我国区域协调发展的法律问题研究

摘 要 经济、社会重大变迁现象会引发新的社会规制制度的生成。协调发展是我国区域发展战略的重要目标，由于我国区域协调发展的“法律空洞化”现象突出，立法严重滞后于区域发展实践，在区域协调发展过程当中不可避免会出现各种各样的法律问题。首先要明晰区域协调发展的经济法律属性；其次在经济法视野中分析当前我国区域协调发展具体存在的法律问题；再次就是域外经验借鉴；最后提出法律对策，为区域协调发展提供法律保障。这就是本文的立旨所在。

关键词 区域 区域协调发展 法律问题

作者简介：李德学，中央财经大学法学院博士研究生，贵州财经大学讲师，研究方向：经济法。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.209

区域发展不协调是我国经济社会发展中普遍存在的现象，主要体现在市场分割和地区差距两个方面。建国以来，我国非常重视区域发展，不同时期采取了不同区域发展政策。我国区域协调发展不仅是经济领域问题，而且也是经济法律问题， 最大的法律问题就是其相关区域发展战略没有上升为相应的经济法律法规，“法律空洞化”现象突出 。在全面推进依法治国战略背景下，凡属重大改革应该要于法有据，区域协调发展迫切需要法律保障。

一、区域协调发展的法律性质界定

（一）区域协调发展是国家的一种宏观调控行为

区域协调发展主要涉及到的是中央和各区域的关系、区际政府之间的关系以及地方政府之间的关系，是一种纵向调控行为。从性质层面上讲是具有行政属性和经济属性的。区域协调发展是“弥补市场机制的缺陷而对跨区域经济与社会事务进行积极干预的行为过程，也是区域政府规制和调控跨区域公共事务的行政规制行为”。

（二）区域协调发展是中央和地方政府的战略目标

党和政府在十六届三中全会上明确把促进区域协调发展作为我国长期坚持的指导思想和奋斗目标以来，经过国家对区域协调发展战略不断完善和发展，不但是国家战略非常重要的组成部分，而且也是国家发展战略在空间上的具体表现形式。 地方政府作为本地区经济社会发展政策的制定者，地区经济政策的制定主要依据就是同期的国家战略目标，根据地方的实际情况和地区的差异性和特异性而制定出来的，因此它也是地方政府制定地区经济政策的战略目标。

（三）区域协调发展是协调中央和地方政府关系的行为规范

区域协调发展作为国家发展战略，而战略能否得到顺利的贯彻和执行，这就不可避免涉及到如何正确处理中央和地方政府的关系问题，它们之间的权、责、利的平衡与协调是区域经济发展的一个重要问题，也是直接涉及到区域能否良性循环发展。中央政府在区域协调发展中主要承担负责制定区域发展的总体战略和规划以及规范主体有序合作的职能。区域内政府就是根据中央政府制定的区域发展战略和规划制定本地区经济政策和政策的执行者，同时推进区域合作。

（四）区域协调是区域合作的制度平台

区域合作是自愿结合、互惠互利的基础上，通过市场机制的作用，使各地区根据比较优势建立起来的经济、政治、生态、社会等领域合作。区域合作就要敢于“打破一亩三分地的思维”，克服行政区惯性思维的束缚。区域合作涉及到多方各种利益，一方面需要地方政府之间的组织和协调，另一方面也需要国家从宏观层面规范区域合作，协调区际关系，积极推动区域一体化。因此区域协调为区域合作打通了制度通道，并为区域合作提供长期而稳定的政策供给，可以克服政府行政契约的短期性、不确定性以及随机性等缺陷，是区域间政府合作的长效机制和制度平台。

综上所述，本文认为区域协调发展是国家的一种宏观调控行为，具有经济法律属性，应该纳入经济法调整范畴，并予以法治化。

二、我国区域协调发展存在的法律问题

（一）政策主导，缺乏稳定性

政策和法律都是区域协调发展重要的制度性调整方法，但是采取哪种制度应当成为主导，在不同时期、不同国家是并不一样的。我国一贯奉行由“综合性政策措施、单项规划和具体事项的意见或决定”构成的制度体系，作为我国区域协调发展的制度模式。当然，这种模式在实践中发挥了重要作用，充分体现了政策的灵活性等优势，但是，不可避免的暴露其在程序性、确定性、稳定性及监督制约等方面的缺陷，不仅未能很好地实现既定的协调发展计划，而且也未能解决区域发展的诸多深层次矛盾和问题。

（二）缺少宪法依据，法律保障机制不健全

区域规划是实现区域协调发展的重要手段和主要形式，但是跨行政区规划在宪法上是没有规定的。从区域法治考虑，规划编制和规划实施都应当具有行为法以及组织法的依据。组织法上的授权依据是政府具有编制与实施区域规划的权能和可行性，但事实上，宪法性文件还没有相关规定。有学者认为我国的区域发展战略是“既违反宪法的基本原则，同时又违反市场经济规律，” 其实这是学界对区域协调发展存在的法律问题的反思。区域协调发展不能仅仅依靠政策的推动，更需要法制的保障。由于我国现行法律框架下，还没有专门的区域协调法律法规，在实践中就不可避免会出现“于法无据”的问题。

（三）没有明确各协调主体之间的法律关系

以《长江经济带发展规划纲要》为例，中央设置推动长江经济带发展领导小组，其职责主要是战略统筹、部署、协调以及督检等三个方面。沿江11省市是推动长江经济带发展的主体。中央和11省市有了各自的职责与分工，统筹责任主要由中央政府来承担，而具体工作则由11省市政府来承担。但是，区域协调发展的主体是多元的，除了政府（中央、地方）以外，还有区域内企业、居民及其他利益相关群体。因此，区域协调发展目标能否最终实现不但取决于政府，还取决于区域内企业、居民和区域协调组织等区域利益主体，因为他们也是区域协调发展重要的行为主体，不同行为主体在区域协调发展中的地位与功能是不同的。中央和地方政府是区域协调发展的政策制定者和组织实施者，居民不但是发展程度的评价方，在一定程度上参与协调发展行动，而区域协调组织和企业既是区域协调发展的參与者又是评价方。

（四）区域利益协调机制不健全

不同层次的规划代表的利益也是不同的。国家性区域规划一般是由区域内相关省（市、区）级政府牵头编制，报国家发展改革委审议，最后经过国务院批准实施。在规划编制过程中，对规划制定起决定性作用的是地方政府和相应的职能部门。规划编制涉及到区域重大利益的再次分配与调整，规划编制是实现区域发展权的一种重要途径，而区域发展权是中央政府、地方政府、区域企业、区域居民共同享有的权利。区域协调发展的利益主体对规划编制应该享有参与权、知情权、监督权等权利。因此规划编制既离不开政府行为，更需要区域利益主体的集体一致行动。

正因为不同主体代表的利益不同，在区域协调发展中就要有协调各主体的利益诉求和平衡机制。我国制定区域协调发展政策的主体有中央和地方，就会存在中央和地方利益的博弈和平衡，有学者指出：“政策的制定过程就是利益的再权衡和再分配过程，有的政策甚至涉及重大的利益调整”， 区域协调发展也不例外。

三、国外区域发展的经验借鉴

区域的不协调发展是世界各国的普遍问题，区域的协调发展已经成为主要国家政府宏观调控的重要目标，其经验显示，区域协调发展不仅能通过政策来驱动，更应该通过法律形式确定下来。

（一）确定协调发展目的

美国在制定区域政策时，就明确规定区域开发所要达到的目标。日本为了解决过密过疏等经济布局不合理问题，缩小区域发展差距，政策重点向区域协调发展倾斜。20世纪上半叶，当时处于经济大萧条的时代背景下，德国的区域政策就起步于对抗大萧条手段。

（二）建立和健全区域协调发展法律制度

其他国家协调发展的法律发展史，大多经历了非体系化向体系化的转变过程，表现为以基本法为主，众多单行法为辅。 最早重视区域发展的国家是美国，一开始就以法律为保障，促进欠发达地区发展。美国在西部开发的时候，一方面，因为当时还缺少法律来促进区域发展的经验，另一方面受普通法的限制，因此，西部开发立法主要是围绕着土地开发与利用而制定单行法规。日本欠发达地区的开发经验主要是开发计划与开放的立法相结合。其开发政策主要分为三种：一是国土综合开发政策；二是一般落后地区的开发政策；三是特定落后地区的开发政策。德国的区域开发主要采用立法形式，其特点为“区域开发，立法先行”，专门出台《联邦基本法》、《联邦改善区域结构公共任务法》、《联邦空间布局法》等一系列法律法规，直接为区域政策的有效实施提供系统的法律保障。

（三）管理机构设置法治化

国外区域发展经验和实践证明，区域协调发展政策的有效执行离不开依法设置强有力的、有权威的区域管理机构。如1950年，日本在《北海道开发法》明确规定，在中央一级设立北海道开发厅，并规定其国务大臣的行政级别；德国在1969年制定的区域结构改善的法律中明确规定，计划委员会是共同任务的决策机构，成员由联邦经济部长、财政部长、各州经济部长共同组成。中央设置的区域管理机构，可分为专门的、分立的、联合的三种职能部门模式。

（四）区域政策手段法律化

为了克服市场失灵的缺陷，政府在扶持欠发达地区的发展，通常在财政、税收、金融等政策方面采取支持手段，对这些支持性政策的上升为法律调整，这就是区域政策实施的法律化，主要体现为财政法、税法、金融法及财政转移支付法等法律法规。 美国政府援助欠发达地区的方式：一方面政府通过财政转移支付手段，另一方面通过实行税收优惠政策，支持美国西部和南部发展。如在二战以后，美国对南部、西部地区的采取始终低于东北部及五大湖地区的税负政策。

（五）主要调整范围法律化

为了让有限的资金发挥最大效益，各国都选择区域经济重点发展领域，把有限的资金倾斜投入重点领域，并通过法律、法规来确定，这些做法就是主要调整范围法律化。一般来讲，主要集中在以下领域：第一以基础设施建设为先导；第二是人力资源开发；第三是关于技术创新和产业结构的调整；第四就是关于生态环境保护。

四、我国区域协调发展的法律对策

无论市场主导还是政策主导的区域协调发展模式都有其缺陷和局限性，是其自身无法突破和克服的，因此需要以法律法规特别是经济法律规范来确定、指引和调控。

首先，在依法治国的战略背景下，要正确处理好区域协调发展的政策与法律的关系，建立政策与法律之间的良性互动机制。“政策”通常表现为国家关于区域协调发展的各类政策性文件。政策性文件与区域协调发展的法律法规之间的关系不是平行关系或并列关系，而应该是主次关系，以区域协调发展方面的法律法规为主，发挥法律的主导作用，而有关区域协调发展方面的政策应该为辅，发挥政策的灵活性和法律的拾遗补缺作用，而不能再走“政策先行，法律追认”的老路。

其次就是要创新立法理念，调动地方各级人大立法积极性，确立区域联合立法的合法性。区域协调发展法律制度供给不足是多方面原因导致的，一定要从我国区域协调发展实践出发，法律需求决定供给，区域协调发展是一个系统而复杂的工程，就会需要方方面面的法律保障，既有全国性法律保障需求，也有区域特色性法律保障需求，还有地方性法规需求，不能采取类似于“一刀切”等简单而粗暴的立法模式，这就需要具体甄别不同区域协调发展法律需求，找到问题的根源，从中央层面、区域层面和地方层面多种途径立法，解决法律制度供给不足的问题，满足我国区域协调发展法律需求。

最后就是构建与区域协调发展相适应的的法律法规体系。法律主导的法治化模式必将成为我国区域协调发展的基本制度模式，该模式最重要的就是构建与之相配套的的法律法规体系。 虽然我国目前尚未制定任何一部区域发展的法律，“千里之行，始于足下”，只要我们践行依法治国理念，坚持区域协调发展的法治化建设，逐步在区域协调发展过程中，构建与其相适应的法律法规体系：区域协调发展基本法、特别区域发展法以及地方性法規。

五、结论

任何一种法律制度的产生都有社会、经济变迁的背景。经济基础决定上层建筑，法律制度属于上层建筑。随着区域实践的发展和变化，区域经济产生了新的法律需求，传统行政区法律制度模式已经不能适应区域发展，满足不了其对法律制度的需求。在其发展过程中，区域不平衡、地区差异扩大、空间无序开发、经济与人口资源分布不协调等区域发展不协调问题越来越突出，经济与社会发生了重大变迁以及原有的法律体系对变迁不能有效适应和调整。区域的不协调发展、区域协调发展和区域有可能协调发展为区域协调发展法律制度的产生提供了充分条件，同时区域协调发展法律制度可以界定政府职能的区域发展权限，对各级政府在区域发展过程中应何时协调、如何协调等问题做出程序性规定，避免出现长官意志和随意性，对政府的协调行为规范化、法治化。

综合考虑我国区域协调发展实践对区域法律需求，借鑒国外相关的立法经验以及与国内理论界的相关研究成果相结合，我国应尽快从中央和地方启动区域发展立法工作，建立和健全由基本法、特别区域法以及单行法或地方法规、部门规章等不同层次法规构成的区域协调发展发展法律体系。

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