聚焦预算执行 提升中央转移支付资金绩效

●易国安 胡宗能

财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，是政府管理的重要手段。实施中央转移支付资金预算执行动态监管是财政部赋予专员办的重要职责。为进一步做好中央转移支付资金监管工作，2015年以来，财政部驻江苏专员办围绕深化财税体制改革目标，坚持问题导向，按照夯实基础、点面结合、分类监管、过程控制、提升成效的工作思路，不断创新和优化监管方式方法，充分利用信息技术手段，实施“互联网+管理”，依托“中央专项转移支付预算执行动态监管系统”，对江苏省中央转移支付资金预算执行情况实施分类全过程动态监管，有力促进了中央重大决策部署和财政政策在地方的贯彻落实，努力推动转移支付预算监管工作取得新成效。

一、深化预算执行监管的重要意义

随着财政事权与支出责任划分改革的深入推进，中央转移支付将长期存在，而且财政支出规模不断增加、支出范围日益扩大，加上财政收支矛盾的不断加剧，客观上对财政资金管理提出了新的更高的要求。

（一）深化预算执行监管是贯彻落实党的十九精神的必然要求

党的十九大报告提出，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这进一步明确了财政改革发展的努力方向、目标任务和基本要求。财政部是专项转移支付的归口管理部门，专员办作为中央财政的派出机构，有贴近基层、就地就近的优势，完全可以在预算执行控制方面进行补位，实施动态监控、过程控制并反馈资金使用信息，真正成为预算管理链条中的必要环节，发挥其他部门不可替代的作用。

（二）深化预算执行监管是提高财政管理水平的必由之路

从财政资金运行特点看，财政资金发挥作用是在使用环节。目前，中央财政在资金使用管理上较为薄弱，对预算执行结果怎么样、资金使用效果如何，掌握不了、控制不住。从基层财政管理实践来看，随着中央财政资金的层层转拨，相应的管理是逐级弱化的，财政资金偏离政策目标的风险越来越大，越往基层财政，越是有“财”弱“政”，甚至是有“财”无“政”。从审计署每年公布的违法违纪情况看，大多数问题是出在资金使用环节而不是拨付环节，这恰恰反映了财政资金使用管理不到位。客观上讲，预算执行是财政管理的一个薄弱环节，审计的事后监督和财政绩效评价，不能直接创造效益，而对资金使用过程的管理，才最有可能创造效益。因此，在资金使用环节强化管理，是提高财政管理水平的必由之路。

（三）深化预算执行监管是专员办转型发展的根本方向

专员办作为财政部的派出机构，是财政部各项职能在地方的延伸。财政部党组明确专员办应对属地中央财政资金监管实现全覆盖，这就包括加强预算执行。财政管理十分需要及时反馈预算执行情况，促进预算编制更加科学合理，真正对预算编制形成制约，防范财政风险。因此，要实现上述目标，必须发挥财政部派出机构的作用，深化预算执行监管，这是专员办力所能及的，也是优势所在。专员办根据掌握的资金使用情况，有针对性地开展核查、检查、调研、评价工作，形成预算执行监管结果，定期向财政部反馈预算执行情况，这样既能强化财政预算管理，又能防范风险，有利于廉政建设的目标，真正把专员办打造成预算管理链条上一个承上启下的必要环节。

二、深化预算执行监管的总体设想

2014年，财政部党组决定开展专员办工作转型，这是加强财政管理的重大举措。专员办的优势在于就地管理，特别是对资金使用环节的管理。专员办作为财政部派出机构，应把对属地中央转移支付资金进行管理当作义不容辞的责任。无论过去还是现在中央转移支付资金在使用过程中都是问题易发、多发区，鉴于这一实际，江苏专员办紧盯中央转移支付资金使用环节，要求资金使用单位定期在线上报资金流和实物流的资料，对下传导财政管理压力，向上反馈预算执行情况。基于此，开发了“中央专项转移预算执行动态监管系统”，试点运行顺利，成效比较明显。

（一）定期采集数据，传导管理压力

地方财政部门定期填报中央专项转移支付资金的收到、分解下达、转拨等信息，包括资金类别、发文字号、项目名称、资金金额、收到及分配转拨日期等。

资金使用单位根据资金类别定期（按月或季）填报中央专项转移支付资金的收到、使用情况，并导入照片、工程监理资料等反映资金实物成果的佐证信息。把采集资金使用环节信息的过程，变成一个传导财政管理压力的过程。

（二）实现自动预警，强化日常管理

把财政管理要求和过去现场监管积累的经验作为参照系，对地方财政部门上报数据、资金使用单位上报数据进行比对分析，对违规线索予以分类显示。如，地方财政部门收到中央财政专项资金未按规定及时分解下达的，系统根据收到指标文件的天数予以提醒。据此，监管人员有针对性采取询问、核查、检查、调查和评价的方式予以后续管理，按规定予以处理，实现了对资金使用环节常态化管理和动态控制。

（三）加强统计分析，反馈预算执行结果

利用统计模型，实现有目的的适时查询，诸如查询分类别、分年度、分地区资金下达与预算执行结果，以及预算执行控制中发现的问题及处理情况。而后，专员办内综合该系统运行情况和现场监管情况，形成预算执行监管结果，定期上报财政部领导和有关业务司局。既有利于财政部动态掌握中央财政专项支出的总体情况，又为财政部领导决策和有关司局改进预算编制、完善政策制度提供信息支撑。

图1 中央对地方转移支付资金预算执行动态监管流程

三、深化预算执行监管的具体做法

根据财政部对中央财政资金全覆盖、预算管理流程全覆盖的总体要求，江苏专员办以转移支付动态监控系统建设为依托，以财政部年度监管重点事项为抓手，以解决“最后一公里”问题为目标，突出重点，开拓创新，有序推进转移支付预算监管工作。

（一）全力推进转移支付动态监管

2016年8月，在前期选取5大类15个资金项目开展动态跟踪监管试点的基础上，按照试点项目样本覆盖全省110个市县区和45个主要省级资金使用单位、覆盖主要资金监管分类、覆盖归口财政部业务司以及省财政厅主要业务处室的“三个全覆盖”要求，开展转移支付动态监管扩大试点工作。2017年4月，在江苏省全面推开中央转移支付预算执行动态监管工作，涉及省市县区街道乡镇1512个财政部门、5530个资金使用单位、14215个具体项目。截至2018年8月底，纳入江苏专员办动态监管的中央对地方转移支付资金1722.87亿元。通过做好转移支付动态监管工作，初步构建了专员办与省市县区各级财政部门、各级次资金使用单位日常工作机制，以及专员办依法开展中央专项转移支付预算执行监控、督导、纠偏、核（检）查、处理的长效工作机制。

（二）深化联动机制建设

充分发挥、调动地方财政部门及业务主管部门的优势和积极性，构建专员办与地方财政部门、业务主管部门联合联动机制。一方面，积极构建转移支付联动工作机制。紧紧抓住省级财政部门和业务部门二次分配、下拨资金这个源头，加强与省财政厅和省级主管部门的工作联系与沟通，初步建立起转移支付联合联动监管机制，有利于进一步统筹协调内外监管力量，进一步推动中央转移支付资金预算监管工作规范有序开展，进一步保障中央财政政策在地方执行到位。另一方面，探索构建与市县基层财政部门工作机制。以参加全省财政工作会议为契机，江苏专员办主要领导亲自带队，主动拜会地方党委政府，先后召开了南京、苏州、徐州等13个设区市财政局长工作座谈会，进一步了解地方经济运行和财政预算管理情况，宣传明确中央财政政策和预算监管工作要求。同时，充分利用工作QQ群、微信群等多种渠道，建立健全与市县基层财政部门工作联系载体，做到沟通顺畅、反馈及时。

（三）多措并举加强监管

积极采取转移支付资金“一揽子”监管、片区集中巡查核证、重大项目动态跟踪监管、与省级主管部门联合审核、介入申报前置性审核、现场监管“听、核、看、访、查”五步法等方式开展工作，通过点面结合、上下传导，较好地督促地方财政部门加强预算管理和执行，项目单位整改违规问题，有效发挥了事中监管防错纠偏作用。如在对淮安市白马湖江河湖泊生态环境保护项目现场巡查中，发现项目开工建设缓慢、预算执行严重滞后的问题，在了解相关情况的基础上，责令相关主体单位切实加快项目建设进度，加快预算执行进度。

（四）督促转移支付提前下达

主动与省财政厅对接，通过主动沟通、对账核证、敦促督导等方式，扎实开展提前下达转移支付指标的督导工作，促进江苏省财政厅按要求加快转下达进度。经江苏专员办督导和省财政厅的积极努力，省财政厅转下达中央转移支付资金完成率从2016年的43.89%大幅提升至2017年的75.32%。

（五）积极开展调查研究

坚持问题导向，依托动态转移支付动态监控系统，对发现的有关问题精准制导，及时开展现场核查并形成相关情况报财政部。一方面，结合日常预算监管工作，有针对性地开展专题调研，及时提出政策完善建议。目前，已经确定对强化支出动态监管开展专题调研。另一方面，结合中央财政政策绩效评价工作，掌握了解中央财政政策在地方执行情况，为中央完善政策提供支持和依据。2017年以来，已完成中央城镇保障性安居工程专项资金、海绵城市建设专项资金、重大公共卫生、农村三产融合试点等14项绩效评价工作，提出相关政策建议71条。

经过三年多的实践，较好地实现了专员办、地方财政部门和资金使用单位的监管信息互通、监管成果共享。在强化专员办日常预算监管的同时，地方财政部门认为，也方便他们掌握项目建设管理情况，为其加强财政管理提供了支持；资金使用单位反映，这种动态监管为他们及时足额获得财政资金提供了帮助。一是传递了财政管理压力。通过做好转移支付动态监管试点工作，构建了专员办与省市县区各级财政部门、各级次资金使用单位日常工作机制，实现了对下传导财政管理压力，促进了各级财政部门和资金使用单位自觉依法规范使用资金。如某设区市财政部门挪用中央财政资金6250万元后，其在动态监控系统填报数据过程中感受到了压力，主动承认错误并迅速纠正。二是强化了预算执行监管。针对专项转移支付动态监控中发现的问题，依法开展监管督导，切实加强预算执行，促进中央政策在地方执行。如通过动态监控系统发现某区1.2亿元水污染防治专项转移支付项目节水灌溉工程进度缓慢，核查组现场督促项目建设单位加快预算执行进度，尽早完工建设项目。又如通过动态监控系统发现了解苏州市3亿元综合管廊项目因施工地点与地铁建设冲突，向住建部申请变更计划迟迟未予回复，导致项目无法开工、资金长期滞留情况后，江苏专员办及时与经建司联系，促进了有关问题的解决。三是发挥了防错纠偏作用。进一步发挥专员办就地就近优势，严把事前申报审核关，加强事中执行监控，努力将中央财政资金事后损失风险降至最低。如在对江苏省城乡居民基本医疗保险中央补助资金申报审核中，江苏专员办利用大数据分析，剔除重复参保、重复申报44万人次和违规发放58万人次，核减中央社保补助资金5204万元。

四、深化预算执行监管的工作建议

深化预算执行监管是提升中央转移支付资金绩效的重要环节，是贯彻落实党的十九大精神的具体举措。为进一步做好预算执行监管工作，切实提升中央转移支付资金绩效，现提出以下建议。

（一）进一步深入推进中央转移支付改革

党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革，建立现代财政制度。《深化财税体制改革总体方案》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和党的十九大报告都对中央对地方转移支付改革提出了明确要求。为此，深入推进转移支付改革不仅是优化财政资源配置、提升资金使用效益的应有之义，更是完成改革目标任务、建立现代财政制度的必然选择。

1、划清中央基建投资与其他专项转移支付的边界。加大专项转移支付项目清理，去除同质性，资金支持方向相同或相近归并到有明确资金用途的其他转移支付项目，例如中央基建投资中的城镇污水垃圾处理设施及管网工程资金、中小河流治理工程资金、重点流域水污染防治资金等。同时，优化中央基建投资存量资金结构，明确主要用于中央事权事项和中央本级支出，不再主要用于中央对地方转移支付。

2、优化专项转移支付资金设置。对于竞争性领域的专项转移支付要逐步退出，效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消，例如中央基建投资“新一代信息基础设施和互联网+重大工程资金”、垃圾发电项目投资补助等。保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，改为基金管理等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。例如，中小企业发展专项资金。强化对有规定用途的一般性转移支付资金监管，建议出台《中央对地方一般性转移支付管理办法》，明确监管要求，强化激励约束机制。

3、加大专项转移支付整合力度。鼓励和引导地方财政部门在不改变资金使用方向的前提下，结合本级自身资金安排情况，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用，盘活各领域沉淀的财政资金，化零为整地支持急需重点领域，增加资金有效供给，最大发挥财政资金绩效。

（二）进一步加强中央转移支付信息化建设

财政部目前在用的主要业务系统 （不含各类单项工作管理系统）有 “预算管理一体化系统”（涉密网部署）、“转移支付综合管理系统”（预算指标管理，内网部署）、“国库支付管理系统”（涉密网部署）、“地方预算综合管理系统”（内网部署）、“地方政府债务管理系统”（内网部署）等，没有整合为统一的“财政部业务一体化系统”，有一定的“碎片化”色彩，在用的“预算管理一体化系统”“转移支付综合管理系统”也没有将中央转移支付指标方面的功能模块向专员办开通。目前，全国专员办中央转移支付监管工作总体上还处在“刀耕火种”式的手工操作水平，严重影响了监管效率和成效。

建议在财政部财政业务一体化平台统一架构下，加快整体谋划推进中央转移支付动态监管信息化建设。运用现代信息化技术开发建设中央转移支付动态监管系统（作为财政部业务一体化系统的子系统，与其互通互联、数据共享），财政部内相关司局和全国专员办对中央转移支付预算执行统一实施动态监控，从信息化技术层面推进财政部预算管理“流程再造”，将专员办业务嵌入财政部主体业务。

（三）进一步构建完善中央转移支付绩效管理机制

一要充分发挥专员办在中央转移支付预算监管方面的作用，明确主要定位在预算执行环节，特别紧紧盯住资金终端即各级资金使用单位，解决监管的“最后一公里”问题。二要进一步完善绩效管理制度，大力推进专项转移支付项目绩效管理与评价的常态化、科学化、制度化。三是强化绩效评价结果的反馈和应用，与以后年度中央转移支付预算编制、分配挂钩，形成绩效管理的闭环。同时，强化转移支付监管成果运用，将监管成果与以后年度本地区转移支付安排、预算执行情况排名通报挂钩。■