论政策性金融机构结构性改革的必要性

段成龙

摘 要 政策性金融机构结构性改革是当前我国保持社会经济又好又快发展的重大课题，同时有利于实现中华民族伟大复兴。文章通过搜集、整理相关资料，在分析政策性金融机构结构性改革的时代意义，以及当前我国政策性金融机构结构性失衡的主要表现的基础上，制定出政策性金融机构结构性改革的策略。

关键词 政策性金融机构 结构性失衡 表现 改革策略

一、引言

面对当前社会经济发展的大环境，政策性金融机构结构性改革必须满足当今社会经济发展的总体趋势。而在当前社会经济发展的大环境下，我国政策性金融机构已经出现了结构失衡的表现，其中管理体制方面、组织结构方面、职能定位方面、绩效评价方面问题突出。这不仅不利于政策性金融机构的未来发展，同时金融机构调节社会宏观经济、服务社会经济又好又快发展的作用也不能体现出来，政策性金融机构结构性改革很有必要。

二、政策性金融机构结构性改革的时代意义

政策性金融机构结构性改革，是我国应对市场经济快速发展必经的途径，也是我国社会经济又好又快发展不可或缺的动力。政策性金融机构的本质并不是追求最大限度地获利，而是调节宏观经济发展，服务社会经济发展的非营利性金融机构，将其管理体制、组织结构、职能定位、绩效评价等多个方面进行改革，不仅能够保障我国宏观经济的可持续发展，同时也能保证我国社会经济始终走在又好又快的发展道路上。

三、当前我国政策性金融机构结构性失衡的主要表现

（一）管理体制方面

我国政策性金融机构经历了20多年的长足发展，管理体制日趋完善，但是依然存在职能定位、业务边界不清，立法滞后、管理机制不健全、风险约束机制不完整的状况，这是当前我国政策性金融机构管理结构失衡的主要体现。西方发达国家政策性金融机构管理体制以“一站式”服务为中心，强调政府机构一管到底，无论是在职能定位、立法方面，还是在业务界限划分、管理机制构建上，政府是绝对主体，承担着绝对管理职责。但是从我国政策性金融机构的管理体制来看，政府的职责、义务未彻底明确，管理结构失衡现象明显，由此也造成管理模式不清晰等问题的出现。

（二）组织结构方面

当前，从我国政策性金融机构的组织结构中可以看到，政策性金融机构的内部结构非常简单明了。其中，包括政策性银行（如国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行）、政策性担保机构（如中小企业融资担保公司等）、政策性投资基金（如珠西基金等）。可是，从西方发达国家政策性金融机构的内部结构来看，我国政策性金融机构的内部结构存在明显的不足，其中最为明显的就是地区性政策性金融机构存在明显的不均衡现象。以经济较发达的东南沿海地区、长江中下游地区、西北部地区、东北部地区为例，前两个地区有地域性国家开发银行、中国进出口银行和农业发展银行，并且分支机构在各个省会都有入驻，而在西北和东北部地区，只有沈阳、大连、长春设有国家开发银行分支机构，中国进出口银行和中国农业发展银行并没有分支机构设立在省会城市。另外，在政策性担保机构以及政策性投资机构方面，前两个地区相对较多，而后两个地区少之又少。这样就造成了很难调控东南沿海地区、长江中下游地区、西北部地区、东北部地区经济均衡发展的问题，不利于我国社会经济的整体发展。

（三）职能定位方面

不同的金融机构其自身的职能定位也存在一定的不同，商业性金融机构的职能定位是以盈利最大化为目的，其职能定位为融资安全性、流动性、效益性。合作性金融机构也是以高盈利为目的，其职能定位为合作性和低风险性。而政策性金融机构与前两种金融机构在运作的目的上存在本质区别，政策性金融机构不以利润最大化为经营目的，而是以全面贯彻金融政策、宏观调控社会经济为目的，其职能在于倡导性、选择性、服务性、补充性这4个方面。就我国政策性金融机构运作的基本现状来看，职能定位并没有做到以上4个方面。原因在于随着我国社会经济又好又快发展，金融环境以及国家制定并出台的相关金融政策正悄然改变，如果不能根据当前金融环境以及国家所颁布的金融政策开展各方面的管理工作，管理工作依然停留在之前的层面上，那么必然造成政府按照政策性金融机构已经形成的事实来调整角色定位，导致政策性金融机构的业务范围不断扩大，与商业性、合作性金融机构产生业务上的竞争，政策性金融机构在社会经济发展中应发挥的作用也会逐渐消失。

（四）绩效评价方面

政策性金融机构是我国社会经济走上又好又快发展道路的重要推动力，也是我国宏观经济实现可持续发展的重要调节器，政策性金融机构能否健康运行就成为关键中的关键。其间，确保政策性金融机构健康运行的重要条件就是为之提供行之有效的绩效评价。然而，从当前我国政策性金融机构绩效评价方面来看，构建的绩效评价体系依然存在不健全的情况，政策性金融机构的经营模式依然有很多漏洞。其主要表现在两个方面：第一，在社会效益的评价方面，缺少客观的评价标准和评价依据，导致评价指标并不能客观、公正地说明社会效益究竟如何，造成政策性金融机构在未来发展中产生方向性的错误。第二，主要的监管部门往往将商业性、合作性金融機构绩效评价指标作为重要的参考，甚至有的绩效评价指标只字不差，导致评价指标在政策性金融机构的绩效评价中并不适用，也反映不出问题。面对我国政策性金融机构绩效评价体系构建与落实的基本现状，不难看出这两方面的问题会阻碍政策性金融机构的可持续发展。

四、政策性金融机构结构性改革的策略

（一）进一步加强我国政策性金融机构的管理

就我国政策性金融机构的总体运行现状来看，我国政策性金融机构已经设置了监事会，并且监事会体现出了我国政策性金融机构独有的特征和优势，但管理体制依然非常烦琐复杂。这不仅大大增加了我国政策性金融机构的管理成本，同时在管理模式方面依然非常复杂烦琐。为此，在我国政策性金融机构的管理体制方面，不妨效仿英美等发达国家的做法，将国外委托代理的模式纳入考虑的范围内。例如，在业务管理方面，我国政策性金融机构在综合性的服务和多样化的服务手段方面依然缺少经验，而西方发达国家的政策性金融机构管理模式恰恰能够弥补我国在这方面存在的不足。西方发达国家主要采取“一站式”服务的模式，这可以达到平衡我国政策性金融机构业务比重的目的。但是照搬这套管理模式显然需要极高的成本，然而委托西方发达国家的相关机构对我国政策性金融机构进行管理，建立一套极为完善的管理体制，那么管理成本不仅可以大大降低，还可以在这一过程中吸取他国的相关经验。既做到我国政策性金融机构的管理体制得到进一步深化，又能为我国打造一整套属于自己的政策性金融机构体制提供极大的帮助。

（二）依托政策性金融制度来完善政策性金融机构的组织体系

早在2003年，胡锦涛同志在党的十六次全国代表大会中就已经提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的观点，这也正是“科学发展观”的核心内容所在。从科学发展观层面分析，我国政策性金融机构结构性改革是迫切的，是助推我国社会经济又好又快发展的动力。只有认识到这方面的重要性，我国政策性金融机构所发挥的作用才是可持续的。其间，政府相关管理部门必须依托政策性金融制度，将政策性金融机构的组织体系进行科学完善，根据市场机制运行的总体状况，将政策性金融机构的组织体系加以调整，一旦出现市场宏观目标、微观目标、资源配置等方面形成不均衡发展的态势，那么政府有关管理部门必须加以调节，确保政策性金融机构的组织体系能够平衡政策性金融。就当前而言，我国的社会经济依然存在发展不均衡的情况，东南沿海地区国民经济的发展相对较快，而东北部、西北部社会经济发展速度相对缓慢，出现当前局面的主要原因就是政策性金融机构发挥的作用不够全面，政策性金融制度并未发挥出应有的作用。反观世界发达国家，政策性金融制度匹配了合理的政策性机构组织体系，各个分支机构能够针对不同地区的社会经济发展状况及时作出调整，并且会针对经济发展速度低于全国平均水平的领域在第一时间建立相对应的分支机构，以此确保社会经济的均衡发展。我国在政策性金融机构结构性改革中，应该借鉴发达国家的经验，以保证政策性金融机构能够起到全面推进国家经济均衡发展的作用。笔者认为，针对我国西北部、东北部地区应该建立一批地域性开发银行、信贷银行、社会保障银行。在我国东南沿海地区、京津冀地区、中南地区等多个地区建立一批就业与创业银行，以及住房信贷银行等政策性银行。另外，在各地区还应该建立一批非银行金融机构（如农业保险企业和存款保险企业等），由此才能让我国政策性金融机构的组织体系变得更加完善，为推动我国社会经济又好又快发展提供保证。

（三）政府要进一步强化政策性金融机构的职能定位

就目前而言，我国有三家政策性银行，分别是国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行，这三家政策性银行都是以全面贯彻国家经济政策为根本目标，在特定的领域从事特定的业务，不以获得利润为目的。国家开发银行的定位是專业的开发性金融机构，中国进出口银行的定位是经济贸易投资发展与国际经济合作的专业金融机构，中国农业发展银行的定位是承担农业政策性金融业务的专业金融机构。从职能定位的角度来看，三家政策性银行已经有了明确的职能定位，并且都有明显的侧重方向，为促进我国经济又好又快发展起到了不可替代的作用。但从当前我国社会经济发展的总体趋势和总体要求来看，在政策性金融机构的结构性改革中，政府必须更进一步强化以上金融机构的职能定位。其间，政府既要紧抓政策性金融机构的政策性不放松，同时还要强调政策性金融机构的非竞争性，从而将政策性金融机构维持市场经济健康、有序、平稳发展的职能发挥出来，这样政策性金融机构的运作模式才能满足当前社会经济发展的总体要求。

（四）政府有关部门要加大其支持力度和监督考评的力度

我国政策性金融机构所开展的业务都是代表着国家利益，所受理的各项业务都可以称之为准公共产品。既然如此，那么在政策性金融机构的发展中，上至中央政府，下至各级地方政府就有义务为之提供一系列的支持，以及相应的监督考评。这样既可以为政策性金融机构的可持续运转提供大力支撑，也能够为政策性金融机构结构性改革提供强有力的保障。各级政府提供的支持往往体现在几个方面：一是法律、法规、政策方面的，政府针对政策性金融机构的债券发行、贷款业务等多个方面制定并出台一系列保障性政策或刺激性政策，确保政策性金融机构能够良好运转。二是经济层面的，各级政府基于社会经济发展的总体状况，适时为之提供国家信用支持，让政策性金融机构的资金稳定性得到保证。三是行政层面的，中央政府适当拓宽银监会、证监会、保监会的权力行使范围，为政策性金融机构的健康运作撑起一把保护伞。政府有关部门在加大监督考评力度方面，应做到四点：首先，要打造一套完整的绩效考核体系，用于客观、公正地评价政策性金融机构运作的实际情况。其次，中央政府要联合金融系统两大重要组成部分，即财政部和银监会建立直接监管机构，确保政策性金融机构组织体系、运行状态能够保持理想状态。再次，政府要不断深化、完善风险补偿机制，确保政策性金融机构能够有效地规避风险，为我国社会经济的全面发展起到保障作用。最后，要建立动态信息反馈机制，确保财政部、银监会等监管机构在监督考核中得出的结果能在第一时间反馈到政府部门，为政策性金融机构的结构性改革提供更多可参考的意见和建议。

五、结语

政策性金融机构结构性改革是一项非常庞大而又系统的工程，随着社会经济的快速发展，政策性金融机构结构性改革还需要随之进行深入研究，从多个角度探求改革之路，进而确保政策性金融机构能够更好地发挥宏观经济调控作用，为社会经济的又好又快发展发挥不可替代的服务作用。为此，还需要广大学者从多个角度进行更为深入的分析与研究，贡献出自己的力量。

（作者单位为中国农业发展银行衡水分行）

参考文献

[1] 蔡自强，李涵娇.浅谈我国政策性金融机构改革问题[J].智富时代，2016（S1）.

[2] 林春.中国政策性金融机构绩效评价体系研究[D].辽宁大学，2017.

[3] 银监会政策性金融运行与监管研究课题组，周民源.国外政策性金融机构运行与监管比较研究 [J].金融监管研究，2017（1）.