我国矿产资源重叠的矿业权设置

毕竞悦

内容提要：我国的矿产资源具有共伴生矿床多、单一矿床少的分布特点。解决矿产资源重叠问题，重点在于矿业权设置。在我国民法学界，关于矿业权的物权属性已经获得普遍认可。但是关于矿产资源重叠的矿业权设置问题，在理论上和立法上都有待厘清。矿业权立法应充分考虑公共利益，在矿业开采上做到合理有效开发资源、保护生态环境。对于立体投影重叠的矿产资源，宜建立基于资源种类的矿业权。就平面交叉的矿产资源重叠而言，宜以主体矿种为基础设立一个矿业权。针对现实中存在的矿业权冲突问题，宜在经济、技术和公共利益等方面进行综合平衡。

矿产资源重叠，是指矿产资源发生平面交叉或者立体投影重叠的现象。由于地质构造的原因，在同一区块同时存在两种或两种以上的矿产资源是一种自然现象。具体到我国的地质特点，矿产资源重叠的现象尤为突出，体现为共伴生矿床多、单一矿床少的矿产资源分布特点。妥善处理矿产资源重叠问题，有利于我国矿产资源的合理开发、节约资源、保护环境。而解决矿产资源重叠问题，重点在于矿业权设置，只有权属明确，才能责权分明。

一、我国矿业权重叠的理论和实践现状

所谓矿业权，是指自然人、法人和非法人组织依法享有的、在一定区域和期限内进行矿产资源勘查、开采等一系列经济活动的权利。在我国民法学界，关于矿业权的物权属性已经获得普遍认可。崔建远、晓坤认为，矿业权在法律性质上属于物权，是矿业权人在他人财产上产生的物权，因此矿业权为他物权，又称作限定物权。①崔建远、晓坤：《矿业权基本问题探讨》，载 《法学研究》1998年第4期。这里的 “他人财产”主要应指国家所有的自然资源。屈茂辉认为，包括矿业权在内的自然资源使用权属于财产权利，是非债权性的财产权，具有物权性质，依物权法基本理论，这些权利应为用益物权。②

2○屈茂辉：《地役权基本制度比较研究——兼及我国地役权立法问题》，载 《湖南省政法管理干部学院学报》1999年第3期。

相对于矿产资源所有权而言，矿业权主要是一种使用权，包括探矿权和采矿权。我国 《物权法》以民事基本法的形式正式确立了矿业权的物权属性，该法第一百二十三条将探矿权、采矿权规定为用益物权。但是与传统的用益物权相比，矿业权人对矿产资源的权利还包括处分权。传统上，处分权仍为物的所有权人享有。而矿业权人不仅享有占有、使用和收益权能，还享有对国家所有的矿产资源的特定部分事实上的处分权，“这种处分权正是其使用权能的体现。”③李显冬：《溯本求源集》，中国法制出版社2012年版，第57页。

然而关于矿产资源重叠的矿业权设置问题，在理论上和立法上都有待厘清。在矿产资源重叠方面，我国 《矿产资源法》没有明确规定如何设置矿业权，反映出我国矿业权设立制度的不完备。为了解决现实中存在的滥采滥挖严重、矿业权属纠纷频发等问题，2007年1月19日，原国土资源部、国家发改委等九部委联合出台了 《对矿产资源开发进行整合的意见》，规定 “一个矿区将只设一个采矿权”。2007年11月由国家发改委发布的 《煤炭产业政策》进一步要求：“在大型煤炭基地内，一个矿区原则上由一个主体开发。”国土资源部 《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发 〔2011〕14号）明确规定：“除同属一个矿业权人的情形外，矿业权在垂直投影范围内原则上不得重叠。”“一个矿区一个矿权”的原则实际上并非针对不同矿种的矿产资源重叠问题而提出，主要是针对小矿的滥采滥挖，从保护资源、减少环境污染、防止安全事故的角度出发，鼓励一个主体对矿区进行统一规划。但这一原则的先行确立为现实中遇到的一个矿区不同矿种的采矿问题带来困惑。

目前对于煤层气的管理出台了一些文件。如国务院办公厅 《关于加快煤层气 （煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（国办发 〔2006〕47号）提出坚持采气、采煤一体化。也就是通过合并矿业权，解决矿业权冲突。国土资源部 《关于加强煤炭与煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（国土资发〔2007〕96号）坚持了同样的精神，鼓励煤炭矿业权人综合勘查开采煤层气资源。但是煤炭与煤层气资源的共伴生关系较为特殊，相关规定是否适用于其他矿种还没有效力较高的统一规定。

鉴于我国当前页岩气区块超过70%都与传统天然气矿业权重叠，为应对重叠的矿产资源所产生的冲突问题进而促进页岩气这种非常规天然气资源的勘探开发，国土资源部 《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》（国土资发 〔2012〕159号）对于矿业权冲突问题给予了充分重视。该 《通知》的具体规定包括：第一，原石油、天然气矿业权人可在其矿业权范围内勘查、开采页岩气，但须依法办理矿业权变更手续。这一规定实际上承认了在同一区块多个矿业权的并存。第二，对具备页岩气资源的区块，如果原石油、天然气矿业权人不进行页岩气勘查，则由国土资源部另行设置页岩气矿业权。这条规定实际上是矿产资源国家所有权的体现，石油、天然气矿业权人并不必然拥有该区块的其他矿产资源权利，如果其不积极进行勘查，国家有权行使权利。第三，对区块内已设置的固体矿产资源权利，页岩气矿业权申请人应当做出不进入其勘查范围的承诺；确需进入的，应与固体矿产资源权利人签署协议，确保施工安全。这条规定尊重了在先存在的矿业权，但允许页岩气矿业权人与原有的矿业权人通过协议进行协调开采，即以时间优先为原则，协调开采为补充。可以看出，国土资源部 《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》出于更好地利用矿产资源的考虑，在某些方面对现有法律进行了一定突破。

有的地方政府为了解决矿业权冲突的问题，出台了一些规范性文件，如 《榆林市矿区重叠区域油气勘探开发和煤炭开发安全施工技术规范》和 《榆林市矿业权重叠区域安全生产管理办法》，鼓励开采各方签订安全生产协议。这些规范性文件回避了矿业权设置的根本问题，而是鼓励在实践中的协商，而且文件适用范围有限，仅适用于特定矿种、特定矿区，从效力等级到具体内容都较不规范，是一种临时性的解决方案。

值得注意的是，我国矿产资源属于国家所有，矿业权属于使用权。一个主体获得某种矿产资源使用权后，并不意味着同时获得了同一地块的其他矿产资源的所有权，其他矿产资源的所有权即使没有许可给其他企业，也依然归国家所有，不得随意破坏。这使得已获矿业权的企业在开采中如履薄冰。

随着我国采矿业的机械化程度不断提高，现代化矿山纷纷建立，采掘深度不断加深，不同矿种之间重叠的问题、矛盾突出。采矿业的机械化是发展的潮流，有利于提高劳动生产率、改善生产安全和减少环境污染，但是机械化开采也会导致同一地区的不同矿床之间的相互影响加大，除了资源浪费外，还会带来安全、环境等隐患。在相关立法缺失的情况下，政府有关部门和矿业企业共同探索出了主动退出、裁决退出、安全生产协议、合作勘探开发、“探—转—还”等模式处理矿产资源重叠问题。不过，这些主要是协调机制，并没有从根本上解决矿产资源重叠的矿业权设置问题。

二、国外立法例：由 “大土地观”走向资源权的分立

在传统物权法中，坚持一种 “大土地观”，即认为土地权利及于地上地下的所有资源。如 《日本民法》第207条规定，土地所有权，于法令限制内，及于其土地的上下。在英国传统上的普通法同样认为土地所有权人的权利上至天空，下达地心。除法律另有限制外，土地所有权人可以修建任意高的楼房、挖掘任意深的矿藏。

随着采矿业的发展，“大土地观”的弊端逐步显露。“大土地观”最主要的问题是，偏顾土地所有人的利益，对附着于土地的水、石油、天然气及固体矿产资源的权利人过分苛刻。这种观念具有时代局限性，未能与时俱进，体现不了现代工业化对于自然资源的需求。让土地所有人拥有同一地块下的所有矿产资源，对于社会大众而言也显失公平。于是，首先出现了土地资源与其他资源的权利分立，进一步，同一区块上的不同矿产资源的权利分立也是成立的。许多国家都通过立法承认，水资源、油气资源、固体矿产资源与土地结合在一起的自然状态，并不必然意味着法律要机械地将它们视为一个物，让它们同属于一个主体。④崔建远：《水权与民法理论及物权法典的制定》，载 《法学研究》2002年第3期。相反，为了使物尽其用，实现自然资源效益的最大化，应在不同的权利主体之间合理地分配自然资源，在法律上把土地、水资源、油气矿产资源、固体矿产资源等视为不同的物，分别承认土地所有权、水资源所有权、矿产资源所有权等。⑤崔建远：《地权客体论》，载 《河南省政法管理干部学院学报》2004年第4期。普鲁士早在1865年就通过 《普通采矿法》确立了土地所有权与矿产资源所有权的分立制度。联邦德国成立后，其 《矿业法》第9条规定，矿产资源分为国有矿产资源和私有矿产资源，不允许将土地所有权和国有矿产资源相结合，也不允许把矿产资源所有权作为土地所有权的组成部分，或者将土地所有权作为矿产资源所有权的组成部分。法国虽然实行土地私有制，但 《法国民法典》第552条第3款承认矿山法规关于矿产资源归国家所有的规定。1992年的法国 《水法》也体现了这种精神，规定水是国家共同资产的一部分。这些关于承认矿产资源权的分立的事例就是由 “大土地观”走向资源权的分立这种立法趋势的反映。

根据这种资源权分立的精神，一些国家和地区发展出了不同的矿业权设置原则。我国台湾地区以矿种为基础设置矿业权，其 《矿业法施行细则》第16条规定：“在同一地区内申请探采不同一矿床之各种矿质，应分别申请矿业权。但各种矿质同在一矿床者，得并一矿申请之。”但应就原矿业权申请增加矿种。在我国台湾地区，矿业权者并不必然拥有矿区内发现的其他矿质，该矿质依然归“国家”所有，不得破坏，对于开采受到影响的矿业权者，“经济部”或 “国营”矿业经营者可通过公平估价进行收购。

美国根据矿产资源的不同属性进行区别对待。⑥杜群、万丽丽：《美国页岩气能源资源产权法律原则及对中国的启示》，载 《中国地质大学学报 （社会科学版）》2016年第3期。在杜哈姆诉柯克可帕特里克案 （Dunham&Short v.Kirkpatrick）中，发展出了杜哈姆原则和获取原则。美国石油天然气的所有权认定适用杜哈姆原则，而不适用一般矿产资源所有权确认依从土地所有权确认的天空原则。石油天然气作为非固体矿产资源，遵行获取原则确定所有权归属。获取原则的内容是：原土地所有人原则上拥有位于土地之下的石油天然气资源，但在他实际控制这些石油天然气之前，不能排除相邻土地所有权人获取这些石油天然气的权利。如果邻地所有权人在邻地钻井，开采出属于原土地所有权人土地之下的石油天然气，则开采出来的石油天然气所有权发生转移，归属邻地所有权人。因此，拥有土地所有权不必然拥有土地之下的石油天然气所有权。这实际上考虑了以最有利的方式利用油气资源和公共利益。总体而言，美国对于固体矿产和非固体矿产采取不同的矿业权设置原则。固体矿产坚持以土地为基础；非固体矿产考虑开发的经济性等问题，以矿床为基础，先开采者可以拥有别人土地下面的油气资源。此外，煤层气开采以保护煤炭开采、不浪费煤层气资源为原则，鼓励联合开采。

国外罕见中国这么复杂的矿产资源重叠情况，在借鉴国外立法的基础上，我们需要根据国情进一步完善矿业权设置制度。

三、基于公共利益考量的矿业权设置

矿业权作为物权具有私法属性，但是作为矿产资源所有人的国家是一个特殊的民事主体，实践中由行政机关代表国家向矿业权申请人出让矿业权，其中涉及行政管理关系。由于事关社会公共利益、国家战略利益等，矿业权又具有公权属性，“是具有公权因素的私权”。⑦参见前引①，崔建远、晓坤文。我国 《宪法》第九条规定了自然资源归国家所有：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”这构成了我国矿业权立法的基础，从自然资源的国家所有权出发，矿业权立法应充分考虑公共利益，在矿业开采上做到合理有效开发资源、保护生态环境。

矿产资源的重叠分平面交叉和立体投影重叠两种情况。就采矿业而言，由于不同企业擅长于不同矿种的开采，对于立体投影重叠的矿产资源，宜建立基于资源种类的矿业权更有利于合理有效开发资源、保护生态环境，即同一区块的同一矿种设立一个矿业权。根据我国现行法，文物、矿产资源、水资源都不属于土地的组成部分，其权利亦不归属于土地的所有权人或者使用权人享有。《文物保护法》《矿产资源法》《水法》等立法实践都为同一区块上立体投影重叠的矿产资源权的分立提供了基础。

但是有些立体投影重叠的矿产资源不具有协同开采的条件，即一种矿产资源的开采导致其他矿产资源无法开采，或者开采价值极低。由于地质赋存条件等原因，有的矿产资源的开采可能会破坏其他矿产资源，或者破坏其他矿产资源开采所需的地质环境。在这种情况下，如果许可一种矿业权，虽然在理论上仍然可以许可其他重叠的矿产资源的矿业权，但实际上其他矿业权已经失去了使用、收益和处分的权能，其权能的完整性遭到了破坏，失去了许可的意义。遇有这种情况，应由政府有关部门进行裁决，对矿产资源赋存情况、生态环境影响、经济效益和技术可行性等进行综合评价，从综合效益最大化的角度出发，只批准设立一个矿业权。获得许可的矿业权人只拥有一种矿产资源的矿业权，在开采时应制定合理的方案，为保证顺利开采，对重叠的矿产资源拥有一定的相邻权或地役权，但不得肆意破坏重叠的其他矿产资源。

就平面交叉的矿产资源重叠而言，往往存在着一个主体矿种，其他矿种为主体矿种的共伴生资源。对于这种情况，如果基于矿种而分别设立矿业权，则不利于总体规划、合理有效开发资源，同样可能使其他矿业权失去使用、收益和处分的权能，其权能的完整性遭到破坏，失去许可的意义。煤炭和煤层气的共伴生就是一例，如果煤炭企业在开采中无法充分有效地利用煤层气资源，一方面会造成资源浪费，另一方面留有安全隐患 （瓦斯爆炸或瓦斯浓度过高问题），而煤层气企业单独开采煤层气等于重复工作。虽然煤炭企业和煤层气企业可以通过协商解决问题，但毕竟存在隔阂。对于这种情况，难以设立分立的矿业权，宜以主体矿种为基础设立一个矿业权，获得该矿业权的主体同时拥有对平面交叉范围内的共伴生资源的矿业权。

承认同一区块上矿产资源权以及其他自然资源权利的分立，就难免发生权利之间的影响、甚或冲突，对此可以运用相邻权和地役权进行解决。

相邻权，即相临近的不动产权利人之间，一方所有权人或使用权人的支配权利与另一方支配权利产生冲突时，为调和其冲突以谋共同利益，而由法律直接规定的权利与义务关系。我国 《物权法》对于相邻关系作出了明确规定，即 “法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以依照当地习惯”。相邻权的行使应以法定、无偿为基本准则，当然也存在着少数法律没有规定的相邻权。相邻权的设立遵循必要的便利和最低限度利用的原则。

必要的便利反映的是矿业权行使的基本要求，不同自然资源权利人之间应相互提供便利。如果不能从相邻对方得到某种最基本的便利，矿业权就无法真正实现，甚至还会危及到矿工的健康与安全。但是矿业权人只有在非常必要的条件下，才能要求相邻自然资源所有人提供便利，相邻对方必须容忍该矿业权人施加的负担。在此，要优先重视矿工的健康与安全以及对生态环境的影响，可以要求对方做出必要的让步。⑧康纪田、师军惠：《论现代矿业相邻权与地役权的分界》，载 《四川行政学院学报》2015年第1期。超出 “必要”的限度，就适用地役权而由双方约定各自的权利义务。

法定的相邻权无需征得相邻对方的同意，但应选择给相邻权利人造成最小的妨害的方式，进行最低限度的利用。不能导致实质性妨害，不能影响相邻矿业权的基本使用价值。

对矿业权人而言，主要的相邻权涉及地面、水资源和采矿环境。

第一，就地面而言，相邻对方应为矿业权人提供建立地面设施和通行的便利。1994年国务院发布的 《矿产资源法实施细则》对探矿权的相邻关系有几条简单的规定，可以作为参考。《矿产资源法实施细则》第十六条对探矿权相邻关系作出规定，探矿权人享有下列权利：在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线，但是不得影响或者损害原有的供电、供水、通讯管线；在勘查作业区及相邻区域通行；根据工程需要临时使用土地。部分国家和地区的矿业法主要规定了矿业权的相邻通行、相邻开凿井隧等权利义务关系，矿业权人使用他人土地一般以矿区内或其附近施工作业时所需为限。当然这里或许还涉及其他土地权利人的权益。如果涉及对其他权利人的补偿问题，则适用地役权。

第二，水资源往往是矿业开采的必备条件，矿业权人在使用水资源时不得影响其他权利人对水资源的使用。不得过度使用水资源，致使其他权利人不具备开采的条件。这里还涉及国家对于水资源权利的相关规定。

第三，各矿业权人应保证采矿环境的安全、健康，不得因己方采矿给其他方造成安全上和健康上的风险。如果存在相关风险，矿业权人应作出必要的让步。

地役权，是指为使用自己不动产的便利或提高其效益而根据合同约定利用他人不动产的权利。地役权的行使应以合同约定权利的内容、期限、费用等，并可以登记方式对抗善意第三人。享有地役权以后不实际行使权利也要按合同承担相应义务。对矿业权人而言，主要的地役权问题涉及为了行使己方的矿业权而利用他方的自然资源权利，对此双方可通过合同约定彼此的权利义务。对于矿产资源有重叠关系的各方矿业权人而言，主要涉及一方矿业权人在矿产资源开发过程中，会扰动重叠的其他矿产资源，可能导致其他矿产资源可采量的减小甚至无法开采。对于这种情况，不同矿业权人之间应充分协商，本着诚实信用的原则，采取对彼此最有利的方式进行开采。地役权获益一方还应对受损一方进行经济补偿。

四、针对矿业权冲突的解决办法

矿业权具有公权属性，矿产资源开发还涉及到一系列复杂的技术和安全问题。就现实层面而言，我国在计划经济时期形成了矿产资源开发的部门分割状态，这种条块分割至今仍有影响，尚未形成统一的矿产资源规划、勘探、布局机制。不同的矿产资源分别进行勘探和矿业权审批，造成了现实中存在的重叠矿产资源的矿业权冲突。针对现实中存在的矿产资源重叠引发的矿业权冲突问题，宜在经济、技术和公共利益等方面进行综合平衡，可以分不同情况进行处置。

（一）无法协同开采的重叠矿产资源

如果由于历史原因已经设立了多个矿业权，政府有关部门应裁决只保留一个矿业权，撤回其他矿业权许可，并对其他矿业权人根据行政补偿的相关规定进行合理补偿。但是矿产资源开发的投入巨大，往往数以亿元计，如果按照矿业权人的损失进行全部金钱补偿，显然不太现实，会使公共财政压力过大。因而可以考虑其他补偿方式，如矿山置换、妥善安置、核减税费等。如果虽然未设置多个矿业权，但是勘探发现了其他有价值的矿产资源，应遵循 “时间在先则权利在先”，以保护现有的矿业权秩序为原则。未来针对此种情况，应经综合评估，只设立一个矿业权。

（二）针对可以协同开采的重叠矿产资源

针对可以协同开采的垂直投影重叠的矿产资源，可按上文论述设置多个矿业权。矿业权人之间可根据物权法中的相邻权、地役权等规定处理相互间的关系，也可以探索合作开发等形式。

（三）实施矿产资源综合勘查与数据共享

无论何种情况，都应以科学的勘查为前提。应打破体制壁垒，鼓励通过多种探矿手段进行综合勘查，实现通过一次性勘查活动达到查明多种重叠的矿产资源的目的。通过综合勘查形成的地质勘查资料，应建立地质信息数据库，实现地质资料的共享。