改革开放四十年广东在粤港澳法律合作中的实践创新与历史使命

邹平学 冯泽华

内容提要：改革开放四十年，在国家法治建设的征程中，广东发挥地缘优势，推动粤港澳在行政法、刑事与民商事司法协助、法律服务业等法律合作领域取得骄人成绩。然而，在新时代粤港澳大湾区下，广东在继续推动粤港澳法律合作中将面临跨境府际合作缺乏牢固法律基础、刑事司法协助覆盖面欠佳、法律服务业领域合作程度低等挑战，故未来广东一方面要明确自身在粤港澳法律合作中的主体地位、夯实链接内地与港澳法律合作的桥梁以及法治建设先行者的政治站位，另一方面要力求观念与理念先行，率先探索一国两制三法域环境下跨境府际合作的制度创新与法律基础，拓宽法律合作和机制对接等进路。

2018年 “两会”期间，习近平总书记在参加广东代表团审议时提出，广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区，在我国改革开放和社会主义现代化建设大局中具有十分重要的地位和作用。总书记强调，要以更宽广的视野、更高的目标要求、更有力的举措推动全面开放，加快发展更高层次的开放型经济，加快培育贸易新业态新模式，积极参与 “一带一路”建设，加强创新能力开放合作。要抓住建设粤港澳大湾区 （以下简称大湾区）重大机遇，携手港澳加快推进相关工作，打造国际一流湾区和世界级城市群。①《习近平李克强栗战书汪洋王沪宁赵乐际韩正分别参加全国人大会议一些代表团审议》，载 《人民日报》2018年3月8日第1版。总书记充分肯定了广东在我国改革开放和社会主义现代化建设大局中的重要地位和作用，表达了对广东工作的高度重视、亲切关怀和殷切希望，也对广东提出新的更高要求。广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区，习总书记高度肯定广东在改革开放中的作用与定位，也包含着殷切期望广东在大湾区建设中继续勇攀高峰、再创辉煌。大湾区建设是国家战略，但它却是以往区域合作概念的粤港澳合作的升级版。粤港澳合作由来已久，尤其是在法律合作方面更是经历一段由浅入深，日趋深化的进程。法律是治国之重器。②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载 《人民日报》2014年10月29日第1版。法律合作亦是保障大湾区可持续发展的利器。在改革开放四十周年之际，我们有必要系统总结四十年来粤港澳法律合作的成就、挑战与对策，为助推新时代大湾区各项事业的兴旺提供法治保障，确保广东 “四个走在全国前列”永不褪色，助推港澳与内地同发展、共繁荣。

一、改革开放四十年粤港澳法律合作的成就

广东作为改革开放的前沿阵地，最先接受来自港澳同胞的投资。而在港澳同胞进入广东投资的过程中，法律合作必不可少。广东发挥改革开放的带头作用，秉承岭南文化求真务实精神，在粤港澳法律合作方面先行先试，取得了覆盖面广、类型丰富、层次不一的成就。仅就部门法兼顾其他因素的角度而言，法律合作的成绩可从行政法、刑事法、民商事法、法律服务业合作、法学专业社团及研究机构交流合作五个维度予以圈点。

（一）行政法合作方兴未艾

广东与港澳在行政法层面的合作主要体现在跨境府际合作的实践。广东与港澳的府际合作从双边到多边，再到单边，呈混合交叉、日益深化之势。1998年以来，粤港澳分别签订 《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》（以下简称 《大湾区协议》）等合作协议。粤港澳文化合作会议是广东省文化厅、香港特区政府民政事务局、澳门特区政府文化局自2002年起建立的合作机制，并由三方轮流承办。广东省文化厅、香港特区民政事务局及澳门特区文化局又于2003年签署 《粤港澳艺文合作协议书》，进一步深化粤港澳文化合作与交流。2013年，广东省人民政府法制办与澳门特区政府法务局成立粤澳法律问题与合作专家小组，建立更加紧密的常态化的法律合作及协调机制。2015年以来，粤港双方围绕 《海关总署与香港海关合作互助安排》，在扎实推进缉私、通关、知识产权保护各领域合作方面，取得进一步成效。③林丽丽：《粤港海关携手助力粤港澳大湾区建设》，东方网：http://news.eastday.com/s/20171219/u1ai11082315.html，2018年4月27日访问。

表1：大湾区内城市间的合作概况

除了广东省人民政府及其部门与港澳特区政府及其部门签署府际协议外，广东省管辖的地方行政区域亦与港澳签订双边协议或者建立官方合作机制 （见上页表1），不同于已有官方层面间的双边合作，《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》《珠海经济特区横琴新区条例》《广州市南沙新区条例》均以单边立法模式在审判、仲裁等领域与港澳合作，进一步拓宽粤港澳合作和交流的深度与广度。

（二）刑事司法协助重点突破

尽管内地与港澳的刑事司法协助尚未达成有关安排，但作为先行先试的广东与港澳在共同打击跨境犯罪的问题上初步形成有效的衔接机制。1987年起，广东省检察院即与香港廉政公署开始了第一宗跨境职务犯罪案件的个案协查合作，两地的合作交流至今已有30余年。自2005年起，广东省检察院与港澳特区廉政公署共建一年一度的粤港澳个案协查座谈会，在共同打击跨境贪污腐败犯罪工作上取得一定成效。截至2017年，粤港双方协查跨境贪污腐败案件业已超过千宗。④索有为、韦磊：《粤港两地开展个案协查30周年协查案件过千宗》，中国新闻网：http://www.chinanews.com/gn/2017/07-13/8277228.shtml，2018年4月27日访问。此外，粤港澳还积极开展 “粤港澳青少年反腐倡廉广告片创作比赛”“粤港澳三地中小企业廉洁营商研讨会”、合作编印 《粤港澳防贪指引》等多项防贪合作项目，不断加强 “一带一路”倡议与大湾区建设等方面预防腐败等工作的交流合作。

除了共同打击职务犯罪外，粤港澳三地的警务合作亦日益频繁。以港澳回归作为分水岭，粤港澳警务合作主要历经两大阶段：第一，港澳回归前，粤港澳警方通常在国际刑警组织框架下合作，通常以治安会晤的名义进行合作。20世纪80年代初，粤港澳三地警方逐步建立起警务合作关系。1983年，广东省公安厅与葡澳警方建立合作关系，开始移交逃犯和互通情报。1986年12月，广东警方通过国际刑警渠道与港澳警方直接开展警务合作，并设立国际刑警广东联络处。第二，港澳回归后，粤港澳警方在 “一国两制”框架下合作，广东省公安厅以 “省公安厅港澳警务联络科”名义进行合作。21世纪初，粤港澳警方在打击跨境毒品犯罪方面建立24小时情报信息互通机制。2000年8月，粤港澳警方在广州举行首次联席工作会晤，旨在逐步建立灵活、快速、高效的警务合作机制。⑤辛昊：《浅析粤港澳警务合作的历史与现状》，载 《新西部 （理论版）》2016年第19期。此前，三地警方曾联手侦破 “新义安”等香港黑社会组织案、珠海 “环球火星”号油轮被劫案等大案要案。⑥林阳：《粤港澳警方加强刑侦合作》，载 《人民日报 （海外版）》2000年8月24日第5版。2002年，粤港澳警方在扫黑活动中建立24小时情况通报机制；2009年，粤港澳警方开通情报信息共享平台；2015年，代号为 “雷霆一五”的联合行动为期3个多月，打击涉黑罪行，共拘捕逾1.5万人。⑦梁今：《粤港澳警方联合打击黑帮及有组织罪行》，中国新闻网：http://www.chinanews.com/ga/2015/09-23/7540737.shtml，2018年4月29日访问。概言之，粤港澳警方在打击跨境毒品犯罪、经济犯罪、网络犯罪及跨境非法赌博违法活动等领域一直保持紧密合作、互通情报，多次同步采取大型联合反罪恶行动，不断深化合作机制，共同维护粤港澳社会治安的持续稳定。

（三）民商事司法协助有序推进

广东是全国最早受理涉外商事案件的地区，1980年，广东省高院审理了第一宗涉外商事案件——广东省江门市蓬江蓄电池厂诉香港喜利企业投资有限公司合同纠纷案。广东与港澳的民商事司法协助在港澳回归前即已开展。1988年，广东省高院与原香港最高法院签订 《广东省高级人民法院和香港最高法院相互委托送达民事、经济纠纷案件诉讼文书问题的协议》，在民商事文书送达方面开展合作。自有公开数据以来，广东因毗邻港澳，受理的涉港澳民商事案件数量长期高居全国首位，与港澳开展民商事区际司法协助的数量亦在全国举足轻重，如2011年广东受理的涉港澳民商事案件约占全国的80%。⑧林晔晗：《多方助力解纠纷 “东方经验”新探索》，载 《人民法院报》2012年9月27日第5版。尔后，由于广东省高级人民法院与最高人民法院对涉外案件统计口径不一致的原因，广东在涉港澳民商事案件的具体比例无从获悉，但据2018年最高人民法院和2018年广东省高级人民法院的工作报告显示，2017年，广东审结涉港澳台、涉侨一审案件3.6万件，办理送达文书、调查取证、罪赃移交等司法协助案件9867件，⑨龚稼立：《2018年广东省高级人民法院工作报告》，广东法院网：http://www.gdcourts.gov.cn/web/content/40274-?lmdm=10753，2018年4月28日访问。分别约占全国的44.44%和17.01%。⑩全国法院共审结涉港澳台、涉侨案件8.1万件，办理涉港澳台司法协助互助案件5.8万件，参见 《最高人民法院工作报告（摘要）》，载 《人民日报》2018年3月10日第2版。

在离婚判决的相互认可和执行上，粤港经历了一段艰难的历程。在2010年以前，粤港双方均不承认对方的离婚判决。2010年，香港终审法院在马琳案中认可深圳法院的离婚判决，并建议香港立法会修改 《婚姻法律程序与财产条例》，实现了缺乏双边安排的情况下广东离婚判决在香港的认可。2011年，广东省高院作出 《关于承认香港特别行政区区域法院2007年第7112号离婚判决法律效力的批复》，率先在全国于个案中承认香港离婚判决，完全实现了内地与香港离婚判决相互认可的局面，①张淑钿：《双边安排缺失下香港承认内地婚姻判决的新动向及应对》，载 《人民司法》2015年第15期。尔后，内地多家法院均有对香港离婚判决的认可。在各地法院承认香港离婚判决经验的基础上，2017年6月，最高人民法院与香港特区签署 《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行婚姻家庭民事案件判决的安排》，推动跨境婚姻家庭案件判决在粤港得到相互认可和执行，增进粤港司法互信，深化粤港司法交流与合作。不同于 《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》中规定的仅执行 “具有执行力的终审判决”，《最高人民法院关于内地与澳门特别行政区法院相互认可和执行民商事判决的安排》规定无论生效判决是否具有给付内容均可互相申请承认和执行，亦未对 “法律关系”的类型作出限定，故内地与澳门的离婚判决是可以互相申请认可和执行的。

2016年，为提高珠海横琴新区法院涉港澳台民商事案件审理的专业化水平，珠海横琴新区法院与澳门科技大学签署合作协议，由澳门科技大学推荐5名熟悉内地、澳门两地法律的研究生到横琴新区法院实习3个月之后，从中择优选聘了综合条件优异的3名研究生担任法官助理。此举有助于深化两地法律合作，共同培养能够适应大湾区经贸发展的高素质法律人才。此外，为增强港澳同胞对内地司法的信任感和参与度，南沙片区法院、前海法院、横琴法院已分别选任5名、13名、10名港澳籍人民陪审员，并邀请他们参审案件，取得良好社会反响。②《广东自贸区司法保障白皮书》，广东法院网：http://www.gdcourts.gov.cn/web/content/37184-?lmdm=2001，2018年4月28日访问。最高人民法院还借鉴广东省港澳籍人民陪审员的法治经验于2017年1月颁布 《关于为自由贸易试验区建设提供司法保障意见》，正式规定 “在自贸区内的民事案件一方或双方当事人为港澳台居民的，可以选任港澳台居民作为人民陪审员参加合议庭”。

（四）法律服务业合作深化发展

法律服务业一般包括律师、仲裁、公证等行业。自改革开放以来，广东与港澳律师、仲裁、公证等法律服务业的合作亦是随着三地经贸往来的深入而获得飞速发展。

首先，律师业合作取得突破。2014年8月，广东省司法厅颁布 《关于香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与内地律师事务所在广东省实行合伙联营的试行办法》，正式启动港澳律师事务所在广东试行合伙联营的试点工作。当前，在法律服务业上，港澳的律师事务所可在广州南沙、深圳前海等地方与广东内地的律师事务所进行合伙联营。截至2017年10月，在广州、深圳、珠海三地共有11家联营律师事务所，共有136名律师派驻到联营律师事务所，其中香港律师33名、澳门律师 9 名。③周颖：《42名港澳律师获全国首批粤港 （澳）合伙联营所港澳律师工作证》，载 《人民日报 （海外版）》2017年10月18日第4版。

其次，仲裁业日益国际化。2011年6月，深圳出台 《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》鼓励前海合作区引入国际商事仲裁的先进制度以及鼓励香港仲裁机构为前海合作区的企业提供商事仲裁服务，有效地保障了前海合作区内的香港、外资企业的合法权益，吸引了更多的香港、外资企业踊跃到前海投资。2015年4月，国务院颁布的 《进一步深化中国 （上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》正式借鉴前海国际商事仲裁经验，同年11月，香港国际仲裁中心在上海自贸区设立代表处。2015年广东省政府颁布的 《实施 〈粤港合作框架协议〉2015年重点工作》规定在广东自贸区前海片区的企业可选择香港法作为适用法律以及选择香港作为仲裁地。据此，为更高效地为自贸区的交易主体提供更加优质的法律服务，截至2016年1月，深圳仲裁院聘请来自香港特区的仲裁员达146名，其中，香港籍88名。④王若琳、马培贵：《深圳国际仲裁院为香港仲裁员颁聘书》，载 《深圳特区报》2016年1月7日第A5版。随着深圳仲裁院业务运作的成熟，该院作出的裁决愈来愈受到国际的承认与执行。

再次，调解业合作日趋深入。《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》鼓励深港民间调解组织合作，为前海合作区的企业提供商事调解服务。据此，2013年12月，粤港澳12家商事调解机构与深圳国际仲裁院调解中心共建粤港澳商事调解联盟。2015年4月，珠海仲裁委员会、香港联合调解专线办事处、香港仲裁司学会、澳门世界贸易中心仲裁中心、香港博信法律专业调解中心、香港g2g六方在珠海也成立珠港澳商事争议联合调解中心，该中心主要功能是整合法律资源，协调成员各方为当事人提供跨法域的调解咨询和推介等服务。2018年3月，珠海横琴成立首家商事调解机构——横琴新区国仲民商事调解中心，该中心利用珠港澳商事联合调解中心工作机制，实现与港澳跨境调解合作。

（五）粤港澳法学专业社团及研究机构交流合作日益频繁

法学专业社团作为民间力量，在推动粤港澳法律合作进程中起着重要作用。在港澳回归前，粤港澳法学专业社团交流相对较少，而在港澳回归后，粤港澳多次联合举办各种类型的法学研讨会且交流日益频繁，民间法学力量的后发优势得到充分发挥。2008年，首届粤港澳法学论坛在珠海召开，尔后第二届、第三届、第四届、第五届、第六届等分别在深圳、澳门、东莞、广州、香港举行。2015年12月，首届粤港澳台法学研讨会在澳门举行，尔后第二届、第三届研讨会分别在深圳、香港举行。多个学术论坛分别在粤港澳举行，社会反响热烈，取得了良好的交流效果。2017年3月， 广东省法学会港澳基本法研究会成立，进一步整合加强广东省基本法研究力量。2017年7月，由外交部条约法律司、广东省法学会、深圳大学联合主办的纪念香港回归二十周年法律研讨会在深圳举行。2017年11月17日在香港喜来登酒店举行主题为 “香港基本法的实施与未来”的香港回归20周年基本法法律研讨会。12月9日在香港大学举办香港基本法澳门基本法研究会2017年会暨“基本法的理论与实践：20年的回顾与前瞻”高端论坛。12月20日第三届粤港澳法学研讨会在香港城市大学举行。

澳门法学专业社团及研究机构是积极推动港澳法学研究的拥趸，自回归以来，多次邀请广东法学专家学者或者与粤港法学专业社团和研究机构共同举办学术会议，如2005年，澳门基本法推广协会邀请内地、港澳台70多位专家学者参加 “依法治澳经验与前瞻”学术研讨会；2010年，澳门理工学院一国两制研究中心邀请内地及港澳台30多位专家学者参加 “‘一国两制’与澳门特区法制建设”学术研讨会。2015年，澳门理工学院一国两制研究中心、深圳大学港澳基本法研究中心等多家研究机构和法学专业社团在澳门共同举办 “一国两制实践与基本法实施的澳门模式”学术研讨会；2018年4月，澳门濠江法律学社等境外团体与中山大学粤港澳发展研究院等内地团体在珠海举办 “澳门基本法实施19周年经验总结及未来展望学术座谈会”等不胜枚举的各类主题研讨会。

此外，粤港澳律师团体间亦交流频繁，互利合作。自2002年举办首届粤港澳律师运动会以来，三地业已成功举办六届运动会，并成为三地律师交流的传统品牌项目；2016年，在广东省律师协会与香港大律师公会、香港律师会、澳门律师公会的共同努力下，首届 “推动 ‘一带一路’‘自贸区’建设，加强粤港澳法律服务业合作论坛”在广州举行；2017年11月，香港大律师公会林定国主席等一行19人访问广东省律师协会并受到广东省司法厅厅长曾祥陆会见等等。

不忘初心，方得始终。四十年来粤港澳法律合作取得的成就实属来之不易，广东在粤港澳法律合作中取得了举世瞩目的成绩与其敢于尝试、勇于担当的优良品格有关，是广东奋勇前进、久久为功，破除一切阻碍法律合作的顽瘴痼疾的结果。广东与港澳从隔岸相望到密切交流，一点点地迈向伟大飞跃。进入新时代，广东肩负重任，面临交织叠加的矛盾与接踵而至的各种挑战，粤港澳大湾区建设定位国家发展战略，对标世界一流湾区，广东理应再接再厉，更上一层楼，无愧于时代赋予广东的使命。

二、粤港澳法律合作中的问题与挑战

安不忘危，兴不忘忧。总结广东在推动粤港澳法律合作方面取得巨大成就的同时，我们应清醒地认识到诸多领域的合作在广度、深度和效度方面仍多为 “蜻蜓点水”。鉴于广东在改革开放法治化进程中不可或缺的重要地位，尤其在大湾区时代下粤港澳法律合作中的合作主体作用，我们更应正视当前粤港澳法律合作中潜在的一些挑战。

第一，跨境府际合作缺乏牢固法律基础。首先，粤港澳的系列府际协议不属于立法法规定的法律渊源，且系列府际协议并无政府间的权利义务及其约束措施。宪法和地方组织法仅授权各级政府管理辖区内的事务，并无明确授权各级政府建立跨行政区域的合作机制。从现实角度而言，粤港澳的合作框架协议均是在时任国家副主席习近平同志的见证下由粤港、粤澳两地政府代表签署的，《大湾区协议》更是在国家主席习近平同志的见证下签署的，可见，粤港澳系列府际协议是得到中央支持的，但形式上仍然没有法律的明文授权。相对于府际合作难以在宪法和基本法层面寻求依据而言，广东与港澳签署的刑事和民商司法协助协议却可从基本法寻求依据，如 《香港基本法》第九十五条规定 “香港特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助”。其次，粤港澳的合作联席会议、粤港澳联络协调会议虽经国务院批准，但在宪法、立法法、地方组织法、基本法等文件上并无明确依据，任何一方不遵循协议理论上亦可不承担法律责任，加之国务院是否有此权限存在法理上的模糊。简言之，粤港澳府际合作的性质、定位、效力在法律规范上未明。有论者认为粤港澳区域合作行政协议法律地位不明确，有僭越宪法和法律的规定，亟需获得规范。⑤赵伟：《论粤港澳区域合作中的法律问题及其反思》，载 《江汉大学学报 （社会科学版）》2017年第3期。一般而言，世界各国或地区普遍默认行政法的地域效力，一般不承认域外行政法在本法域的效力，因而较少行政法冲突。⑥袁发强：《宪法与我国区际法律冲突的协调》，法律出版社2009年版，第134页。然而，大湾区时代下府际合作愈发明显。大湾区市场经营行为的行政监管、税收行政、环境保护合作治理等行政事务具有跨法域性，需要粤港澳共建有法律约束力的府际合作机制。我们认为，就府际合作的性质而言，或是一种政策行为，各方是否最终履行协议内容取决于各方的自觉性，这种协议的约束力弱正是粤港澳法律合作中多个领域迟迟难以深化和推进的根本原因。厘清府际合作的法律属性及其效力，是推进我国区际行政协助的重要保障，是实现大湾区建设高度融合的重要法宝。以环境治理为例，港澳地狭人稠，环境深受大陆影响，如港澳的空气污染受东莞、惠州、中山、珠海等工业排气影响，港澳附近海域的污染亦深受珠江上游来水的影响，单靠港澳难以解决环保问题。而港澳与内地在大气、水污染等检验标准不一，需要与粤港澳统一环境治理的规范与执行力度，方能实现美丽大湾区之建设。

第二，刑事司法协助的覆盖面欠佳。一是刑事司法协助案件范围窄。尽管广东与港澳在打击跨境犯罪方面取得一定成效，但在刑事司法协助方面，由于法系不一，内地与港澳尚未达成有关安排，广东与港澳司法机关间的刑事司法协助范围有限，多局限于跨境涉黑、毒品、职务等案件，现实中业已出现大量跨境侵犯财产犯罪的案件而无法得到有效抑制。二是广东与港澳尚未达成相互承认刑事司法判决的协议，不利于相互间协助执行异地刑事判决。粤港澳在金融数据查询制度、证人是否强制出台、证人保护制度等方面差异较大，相互取证与协助亦存在诸多瓶颈。三是引渡尚未取得突破。当前，因港澳尚对内地刑事司法判决的水平存在误区，进而回归多年以来一直未有条件与内地就罪犯或者犯罪嫌疑人引渡达成有关安排。一些在广东涉嫌经济犯罪的港澳居民只要返回港澳境内，理论上广东方面无法对其进行实施引渡等工作，这极不利于深化粤港澳刑事司法协助的力度。

第三，民商事司法协调亟需加强。一是民商事裁判的承认与执行的法院级别过高。在执行涉港澳裁决与调取民商事证据上，广东各市法院要经过高级人民法院方可与港澳较高级别的司法机关进行对接，程序复杂、诉讼成本高，不利于保障当事人的权益。二是民商事案件管辖权冲突协调。随着大湾区建设的深入，广东与港澳的经贸往来进一步加强，不可避免地增加民商事纠纷，当事人趋利避害的诉讼策略选择亦会进一步增加粤港澳管辖权冲突。

第四，法律服务业全面合作进程有待深化。尽管粤港澳律师业合作取得一定进展，但距离律师业全面合作尚有一定距离，主要表现在：一是粤港澳律师业只能以合伙联营的方式进行，加之现有新设合伙制联营律师事务所的数量也是屈指可数，这些联营的律师事务所不能完全满足大湾区各市居民在跨境法律服务上的需求。二是单边律师业阻碍粤港澳法律服务业的全面合作。当前，粤港澳律师业的开放主要表现为广东律师业向港澳的单边开放，而港澳律师业尚未完全对广东开放，内地法律服务业难以直接为内地在港澳的投资者或者直接为港澳居民提供法律服务，不利于广东律师业“走出去”。三是根据香港法律，律师分为大律师与事务律师，大律师只从事诉讼业务，而CEPA只允许港籍律师在内地从事非诉讼业务。

第五，大湾区法律冲突协调机制有待突破。大湾区内立法主体多、权限不一，一直缺乏解决法律冲突的协调机制。首先，从立法层面，随着 《立法法》的修正，大湾区相对独立的立法主体瞬增至十二个，有特别行政区的立法权、有经济特区的立法权、有设区的市的立法权，这些巨变使得大湾区的立法主体及其权限错综复杂，亟需统一的冲突法规范予以协调。再者，一些跨境法律合作如高新科技、互联网等涉及国家安全、体制等问题，非大湾区内部能够自主处理。两个特区享有立法权，特区立法需报全国人大常委会备案，但备案不影响法律生效，全国人大常委会仅可将不符合基本法关于中央管理的事务以及中央与特区关系条款的法律发回；从行政管理层面，三地虽同属中央人民政府管辖，但根据基本法的规定，中央人民政府负责管理特区的外交和防务，特区政府享有行政管理权，自行处理特区的行政事务；从司法层面看，特区享有独立的司法权和终审权，三地缺乏共同的上级司法机构；从法律实施的层面，除了列入基本法附件三的全国性法律之外，其他全国性法律不能在特区实施；从大湾区本身的协调沟通机制来看，仅限于行政系统一些高层会议机制的执行落实机制、纠纷解决机制均付之阙如，立法和司法方面的合作互助或空白、或程度很低。这意味着，粤港澳大湾区建设虽纳入中央顶层设计，但如何跨越法律和制度冲突进行跨区域规划的协调，仍然需要付出巨大努力。

总之，大湾区时代下，尽管在粤港澳法律合作中将面临诸多错综复杂的挑战，但广东作为改革开放的前沿阵地，需要提高政治站位，坚持法治先行，强化使命担当，迎难而上，敢于 “在刀锋上跳舞”，始终充满奋勇前进的法治动力，珍惜来之不易的改革成果，让粤港澳法律合作展现出中国法治魅力与大湾区风采，谱写时代选择的壮丽史诗。

三、广东在粤港澳法律合作中的重要定位

广东是改革开放的前沿阵地，亦是中国特色社会主义法治建设的先驱者。广东有不错的 “家底”，可以利用现有的法治资源克服潜在的困局，尤其是在迎难而上的过程中，广东应始终在粤港澳法律合作中坚定以下几个定位。

第一，广东要在加大港澳融入国家发展大局方面发挥区位优势。中央强调港澳要大力发展经济、持续改善民生，这不仅是中央期待港澳特区能够实现的，也是大湾区作为平台能够实现的。港澳地狭人稠，资源匮乏，发展空间长期受阻。香港当前最大的问题是民生问题。近年来，香港高度依赖金融业、房地产业，经济发展速度有所放缓，年轻一代往上流动空间狭窄。事实上，近年来香港诸多的政治纷争蕴含着不少的民生因素；澳门当前最大的问题是产业结构过于单一，故致力于经济适度多元发展是未来施政的重要方向。大湾区各市发展程度不一，居民的生活方式有所差异，但总体上仍是以岭南文化为主体的习俗方式，文化与饮食差异相对较小。港澳年轻一代到大湾区内的珠三角广东九市发展，除了能够寻找更广的发展空间，亦能享受性价比更高的生活。港澳年轻一代可以在大湾区置业、就业、创业。广东应当加强大湾区内人力资源服务机构的合作，鼓励港澳年轻一代到腾讯、华为、中兴等高科技企业实习、就业，亦可引导实力雄厚的广东九市的企业和港澳企业合作发展。

第二，广东要发挥改革开放的排头兵、先行地、实验区的作用，进一步解放思想、改革创新，推动粤港澳机制对接和法律合作。大湾区具有独特的特征——“一国两制三法域与三法系”。 “一国两制”是大湾区发展最大的优势，亦可能带来制度机制的制约。在何种程度上有效发挥优势，以及如何避免制约所带来的负面影响是大湾区发展不可避免的重大命题。所谓的优势，在于 “两制”继续确保香港的国际地位以及澳门作为葡语国家和地区的桥梁地位；所谓的制约，在于制度、边境、互联网等方面的隔离。破解人员、资金、货物、管理技术、信息交流因 “两制”而隔离是当前大湾区建设所面临的重要问题。实际上，解决这些问题的法宝是推动粤港澳的机制对接与法律合作。“一国两制”下的大湾区内存在三法域与三法系，法律制度间的不同是长期阻碍全面合作的重要源头。例如，高铁 “一地两检”自提出之初便遭遇部分港人的强烈反对便是这种法律差异所造成的。因此，除了推动经济、文化上的合作，更有必要进行法律合作以破解大湾区合作的瓶颈，释放大湾区创新性、国际化的活力。可以预计，广东珠三角九个城市与港澳特区通力合作、优势互补，将内地行政主导模式的优势与港澳自由市场模式的优势有机结合，将内地强政励治的特色与港澳的法治优势相结合，将内地改革开放发展的独特经验与港澳国际化发展经验有机结合，不断丰富大湾区发展规划的实践内涵。

第三，广东要牢固粤港澳大湾区法律合作中的主体地位，在合作中担任引领者、设计者与调节者的角色，增添共同发展新动力，画出最大同心圆。因地缘原因，广东最早接受来自港澳的投资。为有效维护港澳投资者的合法权益，吸引更多的港澳资本涌入广东，广东必然需要与港澳方面共同达成诸多合作协议，以便港澳投资者安心北上发展。因此，自改革开放以来，广东在推动粤港澳法律合作中具有举足轻重的地位，肩负着光荣而艰巨的使命。大湾区时代下，党和国家给予广东许多厚望，尤其是时下如何保障广东 “四个走在全国前列”成为全省上下亟待解决的命题。实际上，“四个走在全国前列”既离不开广东奋勇前进、敢为人先的自身因素，亦离不开港澳的大力支持。不同于内地其他省份，广东是一个典型的外向型经济体，与港澳建立紧密了的经贸关系。在长期的粤港澳经贸往来中，广东与港澳的合作并非一帆风顺，在固有的政治体制与法域不一等因素的作用下，粤港澳的合作偶尔遭遇一定的波折，诸如广东改革开放初期不稳定的税收与土地政策，政府换届后新任领导变更前任的优惠政策进而导致港澳投资者利益受损。然而，广东既系统借鉴了港澳先进的法治理念进而推动自身改革，亦在构筑粤港澳法律合作框架中起着引领、设计与调节的作用，两者相互相成、有机统一。当粤港澳经贸合作中出现新的问题，广东马上组织骨干力量进行研究，化险为夷，尽最大努力协调粤港澳各方利益，寻求最大公约数，营造宜商的法治环境，助推愈来愈多的港澳投资者愿意到广东发展。

第四，广东作为链接内地与港澳法律合作的桥梁，应继续发挥中流砥柱的建设作用。毋庸置疑，粤港澳法律合作是内地与港澳法律合作的重要组成部分。1978年改革开放落地，国门初开，长期闭关建设的神州大地不禁让诸多境外投资者产生惧怕，谨慎无比的港澳投资者北上内地发展往往先到广东 “试水”。若港澳投资者在广东投资不理想，往往不会到更北的省份投资建厂以避免更大的投资风险。因此，作为境外投资 “缓冲器”的广东能否保证港澳投资者安心在内地扩大投资，除了给予他们极为优惠的政策外，建构稳定而舒适的营商法治环境尤为重要。可见，广东在链接内地与港澳法律合作中起着中流砥柱的桥梁作用。事实上，内地与港澳法律合作进程中往往亦先从粤港澳法律合作开始试点以防止合作因水土不服而夭折，例如跨境警务合作、跨境离婚判决认可等均先由广东落地进而延伸全国。当下，内地与港澳的法律合作进程尚未取得突破性进展，诸多领域在CEPA的框架下缓慢落地，加之香港近年来政治生态蒙上多层迷雾，港澳同胞北上的热情有所下降。广东与港澳的法律合作是否能取得突破性进展，尤其是在大湾区建设中能否继续发挥主体作用，事关内地与港澳同发展、共繁荣的伟业。因此，广东除了清晰牢固自己的桥梁定位外，还须深化体制改革，尽快在大湾区时代下粤港澳法律合作中取得重大突破，为内地与港澳的法律合作提供更多的广东智慧。

第五，广东作为改革开放的先行者和排头兵，亦是中国特色社会主义法治建设的先驱者，在粤港澳法律合作中发挥模范带头作用。习总书记在2018年 “两会”中指出，广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区，在我国改革开放和社会主义现代化建设大局中具有十分重要的地位和作用。⑦参见前引①。习总书记的论断为当下广东继续前进，勇创法治佳绩注入了强劲的动力。不可否认，改革开放以来，截至2017年，广东GDP连续29年居全国第一。如此骄人的成绩背后，离不开党和国家在政策上的大力支持，亦离不开广东在法治建设配套上的力度。市场经济是法治经济。广东市场经济运行如此畅顺，正表明其法治的优先性在市场活动中得到高度彰显。试问一个法治不健全、政策随意变动的营商环境能够助推经济的高速发展吗？答案是显而易见的。四十年来，广东勇于突破计划经济时代遗留下来不利于发展市场经济的条条框框，虚心学习港澳先进的法治营商经验，且结合自身实际情况，创造了一个又一个的法治奇迹，最终在多个领域成为中国特色社会主义法治建设的先驱者，例如2003年广州率先建立政府信息公开制度、2011年深圳率先建立国际商事仲裁先进制度等等。大湾区时代下，广东除了充当中国特色社会主义法治建设的先驱者进而为全国法治现代化建设提供广东经验和样板外，还应在粤港澳法律合作中发挥模范带头作用，借鉴更多的国际先进法治经验，提升自身国际化水平，积极融入 “一带一路”建设，增强发展环境的吸引力和竞争力。

综上所述，广东作为改革开放的先行者，在长达四十年浪涛中涌现许多值得讴歌的法治奇迹。广东业已塑造无比深厚的法治底蕴与无比强大的合作动力。在大湾区建设的新时代下，广东有必要加强创新法治驱动要素整合，以粤港澳法律合作为动力，继续推动广东在形成全面开放新格局上走在全国前列，为内地与港澳法律合作进程乃至中国法治文明作出充满广东智慧的贡献。

四、广东在粤港澳法律合作中大有作为

行百里者半九十。广东尽管在粤港澳法律合作取得丰硕的成果，亦尽管在合作进程中起着不可或缺的独特主体作用，但在大湾区时代下即将面临许多前所未有的挑战，需要把握新的历史发展机遇，戒骄戒傲，继续创造更多彪炳史册的法治奇迹。不可否认，广东在粤港澳法律合作中的积极作为并非自古华山一条路，而须用系统化思维促进自身在粤港澳法律合作中发挥强劲作为，更须注重强化 “一国”，善用 “两制”，发挥 “一国之利、两制之便”。

（一）观念与理念先行

广东在推动粤港澳法律合作进程中秉承诸多的观念与理念，并在这些观念与理念的指导下创制了接连不断的法治奇迹。今天，在大湾区新时代粤港澳法律合作的驱使下，广东仍须发扬这些观念与理念。

首先，观念先行，包括：

一是发扬光大广东的包容文化。文化对人具有潜移默化之作用。正是广东由来已久的包容文化成就广东骄人成绩。自改革开放以来，全国各地乃至世界各地的各类人才在广东的创造活力竞相迸发、聪明才智不断得到充分涌流，这与广东勇于突破阻碍法治合作的藩篱，吸收港澳先进的法治经验，聚天下英才而用之的方针政策有关，实质是广东包容性的强劲彰显。大湾区时代下，粤港澳法律合作绝非仅限于区域合作，而是定位国家发展战略，服务 “一国两制”的国家级战略的重要组成部分。粤港澳法律合作的目标在于促使大湾区建设实现全要素的自由流动，各市要摒弃斤斤计较之心态，以有容乃大、包容发展的胸襟对待合作伙伴。在大湾区府际合作方面，要鼓励互创价值，鼓励整体发展观，尤其是强化在法律制度合作中的包容发展、互相学习借鉴的理念。合作不仅仅是一个经济概念，法律和制度的交流借鉴也是合作内容之一。广东有超强的规划与执行能力，若在决策、执行和监督的法治化建设上多向港澳学习方能降低各市间的内耗、把握诸多发展机遇，涌现大湾区法治建设的新奇迹。

二是秉持合作的心态。大湾区时代下的粤港澳法律合作是一项庞大的国家级工程，需要平衡的利益主体甚多，利益主体只有秉承合作的心态方可实现共赢。对于大湾区有条件的城市，只要有助于大湾区整体发展和一国两制基本方略的，不能 “等靠要”，若对方暂时没有对等改善，广东各市可先改一步、先行让利，先改革创新自己的制度程序。例如，深圳以往的巨大成功表明，大气、有远见的最终都不会吃亏。深圳的发展曾受惠于香港甚多，2017年的GDP总量及科技创新实力在整个大湾区首屈一指，在服务一国两制战略中深圳亦应当有反哺港澳、发挥更大的独特作用的政治站位。与此同时，珠三角的其他城市若在法治城市建设、法治政府建设、服务政府建设方面下功夫学习港澳先进经验，加强各项活动的合作交流，则可以更好地发展自己，奠定法律合作和制度接轨的深厚基础。

三是发扬岭南文化的求真务实精神。务实表现为重视实际，讲求实用，追求事功，而轻浮华，贬空谈，鄙玄虚。⑧殷丽萍：《论岭南务实传统与广东文化大省建设》，载 《广东省社会主义学院学报》2004年第4期。广东作为岭南主体，天然具有务实精神。在改革开放浪潮中，之所以长期逢凶化吉、化险为夷，除了谦虚谨慎的作风外，务实精神必不可少。广东的务实精神在广东人探索改革开放发展规律的过程中发挥得淋漓尽致。广东长期着力于长远的、集体的、实质的利益，在空谈误国的理念下兢兢业业地苦干，终究保持经济 “常胜将军”之地位。大湾区时代下，这种务实精神的延续尤为必要。粤港澳法律合作涉及的利益主体众多，需要协调的事项数不胜数，若不发扬求真务实的作风，一味在合作中搞形式主义而无实质作为，则容易使合作的成果陷入形式困局。因此，广东应时刻注重学习港澳的先进法治经验，听取社会大众对大湾区建设的宝贵建议，破解粤港澳法律合作进程中的实际障碍，取得更多务实成果。

其次，理念先行，包括：

一是合作理念。广东树立合作的理念意味着广东应从国家层面树立整体融合发展的指导思想，协同港澳构筑高层次大湾区协调机制，为大湾区各城市之间创造要素跨境自由流动提供政策和法律权威。大湾区建设作为国家战略，相比起以往的粤港澳合作框架而言，合作程度更为紧密、合作水平更为高级。在融合发展中，不仅要素跨境流动的宽松与弹性调整势所必然，就是在大湾区的内地城市间，也要打破本位思想和藩篱思维，创造自由宽松的要素流动机制。大湾区的建设为港澳同胞来粤提供千载难逢的机遇，但重要的是大湾区生产要素流动顺畅，人员资金自由流动，税收尽可能保持一致，创业者能享受同等的生活便利。只有树立大湾区是一个整体的观念，才能激发各市积极参与建设大湾区的热情。

二是共赢理念。共赢理念最为突出的形式是互创价值。在粤港澳法律合作中，只有秉承共呼吸、共命运、心连心的态度，在合作的基础上彰显共赢理念的正能量，方能助推合作工程的完美构筑。广东应联同港澳共同抛开粤港澳各自的概念，尤其要克服十一市间的龙头思维，寻求最大公约数，促使港澳同胞共享祖国繁荣富强的伟大荣光。以往，不少城市固守传统GDP思维，为了引进大企业、大项目进驻，临时性设置了一些优惠政策，如在特定高端教育人才引进的政策中，从大湾区内的一市引进到大湾区内另外一市。按城市个体看，这似乎是理性的，但在粤港澳合作的角度看，属互相拆台、互相挖坑之径，无法体现共赢之理念。大湾区港深穗等核心城市，要摒弃争当龙头老大的心态，放弃单一中心主义思维，从共建湾区核心城市圈的理念看待三城市的府际合作。讲法治思维就不要讲行政级别、考虑谁大谁小、谁高谁低，最终实现大湾区的共享。例如，港珠澳大桥的单Y建设，没有考虑深圳的需求，却给该桥建成后能否有充足的车流量带来诸多质疑，也影响了这一巨大投资的效益回报。后来为了弥补珠江口东西岸交通的不便，降低虎门大桥的负担，深圳与中山共建深中通道，这就徒增建设成本。共赢理念即是要抛开这种单一的、片面的、本位性思维，尽力在大湾区各市间树立一体化共同共享发展的理念。

三是创新理念。习总书记对2018年 “两会”广东代表团强调，创新是第一动力……加强创新能力开放合作。⑨参见前引①。可见，习总书记勉励广东在新时代中继续发扬创新理念，勇闯佳绩。创新需要胆量，胆量源于智慧。广东敢于刮骨疗毒，敢为天下先，更敢于 “吃螃蟹”的精神正体现了创新与智慧所带来的勇气。广东要想在新时代粤港澳法律合作中继续焕发活力，就必须继续勇于创新、永不僵化，破除阻碍法律合作的各项体制机制弊端。粤港澳法律合作要突出制度创新精神，为经济融合、社会接轨提供保障，包括广州、深圳在内的珠三角城市可通过试点相关领域的法律合作来解决港澳经济社会深层次问题。这方面广州、深圳完全可以走在前列，大有作为，率先在全省范围内专门制定吸引港澳服务业企业和人才的优惠政策，在空间允许的地区打造粤港澳合作产业基地，为港澳同胞创业、就业提供发展空间，并提供适当的人才税收补贴、住房、社保、子女就学等优惠政策。创新永无止境，粤港澳法律合作需要更多突破现有体制的束缚进而获得源源不断的智慧力量。

（二）夯实跨境府际合作的法律基础

宪法、基本法、立法法、地方组织法等规范关于跨境府际合作相关问题存在宪制与权力基础，但缺乏府际合作的具体途径、方式与效力的规定，这给粤港澳法律合作带有诸多不稳定的因素。⑩目前，一些观点否认大湾区建设无法律基础 （或缺乏合法性），即从法律规范中无法推出粤港澳府际合作的法律依据。这些观点在一定程度上压缩大湾区建设的法治空间，既不符合大湾区蓬勃发展的现状，亦不利于丰富 “一国两制”的内核。若否认粤港澳府际合作无法律基础或者依据，则意味着大湾区建设是违宪行为，而新时代下的系列重大改革强调于法有据，这就很明显地挑战我国宪治秩序。实际上，粤港澳合作进程之所以缓慢的原因并不在于没有法律基础或者依据，而在于建立的合作机制不健全、合作权限不明晰，需要最高国家权力机关予以明确。再者，国务院政府工作报告关于大湾区建设的内容获得最高国家权力机关的通过，上升为法律意志，这足以表明大湾区建设具有一定的法律基础或依据。因此，我们需要通过宪法、基本法等规范内在的立法精神、目的、原则等因素寻找大湾区建设的法律依据，进而夯实这一法律基础。限于篇幅，本文仅在正文中作抛砖引玉的描述。因此，广东有必要尽快呼吁中央夯实跨境府际合作的法律基础，助推大湾区建设的法治化。首先，就现有的法律框架而言，由全国人大常委会对基本法进行释法似乎为最为简捷的进路，然而，正如上文所言，基本法规定的是司法协助问题，难以有效为府际合作提供法律依据。其次，最为彻底的做法是修改宪法和基本法以获得法律上的依据。然而，根治立法方式潜伏两大障碍：一是2018年刚修正宪法，短期内再修正宪法的可能性不大，“远水不能救近火”；二是香港政治生态的迷雾尚未拨开，基本法修改的难度远超修正宪法本身。可见，根治立法并不可行。再次，由全国人大专门出台法律文件，明确授权粤港澳三地政府有权跨境府际合作及其权力行使范围、方式，并明晰粤港澳履行合作协议的法律约束力问题，此乃我国立法实践作为常用之道，可运用于粤港澳法律合作之上。之所以由全国人大而非全国人大常委会出台法律文件，是因为跨境府际合作业已远超现有法律框架，甚至对特别行政区制度产生影响，故根据全国人大的职权仅能由其对粤港澳府际合作进行合法性定位。

此外，府际合作容易引发行政司法协助问题，行政司法协助是大湾区日益融合后或将出现的司法互助 “新形态”。当大湾区某市居民对大湾区管理部门提起的涉及大湾区行政事务的行政复议、仲裁或者行政诉讼时，一些诉讼材料或者行政裁判的认可和执行或将跨法域，这就需要广东九市或者港澳司法机关提供行政司法互助。因此，在立法协调联席会议的指导下，经最高人民法院授权，大湾区亟需加强行政司法互助，构筑合适路径安排相关行政事务法律问题。

（三）继续深化法治改革

尽管广东法治建设方面业已走在全国前列，但仍有许多领域须向港澳学习，尤其是学习香港的法治建设经验，采取既利当前更惠长远之举措。广东自身进行全面深化法治改革可为粤港澳法律合作提供现实基础，主要包括：

一是建设服务型的法治政府。香港是举世公认的服务型法治政府，最引以为傲的是它的法治，这才吸引了国际企业纷纷到港设立总部或者分支机构。广东服务型法治政府之建设，应首先学习香港特区政府平衡好政府权力与公众利益的关系，解决好公权力过大、滥用权力、不受监督的问题，发挥人大与新闻媒体的监督作用。

二是提高司法公信力。（1）确保司法机关独立审判。香港的司法机关不受行政机关等外部力量的干涉，在营造香港法治社会生态方面起着中坚作用。广东可以探索在借鉴港澳相关法律的基础上，制定符合国际惯例、接轨港澳，去行政化、去地方化，且在条件尚不成熟时仅在大湾区内实施独立、公正、高效的司法运作体系，待条件成熟时将相关制度完全适用于全省；（2）提升司法运作的区际化水平，探索港澳籍法官、人民陪审员。大力推广珠海横琴新区法院与澳门科技大学合作培养法官助理的经验，在自贸区的司法机关率先培养港澳籍法官、人民陪审员，在涉港澳案件中可由当事人选择是否安排港澳籍法官或人民陪审员。

三是充实创新涉港澳事务行政考评机制。粤港澳合作方面的政府绩效评估早已运作多年，现在需要根据大湾区建设规划的要求和总体目标，充实创新有关考评机制。建议将大湾区内涉港澳事务服务完成度和完成质量纳入相关行政公职人员考核指标，创新考核机制，提升涉港澳事务行政服务质量，包括：（1）引进港澳事务行政考核第三方评价。大湾区内涉港澳部门的行政考核由涉港澳研究的专家学者、港澳人士参与考评；（2）加大公开化、程序化的内容。考核指标内容中应加大涉港澳行政事务的透明指标以及程序指标。具体而言，各市推出的涉港澳的相关行政信息是否公开化、是否便于港澳同胞理解、行政服务是否便利化、行政事务是否符合法定程序等等。在全广东试行涉港澳事务作为公职人员考核指标尚有一定的难度，尤其是该项考核属于国家事权，但在大湾区试点却有一定的可能性与可行性。大湾区作为国家战略布局，可获得其他省市所没有的授权，涉及港澳事务繁多，相应的涉及港澳事务纳入行政人员考核指标范围存在较高可能性。

（四） 拓宽法律合作覆盖面

第一， 建立长效化的立法协调联席会议。粤港澳应探索成立统一的立法协调机构，这是为了便利大湾区建设过程中突出法制协调、制度对接和机制衔接的统一的协商平台。若像以往那种侧重于行政主导为基础的合作规划，且并无统一高位阶的机构进行协调，最终谁也不服谁，建设实效只能甚微。立法协调联席会议是一个多边的桥梁，是一个利益均衡与博弈平台，吸纳、综合多元利益主体的不同利益诉求。立法协调的作用亦在于规范大湾区内各市功能的错位发展，避免各自为政、恶性竞争、以邻为壑，增强各市立法的整体性、协同性、系统性。可以先从大湾区内广东九城市的立法协调开始，再在中央指导下探索粤港澳三地立法机关的协调工作。综观我国立法实践，可由全国人大常委会授权立法协调联席会议解决区际法律冲突问题。借鉴京津冀一体化进程中设立京津冀协同发展领导小组并由中共中央政治局原常委、国务院副总理张高丽担任组长的经验，建议安排中央港澳工作协调小组组长兼任大湾区建设协同领导小组组长，并负责主持立法协调联席会议。立法协调联席会议解决大湾区经贸往来、城市群建设、司法互助、法律服务、人才流动、环境合作治理等重要立法事项。

第二， 公众参与立法工作是扩大公众参与法律合作的重要环节，因为参与建设归根到底是规范制定与遵守问题。习总书记对2018年 “两会”广东代表团强调，加快形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面。①参见前引①。公众参与立法工作是民主与法治社会的常态。立法者制定的各种规范若不加以征求公众之意见，则容易使规范脱离社会现实，最终酿成 “恶法”。大湾区建设是一项长期的、宏观的、覆盖面广的工程，需要协调的利益甚多。若想大湾区建设落实到位，立法者必然要考虑到规范制定后居民的守法程度，而非规范制定的数量。广东应协同港澳将立法工作扎根于人民中进行无愧于时代的法治创造。粤港澳立法机关在制定各种涉及大湾区整体建设的规范时多向湾区内各市居民征求意见，避免规范的失真。港澳居民长期处于高度法治化社会生态中，潜移默化之中法治意识自然较强，而广东九市居民经过多轮国家普法教育活动，法治意识也大大提高。在此种公众法治意识集体高涨的情况下，为推动大湾区建设深入人心，立法协调机构应当鼓励大湾区内公众参与立法工作，提高立法的科学化、民主化。同时，各市要加强粤港澳大湾区的法制宣传推介工作，让公众有机会、有途径、有能力参与立法工作，共同推动大湾区法治现代化。

第三，设立常设机构 “粤港澳自由贸易委员会”。在现有粤港澳联络协调会议、粤港合作联席会议、粤澳合作联席会议的基础上，设立常设机构 “粤港澳自由贸易委员会”。“粤港澳自由贸易委员会”负责落实大湾区内贸易活动的计划和方案，提供贸易咨询与协助纠纷解决，营造公平营商环境，逐步克制贸易堡垒，促进贸易和投资自由化便利化。“粤港澳自由贸易委员会”可下设金融合作、服务贸易、知识产权、文化创意、绿色经济、青年创业等若干专门委员会，委员会成员可由粤港澳三方吸纳各界代表和专家学者参与。

第四，制定统一的区际冲突规范。凡属重大改革都要于法有据。显然，涉及到大湾区立法合作的根本性问题——解决区际法律冲突，这必然需要制定统一的区际冲突规范为相关机制的有效实施提供依据。以往，粤港澳的法律冲突一般参照国际冲突法的规则执行，但在涉及引渡工作、民商事判决等问题上的执行力度薄弱。建议由立法协调联席会议起草统一的区际冲突规范——《中华人民共和国区际冲突法》并经全国人大通过，且将其纳入港澳基本法附件三中，从而使区际冲突规范生效。统一的冲突规范首先在大湾区实行，经过实践成熟后，可推广至全国实施。区际冲突规范实际上是为现行的规则提供法律依据，更好地畅通粤港澳立法、行政、司法等方面的合作机制，为三地跨境贸易活动保驾护航。

第五，建立司法信息共享网络平台。由于国家安全与网络体制等原因，内地与港澳的互联网有所限制，目前仅局限于特定的政府部门可与港澳等境外的网络直接相通，这对司法信息共享颇为不利。而建立一个完备、共享、快速的司法信息共享网络平台能够为大湾区内所有案件的深入开展提供基础性的工作保障机制。粤港澳以大湾区作为试点区域，经过中央国家安全机关等部门的许可，破除跨境网络的技术障碍，共同建立起一套内部合作的司法信息共享网络平台，随时可查阅三地裁判、执行、交换犯罪情报及前科等司法信息。该网络不限于大湾区内的各级司法机关的信息，可完全扩展至监察机关 （港澳为廉政公署）、检察机关、公安机关所掌握的司法资源信息。粤港澳在建立司法信息共享网络平台的基础上，可以定期召开信息交流发布会，就有关信息交流研究，有效推动经贸司法信息的往来与共同打击惩治跨境犯罪。

第六，刑事司法互助是广东与港澳司法互助的 “老大难问题”，要逐步攻克。在立法协调联席会议的指导下，经最高人民法院授权，大湾区可先行试点建立区际刑事司法互助机制，具体可分为三步：第一步，粤港澳三地警方可相互协助跨境犯罪嫌疑人的个人资料，包括家庭住址以及财产状况信息等个人信息，必要时可协助证人出庭作证；第二步，因粤港刑事制度差异大，广东九市可与香港就贪污贿赂等职务犯罪、诈骗走私等经济犯罪等部分跨境犯罪较为频繁的犯罪类型试行刑事司法互助；第三步，粤澳法律特征相近，刑事法律以成文法为主，广东可与澳门实行完全刑事司法互助，包括罪犯引渡的安排，最终逐步推动粤港澳全面实施区际刑事司法协助。

第七，民商事司法互助是大湾区司法互助的重头戏。为加快推动大湾区民商事司法互助的进度，实现民商事司法互助无障碍，促进大湾区经贸往来，广东九市的司法机关可在最高人民法院的授权下，在大湾区内广东九市的各级司法机关可直接与港澳各界司法机关在多个领域实行司法互助。一是广东九市与香港特区相互委托送达民商事司法文书须通过广东省高级人民法院和香港特区高等法院送达变更为广东九市内的各级人民法院和香港特区各级法院可直接委托送达，广东九市的各级人民法院亦可直接与香港特区各级法院直接相互委托提取证据；广东九市与澳门特区相互委托送达民商事司法文书和调取证据须通过广东省高级人民法院和澳门特区终审法院送达变更为广东九市内的各级人民法院和澳门特区各级法院可直接委托送达。二是当事人可以依法直接向广东九市各级司法机关或者港澳司法机关申请认可和执行民商事判决。三是广东九市与香港相互申请和执行仲裁裁决的法院可由原来的内地中级人民法院或者香港特区高等法院变更为广东九市基层人民法院或者香港特区域法院、裁判署法庭和其他专门法庭；广东九市与澳门相互申请和执行仲裁裁决的法院可由原来的内地中级人民法院或者澳门特区中级法院变更为广东九市基层人民法院或者澳门特区初级法院。

第八，进一步拓宽法律服务业合作面。广东应与港澳共商落实对等的法律服务业合作门槛，加强多边合作与交流，包括：一是粤港澳逐步降低法律准入门槛。首先，港澳应允许具有涉外实力的内地律师事务所在港澳运行；其次，广东九市可在各市仲裁机构的基础上分别建立能够适应大湾区跨境业务的国际仲裁机构；最后，推动跨境公证业务在大湾区各市完全开放。广东九市的公证机构既可在港澳开设公证业务，香港具有公证资格的律师和澳门公证机构亦可在广东九市开设公证业务。二是建构跨境法律职业对接机制。粤港澳可在高度法律合作的基础上，达成横跨三地执业范围的跨境法律职业对接协议。以律师为例，通过跨境法合作培养后的学子经过特定部门考核合格后，在粤港澳三地均有过实习或者学习经历的，可同时获得三地的执业资格，而这执业资格可仅限于涉及跨境纠纷，例如一项纠纷涉及到内地与香港个人间的法律纠纷，拥有三地执业资格的律师便可接受这种类型的纠纷的代理服务；若一项纠纷只涉及到内地或者香港或者澳门，则这个律师还须拥有当地普通律师执业资格方能代理。三是粤港澳三地政府倡导建立粤港澳法律服务业协会，②郭燕明：《推进粤港律师业从单边开放走向双边合作》，载 《广东外语外贸大学学报》2017年第4期。推动三地法律界人士的交流合作多边化、常态化，形成更强、更有效的三地法律人士合力，加快推进粤港澳法律服务业合作形成 “多边开放”格局。

结语：法律合作永远在路上

2018年是改革开放四十周年，是值得普天同庆的改革开放结点，亦是中国特色社会主义建设进入新时代的起点。广东作为中国特色社会主义法治建设的前沿阵地，在推动粤港澳法律合作方面取得可喜成绩。当前，大湾区建设业已定位为顶层设计的国家发展战略的重要支撑点。而粤港澳法律合作是实现大湾区高度融合的利器，广东有责任、有能力、有魄力凝聚起同心共筑大湾区建设的磅礴力量，推动法律合作朝着更加包容、普惠、共赢的方向永续发展。因粤港澳法律制度的不同，容易堵塞互利合作之道，是以中央有必要在一些立法事项上消除法律障碍，助推粤港澳法律合作。质言之，粤港澳法律合作不啻是粤港澳三方之事，还关系到内地与港澳的法律合作大业，是国家治理体系的一部分，关乎国家治理现代化的实现。粤港澳法律合作没有终点，永远在路上。