政府购买体育公共服务的法律思考

齐慧 李天英

【摘 要】 提供优质的体育公共服务是当前政府的重要职责，文章从当前政府购买体育公共服务的实践出发，主要从法学视角分析了政府购买体育公共服务的合法性、法律制度建设以及存在的法律困境。

【关键词】 体育公共服务；政府；购买；法律

在全面依法治国背景下，政府要提高自身治理能力现代化就需要适时转变观念，提高运用法治解决实际问题的能力，将自身的行为纳入法治化轨道。提高自身的服务水平和效率是政府的重要职责之一，政府在购买体育公共服务过程中要运用法治思维，依法行政，履行好自身的职能，这对于提高政府治理能力具有重要意义。

一、政府购买公共服务概述

什么是政府购买服务？学术界对政府购买公共服务的概念表述上存在差异，但是内容却是相差无几，普遍认为政府购买服务即政府以购买的方式与企业、社会组织签订购买服务合同，最终由企业、社会组织向公众直接提供公共服务的一种新型管理社会的方式。国务院办公厅于2013年10月发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，该《指导意见》为政府购买体育公共服务提供了政策上的指导，其主要从指导思想、购买服务的总体方向、购买机制、购买主体和购买内容等方面做出了规定和说明，这为政府转变职能，提高公共服务的质量和效率起到了重要的推动作用。至此，关于“购买服务”概念的界定统一起来并得到广泛应用。从购买服务的主体来看，在政府购买服务的政策框架下，行政机关不再直接提供公共服务，而成为公共服务的购买者、监督者和评价者。而政府购买的内容，并未形成统一目录。这是因为我国当前正处在改革的深化时期，政府购买公共服务的内容以及社会组织的承接服务的能力在不断的变化中，加上我国地域辽阔，各地区之间发展存在着不平衡，各个地方的公共服务需求和社会组织的成长发展速度也不尽相同。从服务承接主体来看，政府购买服务改变了政府与社会的关系，社会由被动地接受政府提供公共服务转为主动承接，政府将部分公共服务提供职能交给社会力量承担，政府与社会力量之间建立了契约合同关系，社会力量成为政府平等的合作者、公共服务生产者和提供者，成为社会治理的主体。从购买方式来看，目前我国地方政府在购买公共服务的过程中采用的购买方式较为复杂，总体上看可以分为直接购买和间接购买两大类。一类是政府直接购买公共服务，这种方式是目前政府购买服务的普遍方式，它是以签订合同的方式由政府向承接服务者直接购买，由服务者向服务对象提供服务。另一类是政府间接购买公共服务，这种方式主要是向接受服务的对象或提供服务者予以补贴。我国上海浦东新区已建立了一套较为完善的购买、管理和评估机制，具有预算化管理、契约式管理、第三方评估监管、全程管理和法制化管理的特点。[1]

二、政府购买体育公共服务的地方实践

体育公共服务作为公共服务的重要组成部分，对满足人们的体育与健康需求有着重要的意义，在这样的大背景下，政府购买体育公共服务的在各地展开。例如2013年，广州市委、市政府开始实行全市公共体育场馆每周免费开放14小时、优惠开放14小时的惠民举措，获得了众多市民好评。2015年下半年，还启动了政府向社会体育场馆购买公共服务的试点工作，第一批社会场馆招标入围场馆达120多家，覆盖全市11个行政区域。2017年10月山西省委省政府出台措施，明确政府新增公共服务支出中，政府向社会组织购买服务部分的比例原则上不低于30%，以此推进政府向社会组织转移职能和购买服务。2015年12月浙南闽北羽毛球团体邀请赛在平阳县体育馆举行，该赛事首次采用政府购买公共体育服务形式，改变了过去由政府大包大揽的情况，而是谁能够提供优质体育公共服务就由谁承办，这为组织举办全民健身活动开辟了一条新模式、新道路。[2]2014年上海市体育局向30多家体育社会组织购买了市民体育大联赛和青少年十项系列赛承办服务。

三、政府购买体育公共服务的法学分析

面对发展迅速的政府购买体育公共服务的实践，理论界对其进行了广泛热烈的研究和探讨，当前学界主要从管理学和经济学角度进行分析，例如许多学者从公共物品理论探讨购买服务的方式、从新公共管理理论探讨购买服务的过程等等。政府购买体育公共服务也涉及相关的法律问题，比如购买的合法性问题、购买适用法律问题、服务各主体的权利义务问题、在服务过程中纠纷解决等问题需要从法律上予以回答。本文尝试从法学视角进行分析，以便更深刻地认识政府购买体育公共服务。

1、政府购买体育公共服务的合法性分析

提供公共服务是政府的重要职责，否则意味着政府的失职，进而导致信任危机。作为一项实践创新，政府购买公共服务将原本由政府完成的职责转变成由社会力量共同参与完成，这种方式是否符合法治精神和要求，是政府购买体育公共服务得以顺利实施的基础。“在法治社会诸如政府购买社会公共服务等社会问题必须转化为法律问题，‘置于宪政框架中审视完成法律正当性论证和规则设置，实现法律对社会行为的有效规制才能兑现对法治价值的承诺”。[3]鉴于权力容易被滥用的经验，政府行使公权力必须接受法律的规制，政府购买体育公共服务行为涉及的相关法律问题实质上是公权力的行使方式问题。在法治理念下出于对权力作恶的警惕，要求政府行使公权力必须接受法律的正当性控制，而政府购买社会公共服务行为背后关涉的法律问题就是公权力的具体行使方式问题。政府购买体育公共服务体现了政府职能的转变，这与服务行政理念和建设服务型政府相适应，体现了公权力是为公民进行服务而存在的，二者的关系由“管理”走向“服务”亦及合作。其特征是以服务为基石，体现了政府与公民关系呈现出良性互动发展趋势，强调政府是一个受控制和监督的有限政府，而这个有限政府是服务的政府，是为公众或组织提供服务的政府。

2、政府购买体育公共服务的法律制度建设

法律制度是政府购买体育公共服务的保障，在国家层面我国先后出台了一系列有关政府购买公共服务方面的相关法律，同时地方政府根据自身实际也制定了相应的规范性法律文件，有力地保障了政府购买体育公共服务的顺利推进。在国家层面，2001年1月1日，《政府采购法》实施，将服务纳入政府采购范围。国务院于2012年7月制定颁布了《国家基本公共服务体系十二五规划》，在此规划中对政府采购基本公共服务的内涵、范围、标准等内容进行了规定和说明，从国家层面对基本公共服务进行了制度安排。同年12月民政部、财政部两部门联合颁布了《关于政府购买社会公共服务的指导意见》，该意见主要规范了购买社会公共服务的相关内容，满足了弱势群体的需求，构建完善的社会保护与支持网络等。2005年3月国家体育总局《政府采购管理实施办法》（体经济〔2005〕98号），明确了国家体育总局采购管理的主要内容、方式和程序。在地方层面，北京市先后出台了《北京市政府购买社会组织服务项目管理办法》、《北京市财政局关于做好政府购买服务指导性目录编制管理工作的通知》，为政府购买公共服务过程中的相关问题提供了规范和指导。[4]2014年陕西省人民政府办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，明确政府购买服务的指导思想原则、购买主体和承接主体、购买服务的主要内容、程序、资金和绩效管理等。江苏省财政厅于2013年1月颁布了《关于推进省级政府购买公共服务改革暂行办法》，接着2014年江苏省发布《江苏省本级向社会组织购买公共体育服务暂行办法》，该办法针对具体购买体育公共服务做出了相关规定，鼓励向社会组织购买体育公共服务，对培育和引导作为承接主体的社会组织的成长与发展起到了推动作用。

3、政府购买体育公共服务的法律困境

在体育公共服务领域，《中华人民共和国体育法》、《全民健身条例》等法律法规对购买内容、模式、程序、监督等方面在宏观层面给予了指导，但还没有专门的法律法规更加详细地去规范。长期以来，在社会公共领域一直是由政府负责，而体育社会组织发展较为缓慢，加上受计划配置资源的观念影响，政府在对体育公共资源进行配置过程中习惯于行政指令，而人们往往也认为公共服务应由政府提供，对体育社会组织和企业的服务存在不信任现象。这导致政府购买体育公共服务时面临着符合资质的可供选择的主体较少，从而影响到服务的质量。另外，近年来，为了规范和鼓励政府转变职能提高公共服务能力，国家和地方先后出台了一系列有关政府购买公共服务方面的相关法律法规和政策，规定了公共服务的标准和结果应当公开，初步建立了信息公开制度，保障政府购买公共服务的顺利进行。但在实践仍存在购买信息公开不规范、公开范围小等现象。

【参考文献】

[1] 王梅.规制政府购买公共服务行为的制约因素及其体系建构[J].改革与战略，2012.4.

[2] 我县首次采用政府购买公共体育服务形式举办赛事[EB/OL]. http：//py.66wz.com-/system/2015/12/17/012219244.shtml.

[3] 蔡金荣.政府购买社会公共服务之法律规制研究[J].甘肃行政学院学报， 2011.1.

[4] 北京市文化局关于印发政府购买服务指导性目录的通知[EB/OL]. http：//www.bjwh-.gov.cn/bjwh/zwgk0/bmdt/tzgg47/411798/index.html.

【作者簡介】

齐 慧（1980.4-）女，陕西西安人，硕士，副教授，研究方向：体育法学、思想政治教育.

李天英（1979.5-）女，陕西白河人，硕士，副教授，研究方向：政治学.