改革开放四十年来广东村民自治的实践探索及经验启示

于 群 唐志勇

内容提要：党的十九大把 “基层群众自治制度”纳入习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，意味着基层群众自治制度在我国社会主义民主政治发展和中国特色社会主义政治制度中的地位得到进一步的提升。村民自治制度作为中国农村创造的基层群众自治制度，在广东三十多年的实践探索表明，村民自治作为我国政治制度体系重要组成部分，具有旺盛的生命力。

党的十九大把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南。坚持人民当家作主是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。十九大报告指出：“坚持人民当家作主。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。”党的十九大把 “基层群众自治制度”纳入习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，意味着 “基层群众自治制度”在我国社会主义民主政治发展和中国特色社会主义政治制度中的地位得到进一步的提升。村民自治制度作为中国农村创造的农村基层群众自治制度，在三十多年的社会实践中不断得到坚持和创新，充分显示了村民自治作为我国政治制度体系的重要组织部分，具有旺盛的生命力。

一、我国村民自治体制的确立及广东村民自治的实践探索

人民公社解体之后，我国农村基层社会处于 “权力真空”状态，在此背景下，为改善社会治安混乱状况，广西河池地区的村民自发创设了村民委员会这一组织形态，以取代正在迅速瓦解之中的生产大队、生产队组织，这一组织形态后来为国家权力体系所承认，并逐渐演变为群众性自治组织，成为改革开放后我国农村基层政权建设最引人注目的制度设置，并深刻影响改革开放四十年来我国农村地区的政治经济社会发展。

（一）我国村民自治体制的确立

党的十一届三中全会召开后，农村逐步实行了家庭联产承包责任制，政社合一的人民公社体制被废除。农村基层政权组织和经济组织在组织制度上发生了巨大变化。改革开放后，以国家行政权力和乡村自治权力相分离为基础的 “乡村政治”体制成为乡村社会最基本的社会组织方式。

1982年党的十二大指出：“社会主义民主扩展到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层民主生活的群众自治。”1○1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的 《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式。宪法规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。1983年10月，中共中央、国务院发出 《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，明确指出：“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。”同时指出：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会组织条例。有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行 ‘两个机构一套班子’，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行。”②《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》（中发 〔1983〕35号）。

自此以后，全国各地普遍开始了恢复建立乡政权的工作。到1985年春，全国农村人民公社政社分开建立乡政府的工作全部结束。全国共建立了9.2万多个乡、镇人民政府，同时还建立了82万多个村民委员会。③于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，第322页。1987年11月，全国人大常委会通过并颁布了 《中华人民共和国村民委员会组织法 （试行）》，并在1988年6月施行，民政部也于1988年2月发出 《关于贯彻执行〈中华人民共和国村民委员会组织法 （试行）〉》的通知，各地开始进行真正自治意义的村委会建设。1987年颁布的 《村民委员会组织法 （试行）》第七条第二款规定，“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会。”但是据调查统计，自推行村民自治以来，全国共设立90多万个村民委员会，其中有70多万个村民委员会在原生产大队，即原行政村。一个村民委员会一般下辖数量不等的自然村。1998年通过的 《中华人民共和国村民委员会组织法》删去了原来按照自然村设立村民委员会的规定。④《村民委员会组织法讲话》，中国法制出版社1999年版，第51页。

2010年12月28日，修订后的 《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布施行，明确规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

（二）改革开放以来广东村民自治的实践探索

改革开放以来，广东村民自治实践探索与国家法制变迁息息相关，但在国家法治变化大的背景之下，广东地区为适应农村基层治理实际需要，农村基层政权管理体制发生多次变化，村民自治实践进行了创新性探索，经历了四个不同时期。

1.废除人民公社体制，恢复乡镇建制过渡时期 （1983年-1989年）

1983年6月，广东开展了对人民公社政社合一体制的改革。1983年10月，中共中央作出实行政社分开、建立乡镇政府的决定。1984年上半年，广东省改革人民公社体制的工作基本完成。在组织机构上，实行政权与经济组织分开。行政机构的设置，根据广东公社、大队的规模比较大，而生产队规模比较小的特点，基本上以原公社、大队和生产队 （或自然村）的范围分别建立区公所、乡政府、村民委员会，取消人民公社组织。由于全省撤销人民公社时，公社原来的行政机构改为区公所，而区公所不是一级基层政权组织，为了与全国行政基层组织的设置一致，1986年，全省又撤区建乡镇，原来的乡改为村民委员会，原来的村民委员会改为村民小组。在这一阶段，广东农村基层管理体制与全国保持一致。

2.农村管理区办事处体制时期 （1989年-1998年）

1989年，广东省委在分析了广东农村社会发展实际需要的情况下，决定将村委会改为管理区办事处，除广州、深圳、珠海外，其余各县市大都设管理区，作为乡镇政府派出机构，原来的村民小组改为村委会。这就是颇具广东特色的农村管理区办事处体制。农村集体经济组织的设置以人民公社的三级经济为基础，在原生产队一级设置经济合作社，在原大队一级设置经济合作联社，在原公社一级设置经济合作总社。农村管理区时期，珠三角地区的政府和农村社区借助强大的行政资源，强化自上而下的行政整合，大胆突破所有制概念的藩篱，各自结合本地实际，创建了别具特色的社区股份合作制发展集体经济。由于股份合作制将虚置的集体产权变成农民扎扎实实的个人股份，初步实现了产权个人化，因此极大地调动了村民参与集体经济建设和管理的积极性，在这种社区农民强有力的推动下，珠三角农村集体经济发展取得辉煌成就。如深圳市，截至1998年底，全市86.9%的村和87.8%的村小组实行了社区股份合作制，全市农村集体资产总额达392.2亿元，农民人均占有集体资产17.6万元，居全国、全省之首。在全省总计4760.6亿元的集体资产总额中，珠三角地区占85.6%，社区股份合作制显示强大的生命力，农村集体经济发展取得了辉煌成就（见表1）。

广东农村管理区体制是为了有效推进农村工业化和城市化，有其历史合理性因素，但也存在着难以克服的弊病，如存在着党政职能不分、以党代政问题；这种体制是人民公社时期党的一元化领导体制的承袭或变形，难以适应粤东西北欠发达地区的管理需要；与国家提出的村民自治民主选举、民主决策、民主管理、民主监督背道而驰，设置也存在合法性困境。1998年，全国人大制定并颁布 《中华人民共和国村民委员会组织法》，对推进农村基层民主的决心更为坚决，给广东的管理区体制带来更大的制度压力，管理区办事处模式改革势在必行。

表1：1998年珠三角地区农村居民年人均纯收入

3.撤销农村管理区，实行村民自治时期 （1998年-2011年）

1998年6月，广东省委常委会议决定，进行理顺农村基层管理体制的改革，在全省范围内撤销农村管理处，改设村民委员会，实行村民自治制度。广东省正式废止了具有地方特色的农村管理区体制，正式朝着村民自治的农村基层治理体制转变。到1999年7月底，全省撤区建村、民主选举村委会的工作基本完成，共撤销20318个农村管理区办事处，设立了20328个村民委员会。实行村民自治以来，广东加速建章立制，实行依法治村，连续制定下发 《广东省村委管理办法 （试行）》《广东省村民委员会选举办法》《广东省村民委员会选举办法实施细则》等文件，让村民自治有法可依，有章可循，全省农村地区迅速开展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的村民自治实践，并取得显著进展。主要做法，一是通过 “两推一选”来进行村党支部改选。在进行村党支部换届选举时，一方面由村党员大会提出村党支部新一届成员的候选人名单，另一方面由村民或者村民代表提出党支部成员候选人名单，把党员大会提名结果同村民提名结果综合起来，再确定党支部成员正式候选人，最后回到党内，由全体党员大会民主选举产生村党支部班子成员。二是通过两种形式推行 “二选联动”。一种是先党支部改选，根据党支部班子的情况，再进行村委会改选，争取把有广泛民意基础的党支部书记和党支部委员推荐给村民选举委员会，经过民主选举程序，党支部书记当选为村委会主任，支部委员当选为村委会委员，实现两委交叉。⑤王金红：《村民自治与广东农村基层民主的发展》，载 《社会主义研究》2003年第6期。另一种是先村委会改选，根据村委会成员的情况，再进行党支部改选，如果村委会主任是原任村支书，就直接实行一肩挑；如果当选村主任的人是支委、普通党员，则再经过党员大会选举，使村委会主任当选为党支部书记，原任党支部书记必须让位。2002年4月，来自中山大学、华南师范大学、广州市社会科学院的学者组成观察小组，并第一次允许外国新闻媒体记者和外国驻广州领事馆人员对农村选举进行观察，来自英国、日本新闻媒体的记者，美国、英国等国家驻广州领事馆的文化新闻领事、政治领事、经济领事在广州市天河区沙河镇长坂村进行选举观察。选举受到国际观察人士的赞许。2005年，广东省全面启动第三届村民委员会换届选举，选举观察制度在全省范围内推行。⑥王金红：《选举观察制度在广东村民委员会选举中的实施——一项地方制度创新的背景、动力与实际绩效的初步考察》，载《华南师范大学学报 （社会科学版）》2006年第5期。

4.村民自治重心下移试点时期 （2011年至今）

广东省农村地区实行村民自治十多年来，在推动农村发展、维护基层稳定、保障农民权益、推进民主政治建设方面取得了巨大成就。但是，粤东西北广大农村地区的村民自治发展也遭遇了许多困难，如行政村是我国正式体制中最基层的乡村组织单元，承担着上级政府职能，既要完成上级交办的各项工作任务，又要治理下辖的自然村。再加上大部分行政村往往无资金、无资产、无资源，相当于一个 “空架子”，对自然村的管理基本是 “放任自流”。可以说行政村根本行使不了村委会自治组织的职责。被排除在管理格局之外的村民小组，虽然直接面对服务群众，但由于没有对应的职责、权利，造成了 “乡镇管不到、村委管不了、自然村没人管”的管理 “真空”，从而导致村组集体经济长期薄弱、农村社会矛盾不断、干群关系紧张等不利局面。现实困境促使全省各地进行新的探索，探索不同情况下村民自治的有效实现形式。2011年，云浮市试点在自然村成立村民理事会，梅州蕉岭县2012年在村民小组成立村民议事会，清远市2013年率先推动自治重心下移。这里以清远为例，该市以重构基层组织为突破口，推动 “支部建到村组、自治沉到村落、服务下到村里”的农村综合性改革试点，主要做法：一是推动党组织重心下移，在村民小组、自然村建立党支部，在行政村设立党总支。二是推动自治重心下移，将自治单元调整到村民小组、自然村。三是推动公共服务重心下移，在行政村建立综合服务站。四是推动发展集体经济重心下移，规范和健全村组两级集体经济组织。其中，自治单元设置有两种方式。一种是在村民小组、自然村全面建立村民理事会，全市共成立了16451个村民理事会，作为村委会加强村民自治与服务的重要辅助力量。另一种是选择三个镇作为试点，将村民委员会下移到村民小组或自然村，现行的 “乡镇—村 （行政村）—村民小组”调整为 “乡镇—片区—村 （原村民小组、自然村）”，3个试点镇的村委会由42个调整为390个。在村民小组、自然村中，一般设置有三大组织，即村民理事会、党支部和集体经济组织。其中，村民理事会负责日常自治事务。对于村民理事会，主要是由热心服务村民的乡村能人、离退休干部和教师、德高望重的宗族前辈等人员组成。通过村民自治重心下移，实现村民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束，建立起 “党支部提事，村民理事会议事、村民会议决事、村委会执事”的民主决策机制。经过五年的努力，清远市以自治重心下移试点为切入点的改革取得了明显成效，既为我国农村基层社会治理政策制定提供实践依据，也为农业农村发展探索一系列成熟经验，更为我国农村基层民主制度建设提供了思考视角，在政策上、实践上、理论上为广东省乃至我国民主政治制度作出贡献，得到中央和广东省委、省政府的高度肯定。2014年中央一号文件要求 “探索不同情况下村民自治的有效实现形式，集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以村民小组为基本单元的村民自治试点”，文件将清远市自发探索上升为中央决策。2015、2016、2017、2018年中央一号文件，连续五年要求开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。中央一号文件的印发有力推动广东村民自治重心下移向纵深发展。

图1：广东村民自治历史演变图

二、广东村民自治实践的法理依据

村民自治的法理基础对于解读我国村民自治制度的演变具有十分重要的价值，在村民自治的实践过程中，协商民主理论、法治社会理论、国家治理体系和治理能力现代化理论是过去三十多年影响村民自治实践的重要理念，也是指导未来村民自治实践的重要理论基石。

（一）协商民主理论

“协商民主”概念最早兴起于20世纪80年代的西方,是一种新的民主理论范式，1980年在学术上提出和使用。我国著名政治学家俞可平，把西方的协商民主归纳概括为：协商民主就是公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。协商民主具有三方面特点：一是强调公民参与。参与是协商民主理论的基础，没有参与，协商就无从谈起，协商要求利益相关者能够参与政策制定过程。二是强调公共决策。协商民主关注管理过程，关注不同利益的群体参与管理过程，充分表达各自利益，在讨论协商的基础上产生公共政策或为公共决策提供依据。三是强调决策合法。协商民主的基本价值赋予决策合法性，合法决策是协商民主诉求的关键，政治决策的合法性只有在广大政策对象的认同和支持的基础上才能有效实施。因此，协商民主力求通过参与、讨论、对话，通过参与者的偏好转换、形成共同遵守的决策，从而赋予决策合法性，使决策达到应有的效果。

西方协商民主理论契合了中国传统文化中讲究和谐而不是冲突，合作而不是竞争，说理而不是蛮横，公共利益而不是个人主义的特质，在中国民主政治发展过程中得到广泛应用和实践。主要存在于四个层面：第一，政治制度层面，表现为中国共产党领导的多党合作的政治协商制度。第二，社会治理层面，表现为 “市民论坛”“社区论坛”“社区理事会”及政府机关借助因特网、电子邮件、电子布告等现代通讯技术建立起来的沟通网络、社情民意反应机制、重大事项公示机制。第三，基层民主层面，表现为村 （居）委会议、村 （居）民代表会议、听证报告会、社区评议会、居民恳谈会等。第四，公共参与层面，表现为网络论坛、普通公民旁听人大立法会议、政协讨论专题会等。

党的十八大以来，中国特色社会主义协商民主理论和实践不断成熟和定型。党的十八大首次将健全社会主义协商民主制度写入党的代表大会文件，提出社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。十八届三中全会贯彻落实党的十八大关于协商民主的战略部署，明确提出协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。十八届四中全会提出构建程序合理、环节完整的协商民主体系。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的重要讲话，是发展社会主义协商民主的纲领性文献，对于协商民主的定位和定性、切实落实推进协商民主的战略任务等进行了全面系统深刻的阐述。2015年，中共中央印发 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于加强城乡社区协商的意见》，中共中央办公厅印发 《关于加强政党协商的实施意见》。习近平总书记的重要讲话和一系列文件的出台，极大地推动了协商民主的理论研究和实践拓展。

（二） 法治社会理论

1999年，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这标志着我国治国方略的重大转变。2012年，在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上，习近平总书记第一次提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。十八届三中及四中全会都提出法治社会建设新命题。2014年10月，党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调要增强全民法治观念，推进法治社会建设。

法治社会通常是指企事业单位、行业协会、社团、基层群众自治组织等各类社会组织及其成员在法律框下有序交往，形成可预期的社会关系和社会秩序。法治社会是社会生活的民主化、自治化与法治化。包括村 （居）基层社会组织治理、行业协会自律、社会习惯习俗共治等，是社会权力与国家权力制约互补的文明状态。和法治政府相比，我国法治社会的建设较为薄弱，法治社会建设还面临许多困难，如自治主体数量有限、力量微弱、民主意识不强、公众参与程度不高、自我决策和自我规制及互制能力有限、多元化纠纷解决机制渠道不够畅通。而法治社会是法治国家、法治政府的基础，法治国家、法治政府相当程度上要在法治社会中进行检验，如果法治社会建设存在欠缺，法治政府、法治国家在相当程度上将沦为空谈。广东对农村基层治理的实践探索是法治社会建设的重要组成部分，对于稳定基层政权，解决村民实际问题，实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，提高村民自治水平及以法治思维解决基层问题能力，都起到了积极的推动作用。

（三）国家治理体系和治理能力现代化理论

本世纪初公共治理理论在国际社会科学中兴起并成为影响全球的理论范式。与传统的国家管理模式相比，公共治理模式在治理主体、治理依据、治理方式等方面有很大不同。首先，传统的国家管理模式强调政府是国家管理的唯一主体，而 “治理”则强调政府、社会、民众一起面对公共问题。其次，国家管理依据主权者制定的法律，而 “治理”强调运用市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等软法综合而治。再次，在治理方式上，管理强调依靠国家强制力，而 “治理”强调的是包含政府在内的各方主体平等参与、沟通协商、共同发挥作用，实现政府与社会、个人的良性互动。

在这样背景下，党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，这对于中国的政治体制改革，乃至整个社会主义来说，具有重大而深远影响。

党的十九大报告提出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”党的十九大报告抓住国家治理体系的核心是基层，推动社会治理重心向基层下移。因为基层是各种民生矛盾集中区，社会管理和服务的重心在基层。基层稳，则国内稳，基层治，则国家治，历史反复证明，谁掌握了基层，谁就掌握了执政的话语权。基层治理在整个国家治理中往往具有基础性、探索性和先导性。村民委员会作为社会治理的基本单元，在社会治理中起着基础性作用。2017年12月29日，中央农村工作会议首次提出走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。中国特色社会主义乡村振兴道路怎么走？会议提出了七条 “之路”，其中第六条是必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路。广东在全国率先开展村民自治重心下移，以村民小组或自然村为单位的村民自治的实践恰恰契合党的十九大推动社会治理重心向基层下移的精神，广东村民自治的实践与创新对于探索乡村治理体系和治理能力的现代化的有效途径，实现乡村振兴战略具有国家层面上的示范意义。

三、广东村民自治的创新经验及启示

广东村民自治的发展历程，反映了广东作为改革开放的前沿阵地，在基层社会治理过程中始终坚持人民群众的首创精神，不断进行着基层治理的制度创新，无论是农村管理区办事处制度还是“两推一选”和 “二选联动”方式，或是选举观察制度，抑或村民自治重心下移等制度创新，无不凸显了广东特色，形成了广东模式，为全国提供经验借鉴，充分体现广东先行先试，敢为人先的文化特质。

（一）农村管理区办事处体制，适应农村工业化和城市化发展的广东特色制度设计

广东得改革开放之先，工业化和城市化发展迅速，农村管理体制为适应这一历史发展阶段，实行管理区办事处体制，这种权力结构具有权力资源单一控制模式，即管理区的经济资源、政治资源主要控制在管理区党组织手中；权力来源具有同一性，即管理区书记和主任的权力都来自乡镇任命；职能上具有重叠性，即管理区党政职能不分、以党代政；权力影响力结构是单一的 “强书记—弱主任”的结构。⑦周大鸣等：《告别乡土社会——广东农村发展30年》，广东省出版集团、广东人民出版社2008年版，第234页。农村管理区办事处体制，通过以权力的集中促使农村土地、资金、劳动力等经济资源向非农产业的集中，有力促进了农村经济资源的工业化配置，涌现出深圳、顺德、南海、番禺等工业化、城镇化明星村镇。农村集体经济组织实行公司化运作，农民以自身土地入股集体经济组织，并获得丰厚分红和集体福利，创造了土地股份合作制等具有广东特色的农村土地产权制度安排，极大增强了农村对农村管理区的社会认同。但管理区办事处体制更多的是适应快速工业化和城镇化的制度安排，是人民公社时期党的一元化领导体制的承袭或变形，难以适应粤东西北欠发达地区的管理需要，在国家大力推进农村基层民主的制度大环境下，这是一种过渡性的管理体制。

（二）选举观察制度的引入和实施，引领全国的地方政府制度创新

广东村民自治起步虽晚，但基础好，起点高，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等国家倡导和推进农村基层民主的基本制度框架内进行积极探索和创新，创建了 “两推一选”和 “二选联动”，调适农村党政关系的新方式，创造出有正式候选人选举与无正式候选人选举相结合民主选举模式，此外还提倡候选人发表治村演说，强化选举的竞争性。为适应当代国际社会在民主选举中普遍实行的惯例，还率先在全国实行选举观察制度，确保选举过程公正透明，提高选举质量，第一次允许外国新闻媒体记者和外国驻穗领事馆人员对中国农村选举进行观察，在全国农村村民委员会选举中开创了大规模、有组织实行选举观察的先例。广东选举观察制度的引入和实施，是广东农村推行村民自治和发展基层民主的内在要求，成为引领全国的地方政府制度创新举措，有力促进了广东农村社会经济发展和农村基层民主的进步。

（三）自治重心下移，是探索村民自治有效实现形式的创新举措

广东农村地区具有强大的宗族组织和宗族力量，以往在村民自治中有意无意忽视了他们在基层社会治理中的作用。近年来，随着国家治理体系和治理能力现代化理论的深入人心，现行的以行政村为村民自治单元遭遇了社会治理失效的困境，迫使人们去不断探索农村社会治理的新路子，广东云浮、梅州、清远等欠发达地区不约而同探索村民自治有效实现形式，把发挥传统文化在乡村自治的积极作用重新引入社会治理过程中，积极培育和发展自然村村民理事会作为村民自治的有效补充和依靠力量，发挥乡贤在亲缘、人缘、地缘的优势，凝聚社会的人力、财力、智力资源，提高农村社会组织化水平，增强农村 “自组织”能力，推动农村自我发展、自我管理、自我服务，使之成为农村社会管理的基本力量和活力因子。广东率先在全国探索推进乡村治理自治、法治与德治相结合的实践，逐步建立起自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让村民自治制度在粤东西北欠发达地区焕发生机与活力，为全国实现乡村振兴的战略目标贡献了广东经验和智慧。

通过分析和研判改革开放四十年广东村民自治的变迁轨迹，可以看到一张清晰的治理路线图，即从单一治理到多元治理，从城乡分治到城乡统筹，从管控型政府到服务型政府。在乡村振兴战略背景下，广东村民自治要顺应新形势新要求，坚持问题导向，调整工作重心，理顺治理关系，深入推进乡村治理的秩序重构工作，加快培育基层政府、乡村自治组织及社会组织进行合作的环境，不断优化乡村发展中的新思路、新动能，构建乡村治理体系和治理能力现代化新局面。