府间竞合关系以及区域能否协调发展。地方财力的不均衡与具有差异性的财政政策会造成不必要的贸易摩擦，将加大要素流动成本，加剧地方经济不均衡，并成为经济长期稳定发展的制约因素。财政一体化作为区域经济协调发展的核心动力，可以促进基本公共服务均衡化，消除生产要素在各城市之间流动的阻碍因素，促进区域经济协调发展。

研究回顾

（一）区域协调发展与财政可持续相关研究

1.国外关于空间集聚与财政可持续的研究。财政可持续性是国外理论界对政府偿债能力的概括性说法。早在20世纪20年代，Keynes（1923）就提出如果政府收入不足以支付发行新债所需的费用，国家财政将面临可持续性问题，这是最早关于财政可持续的论述。Domar（1944）通过数学论证表达了财政可持续的条件，即只要一国债务水平等于或低于最优负债率，政府就有偿债能力，财政即可持续。之后，国外学者从实证角度对在动态有效下的非蓬齐博弈的必然性（MeCallum，1954）和动态无效下蓬齐博弈的可行性（Buiter，1979；Eaton，1981；Carmiehael，1982）分别进行了论证。

Hamilton and Flavin（1986）首次使用美国年度数据对财政赤字和累积债务的平稳性进行了检验，从而开创了使用平稳性检验研究财政可持续性的先河。随后，Trehan and Walsh（1988）提出政府收入与支出之间存在协整关系是财政可持续的充分条件，使协整检验在财政可持续性研究中得到应用。

进入21世纪，新兴市场国家的债务问题、美国国债总额跃居世界第一、欧元区“猪群”（Piigs）集团和希腊债务主权违约的爆发，学界对于财政可持续问题有了更多维的思考，也有学者从空间维度对财政可持续进行了研究（Cochrane，2010；Leeper、Walker，2011）。

传统的税收博弈模型强调非合作式的竞争以保障本地财政资金的充足，为了吸引要素，公共服务的盲目投入导致了低效率（Takahashi，2004）。标准税收竞争文献忽略了集聚外部性以及企业的非完全竞争问题，由于资本高度的流动性，更加紧密的市场一体化或许根本不存在（Janeba，1998）。基于此，自1998年Baldwin和Krugman的新贸易理论提出后，税收与空间集聚的研究开始不断涌现（Baldwin et al.，2003）。Ludema、Wooton（1998）研究了不同要素流动成本和贸易成本的影响后发现，降低这两种成本可以得到标准税收竞争模型相反的结果，导致地方政府选择更高的税率博弈。Midelfart Knarvik、Schjelderup（1998）和Andersson、Forslid（1999）的贡献在于，发现可以针对流动要素创造出的集聚租进行征税。

税收的竞争与协调显著影响着集聚经济和商品市场的一体化（Wilson，1999），财政协调或许能使所有地区都能从中受益（Baldwin、Krugman，2002）。集聚力量可以扭转税收竞争，那么向集聚力量创造的准租金征税，税收博弈与基本税收竞争模型竟次之争的纳什均衡相比更加微妙，地方财政竞争对产业区位决策有着深刻的影响（Ottaviano、Van Ypersele，2005；Behrens et al.，2007）。

2.区域协调发展与财政可持续的中国本土化研究。与市场化改革相契合的财政分权制度，必然导致地方政府对经济资源展开激烈的竞争（周业安，2003）。地方政府行为对经济增长的影响应受到足够重视（周业安、赵晓男，2002），只不过缺乏有效的竞争机制以及其他制度安排的共同作用，地方政府为了吸引要素来获得更多的财政利益（乔宝云等，2005），提高本辖区的公共物品供给数量与质量的非规范博弈造成了极大的财政资源浪费（张晏，2005），给中国经济可持续发展带来巨大成本，地区失衡的局面也继续延续（李永友，2015）。

美国、日本政府债务持续走高，欧洲主权的债务危机，这一系列事件在全球一体化的今天无法使中国独善其身。与此同时，显性与隐性债务的双重叠加也把中国地方政府的财政风险问题推至风口浪尖（刘尚希，2003；丛树海，2005；高培勇，2006）。在如此背景下，对于地方财政可持续的研究文献不断涌现。多数学者基本上认同在较为严格预算规则约束下，中国仍然保持着财政可持续状态（郭庆旺，2003；匡小平，2004；周茂荣，2007；张旭涛，2011；杨宇、沈坤荣，2011；朱军、聂群，2014），也有学者就财政可持续性对经济增长的影响进行了研究（贾康、赵全厚，2002；王维国、杨晓华，2006；何志永，2008；李晓嘉，2010；张旭涛，2011；邓晓兰等，2013）。

（二）关于财政一体化的相关研究

1.国外关于财政一体化的研究。国外最早关于财政一体化的研究源于Mundell（1961，2003）对共同货币的劣势分析，货币区应具有高度的劳动力流动性或工资灵活性，以便在需求变化或遭遇其他“不对称冲击”时，通过劳动力流动或降低实际工资来恢复受冲击地区的经济增长。否则，就需要地区间的财政转账来支持受冲击地区并保证货币区的稳定。而Corden（1975）提出劳动力要素流动受到两国文化、语言、工作经验、法律等方面的制约，在成员国经济差异较大的欧元区，建立地区转账等财政一体化安排有其必要性。2009年底的希腊欧债危机及其之后的迅速蔓延使人们正视了财政一体化的必要性，欧盟成员国之间通过欧盟预算存在着财力雄厚的政府之间间接的财政转移支付，因而存在显著的财政一体化（Gregor Van Der Beek，Christoph Gwose，2011）。

2.财政一体化的中国本土化研究。欧盟财政一体化实践经验显示，协调一致的财政政策有利于区域经济的长期稳定发展以及整体福利的提高，但财政政策能否协调，与各地区经济目标的差异程度、经济预测、预算周期等因素密切相关（成新轩，2003）。将财政赤字和债务挂钩，对于债务负担高的地区限制赤字规模，而对债务负担低的地区可放宽赤字要求，与此同时为财政自动稳定器功能发挥预留出充足空间，并在整个区域层面设立统一的财政机构有利于区域一体化发展（周念利，2011）。但区域财政一体化是一个合作博弈，区域内各成员均会从中获益，但要保障各成员之间话语权的一致性，并平衡好成员之间的贸易盈余问题（韩曙光，2014）。

也有学者针对财政一体化在我国的适用性进行了研究，有学者针对长三角经济带发展提出设立共同预算基金以及利用转移支付维持区内和谐稳定等财政一体化建议（罗登培，2012）。随着京津冀协同发展上升为国家战略，有学者提出通过建立区域预算、财政与税收协同机制保障京津冀协同发展（京津冀协同发展研究院基地课题组，2015；童伟，2015）。

区域协调发展赋予财政可持续更丰富内涵

我国的特殊之处不仅在于国土面积巨大、区域发展极不均衡，还在于政治集中与经济分权的中国式财政分权体制与地方垄断土地一级市场所构成的“产权错配式”的公共管理体制的特殊性。在这种特殊体制下，地方政府虽然有一定的税收减免、返还权利，但总体上地方政府的税收选择工具是极其有限的，唯有通过土地资产配置策略吸引要素集聚获取财政收入，但土地资源的稀缺性决定着以土地资产收入作为主要来源的地方政府收入不具可持续性，而如何寻找稳定的可替代财源，保持地方财政可持续就是当前地方政府面临的巨大挑战。

区域经济协调发展不是新一轮粗放型财政投资拉动经济的起点，更不是地方财政收入的“标尺竞赛”。如何建立具有内生优势的多中心区域协调发展空间组织模式为财政可持续赋予了更丰富的内涵，其核心内容应包括以下几方面：

第一，收入规范有效。政府组织财政收入行为必须在相关的制度安排下进行，其来源应具备规范性与有效性，这是财政可持续的首要条件。地方财政收入具有来源多样性特点，但哪种形式收入应为主要来源必须符合时期特点，并具备可持续性。财政收入来源的规范有效性是财政支出的重要资金保障。

第二，收支均衡。地方财政可持续并非单纯指财政收入的可持续，其本质是要满足地区公共服务支出的需要，即地方政府自给能力要与区域公共服务的异质性相匹配。财政收入与支出的高度匹配性是确保财政可持续的重要前提。

第三，动态发展。财政可持续不应是一种短期静态状态，而是无论考虑财政历史收支水平、当前收支状况还是未来发展趋势三方面都可以长久维持的过程。因此，在财政收入来源规范有效的前提下，保持收入与支出高度匹配，且这种匹配随时间推移具有稳定性与动态可持续性，财政可持续才能得以维系。

最后，在区域协调发展背景下，对地方财政可持续的理解还应有更丰富的内涵，为实现区域间基本公共服务均衡化，促进要素无障碍流动，建立协同创新的自组织经济生态系统，不仅要求地方政府财力的均衡，还需要区域财政一体化的安排，这是实现区域经济协调发展的基本财力保障。

财政一体化是区域协调发展的财力保障

财政一体化不同于财政集权化，与集权化所具有的“从上至下”结构相比，财政一体化关注的是相同层次政府之间的关系，当同一层次的管辖机构之间存在着一个很大数额的财政资金流时，财政一体化即存在了（Gregor Van Der Beek，Christoph Gwose，2011）。但对财政一体化的理解不应仅限于相同层次政府之间存在资金流动，区域财税协同与地方财政资金的均等化都属于财政一体化概念范畴。

区域财政一体化是财政分权体制的有力补充，是区域协调发展的财力保障。首先，财政一体化可以促进区域内要素自由流动。在财政分权体制下，以政绩为出发点的地方政府之间会形成恶性竞争，税收壁垒会造成资本和商品滞留的现象。财政一体化可以有效消除各城市之间的贸易壁垒，促进要素在各城市之间自由流动，矫正恶性竞争造成的市场扭曲。其次，财政一体化可以有效配置区域内经济资源。在财政分权体制下，各地方政府之间画地为牢的建设方式往往会造成重复建设、无效建设，而区域内的共同需求却无法满足，区域财政一体化可以统筹配置区域内经济资源，实现区域共同需求的满足。再次，财政一体化可以均衡地方政府之间财力。地方政府收入水平取决于本地市场要素的占有状况，但自然环境与经济发展差异决定着各城市要素禀赋的不同，各地财力自然形成较大差距。相对于要素禀赋处于劣势的城市，本应在收入上得以补偿，但往往却会沦为经济一体化的成本承担者；而要素禀赋较好的城市则会成为经济一体化的受益者，长此以往，地方财力更加不均衡，不同城市之间经济发展的差异不断加大，区域经济一体化便无从谈起。而市场机制这双“看不见的手”在这方面是失灵的，此时财政一体化的介入就显得至关重要，例如通过横向转移支付的补偿机制来补贴劣势地区，就可以缓解区域内各城市之间财力不均衡的矛盾。

均衡地方政府财力，促进区域经济协调发展，可以通过设立一个统筹区域发展的财政机构来解决，此机构的主要职责可以包括：第一，设立区域发展共同预算基金，支持基本公共产品的建设，保障基本公共服务均等化，为要素自由流动创造良好环境；第二，根据各城市特点制定有区别的城市发展战略，优化各城市资源配置、产业布局，为区域协调发展创造可持续财源；第三，建立区域内横向转移支付制度，在地区税源、财源合理分享的基础上，利用转移支付工具对区域内经济发展成本的承担者进行补偿，维持区域内财力均衡与和谐稳定；第四，统一区域内各城市的政绩考核，避免分税制下地方性考核导致该区域发展出现的支离破碎现象，调动各城市之间协调发展的积极性。当然，针对不同经济区域财政联合会议的职责也可以区别设置。

财政一体化可以促进区域协调发展，但其首要前提是各成员城市之间要有平等的话语权，平等协商是实现共赢、协调发展的基础。其次，财政一体化要有完善的财政转移支付机制，包括具有统筹功能的财政机构对各成员城市的纵向转移支付，以及各成员城市之间的横向转移支付。再次，还要加强财政赤字及债务的结构管理。与欧盟财政一体化艰难推进不同，在中国实行区域财政一体化具有良好政治环境，高度的政治集中性是实现区域财政一体化的坚实制度基础。

财政可持续与财政一体化：区域协调发展的内核动力

一个没有空间、没有边界的世界只是柏拉图式的理想（Krugman，2007）。由于行政区划的原因，每个辖区在地理上被分割成不规则的“块状经济”。空间依赖性反映出，要素流动在空间上呈现出自相似性表征。个体与群体间在模仿和传染机制的作用下通常表现为不同形式的决策行为，社会动力将推动更多居民“群起而效之”，使整个行政区向一个“极端的均衡”移动，有效的公共政策有助于阻止这一“颠覆”过程的加速（Dixit、Nalebuff，1991）。由于区位黏性极易形成“黑洞条件”，增加“用脚投票”成本，因而城镇化进程在空间上并不是无序发展的。这或许是中国区域差距明显的背景下，要素总体上向沿海发达地区单向流动的原因之一。

区域一体化既是打破行政边界的束缚，又是各地域单元利益的自成一体与协调共生，依据更为合理的分工将有限的经济资源在地理上再布局，那么公共资源也必然要跟随着新型城镇化的脚步在空间上重新配置。地方财政可持续度直接决定着新型城镇化的进程与区域一体化的路径，而这一过程中的关键节点莫过于地方财政的可持续性与跨行政区划的财政一体化。

地方财政的不可持续性与“断崖式”的财政差距是制约区域协调发展的关键。土地产品已被沦为牵引“短视”经济的“副产品”而被长期低效使用，加之工业用地与商住用地一向“剪刀差”式的定价策略导致中国土地城镇化迅速逼近资源约束瓶颈，地方政府的“软预算约束”模式难以为继。在中国已步入经济新常态的背景下，土地收入固然可以部分程度缓解公共支出的资金压力，但地方政府不应再将着眼点继续放在已面临“黔驴之技”的土地资产融资，应配合供给侧改革转向对公共资源配置及其助力形成的本地市场效应进行精耕细作，如图1所示。只要地方政府的公共资源配置（国有土地、财政资金等）能使本地区延缓要素报酬递减，从而抵消拥堵成本形成规模报酬递增，流动要素便会不断涌入。为了更加接近市场需求，降低交易成本，厂商会选择那些产业链完整、市场规模较大的区位投资。由于劳动力进一步带来更大规模的市场需求，众多产业因需求规模优势不断聚集于此，并带来更大比例的产出，这便是所谓的“本地市场效应”。

本地市场效应的实现主要还是依赖于系统内部微观要素从无序到有序地自组织创新行为。全要素生产率是地区经济长期增长的关键，而技术进步是全要素的主要构成部分。技术进步的重要渠道通常是源于产业价值链上的知识溢出和扩散传播。流动要素对区位的选择必然涉及教育、就业、居住、医疗等基本需求，自然离不开土地资源的支撑。只有居民确定了安居位置，地方政府才能对公共服务的供给规模、类型进行制度安排。公共服务受益范围明显受到空间维度的制约，这种空间异质性福利映射于土地需求，人力资本市场与土地市场的交互关系也决定着一个城市的空间结构。地方公共服务对流动要素聚集具有显著的引导作用。为当地居民提供与产业功能、区位特点相适应的、大致相同的基本公共服务无疑影响着微观个体的选择预期与行为决策。

结论

综上所述，建立以城市群为核心的经济空间组织模式，在加强内部基本公共服务网络化的基础上，发挥各区域的创新能动性，已然成为“十三五”时期中国统筹区域协调发展的战略思路。秉持区域协调发展理念，地方政府应从以往追求财政数量上的竞争转向打造“以人为本”的组织协调与运作机制上来。在遵循市场配置要素的客观规律下，公共资源空间配置应跨行政区系统形成新的结构，将各区域经济活动有机联通。通过区域财政一体化的安排，提高区域间基本公共服务均等化水平，引导创新要素在产业经济自然分蘖过程中与城市功能定位相适应，培育具有地区特色和集聚优势的地方化经济，形成具有内生优势的经济生态系统。

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