论体育公共服务中的政府权力及其控制

郭春玲

摘要：体育公共服务中政府的权力运行是一个贯穿体育领域建设法治型服务型政府的关键问题。权力运用不当可能背离、威胁甚至侵害个人体育权利和权益，体育公共服务领域的政府权力控制实际上是政府权力与个人权利关系的处理问题。从普遍规律看，政府权力的运行都应遵循一定的原则，否则就失去了规范和秩序。按照一般要求，应遵循民主、制约、法治和责任原则，并应拥有精简、高效、科学、公正的运行程序，加强社会参与的程序机制建设，使政府权力更快捷更高效地服务体育公共服务实践。总体来说，未来的体育公共服务中的政府权力应当在总结经验的基础上尽快依法调整权力配置，必要的集权与适当的分权相结合，实现控权功能，尽早建立政府责任监督与追究机制，坚决依法治吏。

关键词：体育公共服务；权力运行；控制；法治

中图分类号：G812.0文献标识码：A文章编号：1006-2076（2016）05-0019-06

Abstract：he exercise of government power in sports public service is a key issue. If improperly used， it will make the rights and interests of individual sports threatened or abused， so the exercise of government power in this area should be controlled. From the universal law， the operation of the authority of government should follow certain principles， otherwise we will lose the specification and order. According to the general requirements， it should follow the democratic constraints， the rule of law and the principle of responsibility and should have a lean， efficient， scientific and fair run the program， strengthen procedural mechanisms of social participation， to make government more efficient and more power efficient. Overall， the government power over public sports service should adjust power allocation in the future on the basis of past experience and according to the law as soon as possible， implement necessary centralization and decentralization to achieve the right control， and establish the government monitoring and accountability mechanism to hold officials accountable.

Key words： public sports services； exercise of power； control； rule[K]

1问题的提出

体育公共服务中的政府权力及其控制不仅是一个重要的法治理论问题，也是体育法治秩序得以形成的重要变量。举国体制和市场体制相结合的体育民主与法治要求对权力的制约和对权利的保障，它以扩大和增强市民社会自主领域和自律能力为指向。国家权力控制范围缩小和社会自律秩序逐步确立，已经成为体育走向民主与法治必不可少的条件。

目前体育公共服务的研究大多是基于管理学、体育学研究视角，主要有以下几个方面的研究：1）服务型政府的体育公共服务的职能作用和推动研究；2）政府购买体育公共服务研究；3）体育公共服务体育行政管理体制研究；4）体育公共服务体系研究；5）建设法治政府下的体育公共服务管理体系等方面。近几年法学研究者开始关注体育公共服务问题，但更多的是关注法治型政府的构建研究，针对政府权力研究还较为鲜见。

关于体育公共服务中的政府权力及其控制，有学者建议通过立法限制行政权力，以达到控制的目的，笔者认为，事实上行政权力是不需要立法限制的，因为行政权力的范围本身就是有限的，关键在于政府权力的运用。众所周知，行政权力可以为人民谋福祉，但如果运用不当更可能背离、威胁甚至侵害个人体育权利和权益，比如大多数政府部门根据自身利益而很少吸引个体人群参与的体育公共服务的政策决策方式制约了体育公共服务发展的实践，这意味着，体育公共服务领域的政府权力控制实际上是政府权力与个人权利的关系的处理。在体育公共服务中可能会有政府权力扩张的现象，有必要认真对待体育公共服务中的政府权力及其控制。

这里的政府权力是指，国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量。在我国，政府的行政活动主要包括两大部分：一是“警察活动”，二是“公务活动”。前者是行政机关为了维护公共安全、公共卫生和公共秩序而限制个人自由的活动；后者是在文化教育、社会保障等方面向社会提供公共服务的活动。政府的行政权力除了具有一般国家权力的阶级性、强制性、普遍性特点外，最主要的是其公共性特征。公共性就是特指政府权力针对公共领域，处理公共事务，以实现公共利益为目标。政府权力的运行集中体现在公共管理和公共服务等活动方面。

体育公共服务（仅仅指狭义的公共服务）是指通过政府权力的介入和公共资源的投入使公民的生活、生存与发展的某种具体的直接的体育需求得到满足，能使公民受益或享受。从这个意义上讲，体育公共服务中的政府权力是有限的且明确的。体育公共服务中的政府权力运行与公共行政、公共管理是不同的。这里讲的体育公共服务不包括国家所从事的体育经济调节、体育经营市场监管、体育社会管理等一些职能活动，即凡属政府的行政管理行为，维护体育市场秩序和社会秩序的监管行为。如果按照体育公共服务属于社会公共服务的范畴来看（根据内容和形式分类，公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务、社会公共服务等），体育公共服务中政府权力主要介入于体育教育和体育健身与文化领域两个很重要的方面。也就是说，排除了公共行政、公共管理以及监管等政府职能的行政权力，这里突出的是其公共性、服务性的职能。体育公共服务只是同体育经济调控、体育市场监管、体育社会管理相并列的国家的又一项职能。

随着社会民主与法治的推进，政府职能的转变，政府权力的范围在逐步缩小。以体育行政许可为例，现阶段有体育行政审批事项9项，其中行政许可5项、非行政许可审批4项，共9项行政许可权力，相比以前大大缩少了。 政府权力必须是依法行使，遵循法无规定不可为。从体育公共服务的角度看，目前对政府权力相关法律规定是明确的。比如公共文化体育设施条例规定，“各级人民政府举办的公共文化体育设施的建设、维修、管理资金，应当列入本级人民政府基本建设投资计划和财政预算”，“国务院文化行政主管部门、体育行政主管部门依据国务院规定的职责负责全国的公共文化体育设施的监督管理”，“文化、体育、城乡规划、建设、土地等有关行政主管部门及其工作人员，不依法履行职责或者发现违法行为不予依法查处的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。从上述这些法律规定看出，体育公共服务的法律依据、政府行为标准、程序以及政府责任与职能的承担是明确的，政府权力在体育公共服务中的范围是有限的。

2体育公共服务中的政府权力运行

2.1权力运行的程序机制

程序和制度在体育公共服务中起着越来越重要的作用。程序在行政和法律活动中的积极意义越来越受到学者们的关注和肯定。例如，有的学者把程序视为“制度化基石”；有的认为程序是现代法治的控权机制，认为用行政程序规范行政权力的行使可以避免传统控权机制的僵硬、死板，既可以不过于约束政府行为的手脚，又可以防止政府实施行政行为的肆意、滥权。程序既包含着对行政权力的限制与制约，也包含着对行政权力的规范与支持。程序可以有效避免行政形式主义、官僚主义和行政冷漠。法治所期待的不仅仅是基于人权和民主价值搭建的制度框架，更期待的是在制度框架下为民服务的体育实践。

当前，政府购买体育公共服务的程序方面还不规范。一些地方体育行政部门没有严格按照有关规定和程序通过公开招标的方式来选择体育公共服务的承接主体，很多是通过私下协商，或者是根据以往的经验和社会组织的知名度以及一些个人喜好来决定将体育公共服务的项目交给谁。目前各地普遍的做法是交给一些有很深渊源的体育社团或协会和体育组织来承担，这就在很大程度上对程序机制打了折扣。在体育公共服务中，对政府权力行使的过程规范和制约还缺乏应有的程序制度，在以下一些方面还缺乏应有的建设：

1）权力缺位，不履行法定职责。一些政府部门在公共体育服务中往往重服务，甚至为了服务好放弃政府的法定职责，也有不依据法律不按程序规则提供服务的情形。

2）权力滥用，追求公共性是服务型政府的本质属性。一方面要求政府通过体育公共服务维护公民体育基本权利和社会公共利益；另一方面，要求政府官员必须秉公执法、清正廉洁，不以权谋私利或者团体利益。在体育公共服务实践中，一些地方政府及其工作人员在自身利益驱使下，往往出现利益化服务和自我服务的现象。主要表现在以下方面：一是政府部门为追求部门经济利益，采用放弃增进公共利益的使命，以营利为目的牺牲体育公共需求（一些体育场成为大型停车场和营利性展馆商铺）；二是服务中为追求政绩等政治利益而重投入轻产出，不计成本；三是在提供公共服务过程中，也有个别政府官员以权谋私，不能公正执法等。

3）权力越位，形成强制性服务。体育公共服务强调国家是提供服务的主体，有可能导致政府对体育公共服务的垄断现象。当政府垄断时，对接受服务的公民来说，实际上成为一种强制性力量，这就有可能会出现个别行政机关打着“服务体育”的旗号谋取团体利益和个人利益。

4）体育公共服务中还存在着以言代法的现象，权力不透明、暗箱操作、利益交换的现象，领导指示、批示、会议纪要等权力行使形式胜过法律作用的现象……说到底，这都是阻碍和影响公共体育服务进程的要害。就体育公共服务而言，应加强社会参与的程序机制建设，把权力关进制度的笼子里，使政府权力更高效地服务体育公共服务实践。

2.2权力运行遵循的原则

从普遍规律看，权力的运行都应遵循一定的原则，否则就失去了规范和秩序。

2.2.1遵循民主原则。要求政府的行政权力运行要平等地服务公众社会，平等地反映人民的意志和利益，为市民社会提供一个真正公平公正的体育公共服务环境。首先要反映人民意志，服务于大多数人的共同意志。体育作为人的最基本的权利之一，是公民基本的健康和文化需求，政府的行政权力运行必须以公民的体育权利为根本服务目的。但体育实践中，也存在权力侵犯民主的现象，因为掌握并行使权力的个人也是独立存在的，有独立的思想和思维以及个人的意志和判断，难免会出现不公正不公平的权力运行。出现不公的原因主要有两方面，一是偏私，二是失误。偏私是当前政府行政权力运行很重要的表现，因财而偏私，因权而偏私，因情而偏私等等，比如在一些政府购买体育公共服务中过程缺乏公开性和竞争性，甚至出现权力腐败，究其原因就是偏私的权力运行，没有把人民的利益作为自己权力运行的使命，没有按照人民的意志规范性操作。权力失误也是当今政府行政活动中的一个典型现象。失误就意味着不公正不公平，对民主是极不负责任的。往往体育实践中失误也是多样的，有无能而失误，有无知而失误，也有制度的缺失而失误，总之不论哪一种失误，都会在体育公共服务中造成体育资源的浪费、损害甚至侵犯公民的体育权利和利益的现象。因此，体育公共服务中的政府权力运行应坚持民主原则放在首位，真正全心全意服务于人民，体育公共服务才能到位。

2.2.2遵循制约原则。任何权力都必须受到制约，必须对权力实施监督。当前随着我国政府职能的转变，以权利制约权力已经成为国家政治体制改革的目标取向。我国政府权力依据宪法主要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，并以此作为权力制衡原则的体现形式。政府购买体育公共服务属于一次重大的制度变革，涉及利益、权力的重新分配和重新调整，甚至一些受损利益集团还可能做出阻碍改革的行为。从目前一些地方政府的做法看，体育公共服务的购买大量地仍集中在体制内，也就是政府借用协会等民间体育组织间接垄断体育公共服务。因为大多数服务购买方是政府所属的体育总会、各个项目体育协会和行政机关下属的文体部门等，由于体育协会等社团组织与政府的关系大多数属于半官半民的组织属性，身份与政府的从属或渊源的依从性强，可见在某种程度上这种分权在目前的体制下是模糊的。 这种情形下购买体育公共服务的权力监督很难有实质性的效果，从一些地方政府购买体育公共服务的实践可见一斑。这也是今后政府购买体育公共服务服务中权力制约需要重点解决的问题。另一方面，政府作为服务购买的发包方主体，体育社会组织作为主要承包方主体，无论在资源还是在能力方面，政府都会是强势利益主体，主导着该体育公共服务的进展和方向，而另一方主体则把这个体育服务项目看成是一种不可多得的资源。试想，这样的购买关系下政府的权力不但没有放权，而且极有可能形成新的垄断和权力的扩张，最终会损害公民的体育权益。因此，权力制约必须从体制上入手，彻底割裂政府与体育社会组织（不限于体育类的社会组织）的关系。2015年《中国足球协会调整改革方案》的出台，中国足球协会与国家体育总局的脱离案例是政府在权力制约、转变政府职能方面迈出的重要一步，为今后的管办分离做了榜样。

2.2.3遵循法治原则。 “依法行政”作为一个重要的行政理念被树立起来，应该说是我国现代体育公共治理和行政的一个显著特点，法治政府建设就是应该遵循法治原则，从权力的运行到执行，都在法律的框架下。为加快法治建设，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。由此，各级行政机关无论履行哪一项职能，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，行政权力必须在法律和制度框架内运行。体育公共服务是各级政府的基本职能之一，公共服务权力的行使是权力运行的主要形式，决不能脱离法治的轨道，必须遵循法治的轨迹依法行权。2014年12月15日，财政部、民政部、国家工商总局以财综〔2014〕96号印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，办法中对政府购买服务遵循的基本原则、购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、绩效和监督管理等方面做了规定，这为体育公共服务的政府权力行使提供了法律依据。政府的购买行为只能依法进行，若超出法律的限定做出的购买行为都是违法的。因此在体育公共服务中推进各级政府事权规范化、法律化是首先要解决的问题。

2.2.4遵循责任原则。指权力主体对于权力的不当行使或疏于行使，违反法律、侵犯公民和社会的合法权益必须承担相应的否定性后果。其中包括政治责任、行政责任和法律责任。政府的职能是公共服务，公共责任是政府体育公共服务的核心内容。在体育公共服务中，权利与义务统一、职权与职责统一，是法治的基本要求，是现代责任政府的基本理念。那些把国家法律赋予的公共权力当作部门权力和个人权力，或者只行使权力不承担责任的做法，都违背了依法行政的基本要求。任何政府官员，不论职位多高、权力多大，都必须遵守法律，依法行事，依法承担责任。在体育公共服务中建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，我们认为是有必要的。因为在体育公共服务中，政府的公共责任是首先需要考虑的问题，这些公共体育资源是为了满足公民体育需求和社会需求的，如果权力行使不当势必会损害公民的体育权利和社会公共利益。当今很多地方政府已经开展体育公共服务外包项目的实施（常州是第一家），体育公共服务外包中的政府责任问题将是需要研究的新问题，与传统的公法规制下的政府责任及其实现方式是不同的。

3体育公共服务中政府权力的控制

3.1依法调整权力配置，实行必要的集权与适当的分权相结合

当前各级政府体育部门纷纷制定了权力清单制度。从国家体育总局到地方各级政府体育行政部门根据自己的政府功能开出了政府权力清单事项。似乎对于体育公共服务有了可以把握的权力范围，也就是对权力的限度范围做了规定。我们认为，在公共服务发展初期，由于没有规律和标准可遵循，先由政府牵头自己出台政策指导政府部门权力的运行是必要的。但根据“依法治国”的理念，政府权力应是法律设定的，政府内部自己制定的权力清单只能视为内部的操作规范标准，严格讲不能作为法律依据。应尽快针对体育公共服务制定相关的法律，以法定化方式确定政府的权力来源和边界、机构职责设置与人员配备，把各类行政权力运行的全部过程纳入到法治化轨道。

一方面，在体育公共服务中，应通过法律设定体育公共服务中的中央行政权与地方行政权的权力界限，明确事权，尤其重视地方政府的权力边界。在体育公共服务中也应充分考虑各个地区的地域特点和体育发展实际，在保证基本体育公共服务均等化的基础上，应允许各地政府按照当地体育需求和体育发展特点，因地制宜，依法设定权力的边界并及时调整内容（体育发展不平衡和经济发展不均衡的特点，整齐划一地设定权力清单不一定有利）。事实上，在京津冀地区公共服务实施共享，政府购买服务不设地域门槛的做法就很好。只有打破地区保护主义倾向，在体育公共服务购买方面建立统一、有序、开放、竞争的市场，才能促进体育资源有效配置，带动体育的区域协调发展。地方先行法治化（广东、浙江、江苏）的实质就是地方法治化与国家法治化的关系，为体育公共服务提供了很好的平台和思路。

另一方面，在各级政府中依法设定权力，实行必要的集权与适当的分权有机结合。在体育公共服务中，鉴于体育举国体制及多年来的权力运行模式，适度的集权是重要的，因为权力的集中在某一个阶段尤其是体育公共服务的发展初期是必要的，若没有一定的集权，分散的权力就会失控或者滥用。尤其体育竞赛活动、全民健身活动和体育公益领域的体育公共服务中，适度的集权有利于上级监控下级，有利于构建稳定的组织秩序，集中资源和力量发展体育公共服务，尤其有利于大型赛事表演等项目的组织管理。同时，适当的分权也是重要的。若没有分权，将导致权力过分集中而出现专制，甚至有些专制的权力不受约束，那么很容易出现损害社会的偏私问题（甚至腐败），结果是既不能满足社会民众的体育需求，也不利于体育事业的健康发展。由于体育公共服务各地体育需求的差异很大，又受限于各地的地方体育发展的不均衡性，政府行政权的设定既要依法，同时由于行政权力的行使总是以迅速处理的事情为对象，实行必要的集权与适当的分权的有机结合的方式不失为一种不错的选择，这样可以避免权力的过度集中和过度分散。而实现这些就要充分运用法律的作用和力量。

3.2建立政府责任监督与追究机制

所谓政治责任，就是要求国家机关及其工作人员所作所为，必须合理、合目的性（为人民服务），其政策必须符合人民的意志与利益。如果政府决策失误或领导无方，造成严重的后果，虽然并不违法，也不受法律追究，但却要承担政治责任，按照规定要受到质询、弹劾等。近些年我们也有质询制度，但实践中恐怕用得少。我们也有罢免制度，但更多的是对违法犯罪行为的官员才实行。

通过进一步的比较不难发现，公共文化体育设施存在的问题已经成为各地的普遍问题。如“政府免费开放的体育场内，相关部门常以体育场是免费开放为由不予以负责”，“一些政府出资建设的大型体育场变成了大型社会停车场（各省市普遍存在）”，政府要求各学校向社会免费开放体育场馆和场地设施中的“公共责任”问题等。要解决这些问题，我们认为各级政府的权力控制应当从“责任”抓起，实现对权力的控制：1）依法实行质询制、问责制、罢免制。强化对领导干部的监督，促进领导干部增强政治责任意识，要有政治担当。对体育公共服务中决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政一把手、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。2）建立政府信息公开责任追究制度，在政府信息公开工作中故意或者过失违反有关法律、法规的规定，造成不良影响或严重后果应当承担责任。3）建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，避免滥用决策权或失职渎职等原因导致重大决策出错。4）完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督。5）接受立法机关对法律实施情况的监督检查。6）建立以“法治”为主要指标体系的政绩考核制度，以保证法律的实施，即官员是否运用法治思维和法治方式推进体育公共服务的开展。

3.3依法治吏

治权实质是治吏，治吏是防止权力的懈怠和滥用。上述提及，政府及其工作人员要承担相应的政治责任和法律责任，前者旨在促使政策反映民意，决策民主科学，防止决策的随意性和瞎指挥；后者旨在促进依法行政、依法治国。早就有人说，权力意味着腐败，绝对的权力意味绝对的腐败。当一个人的权力无限膨胀，而没有任何人任何力量与之对抗时也就没有任何监督，那么，权力的滥用就是不可避免的，一些官员的“权力越位”“不作为”等腐败问题频出就是必然的。在体育公共服务领域，这种官吏的滥用权力行为将直接损害公共利益和市民社会的根本利益，而现行的质询、弹劾、罢免等就是一个系统化的“吏治”规范机制。为什么官吏在国家治理中被如此重视，承担着如此重大的责任？因为这些官吏的行为涉及多个人或多数人的共同利益。而国家实施体育公共服务就是要满足民众和社会对体育的基本需求，满足大多数人的体育诉求的。毛泽东在建国伊始就提出了“治国就是治吏”的思想，在现在看来仍然有着很强的现实意义。

体育公共服务要求重新进行权力的配置和机构的设置，将政府的一些社会性权力让给社会组织，比如体育协会与政府的脱离等，这样做势必在一定程度上使一些利益集团和个人受到“损失”，个别官吏会产生不满或变相利益寻租，所以必须从严治吏，在法律上应该制定出台行政程序法，避免官吏在新的事物中产生新的腐败和侵害公民体育权益的现象。

加强政府的权力控制，从严治官吏是实质。比如缩短官吏的任职期限（如果权力过大，任期就应该缩短），多倾听群众声音，权力运行公开、透明，加大对官吏的查处力度，建立常态化监督机制等都是比较可行的措施。总之，体育公共服务中官吏的腐败治理和权力的控制是极其重要的。

4结束语

我国构建法治型政府服务型政府的过程中，体育公共服务作为重要组成部分不能忽视政府的行政权及其控制，做得好将加快依法推进体育公共服务建设的步伐，否则会产生新的社会问题。我国体育公共服务的政府权力及其控制问题既要明晰政府权力的界限与限度，又要防止权力的滥用；既要加强法律制度建设，又要依法实施依法执行；既要强调政府组织建设，又要发挥人的主观能动性，尤其是公众的参与与监督。规范政府的公权力，适用正当程序，逐步走向法治化依然是今后重要的理论和实践问题。

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