社会转型期行政权控制的路径探索

陈开来

【摘 要】随着我国各项改革事业的深入展开，行政主体参与社会事务广度不断扩大，深度不断加强，行政权的扩张成为不争事实。对行政权进行必要的控制，防止行政权的滥用，以保护公民权利，减少腐败的滋生成为迫切需要解决的问题。本文总结了现代行政权的特点，分析了对行政权进行控制的必要性，同时就行政权控制的途径进行了有益探索，提出了一些建设性意见。

【关键词】行政权；控制；路径；探索

【Abstract】with the deepening of the reform of our country， the main body of the administrative participate the social affairs continues to expand in the breadth and depth. the expansion of administrative power has become an indisputable fact. It is an urgent problem to control the administrative power to prevent the abuse of administrative power， protect the rights of citizens， and reduce the breeding of corruption. This paper summarizes the characteristics of the modern executive power， analyzes the necessity of controlling the administrative power， and puts forward some constructive suggestions on the way of the control of the executive power.

【Key words】Executive power； Control； Path； Exploration

1 社会转型期行政权的特点

由于我国正处于社会转型期，经济、行政、司法等各领域都在进行深层次改革。所以，现代行政权与传统行政权相比较具有独特的时代特征。

1.1 行政权涉及的范围不断扩大，日益深入到立法、司法，甚至是非政府部门或组织

传统行政权是建立在孟德斯鸠“三权分立”的理论基础之上的，其最终来源就是法律，一切违反法律及没有法律依据的权力政府都是不能拥有的。根据孟德斯鸠“三权分立”的理论，立法权属于权力机关，司法权属于司法机关，行政权属于行政机关，三权严格分立，互相制约。现如今行政权不仅仅局限于行政部门，而是把触角早已伸到了立法、司法领域。行政立法、行政裁决、行政复议等行政行为的产生就是行政权进入了立法、司法领域的最好证明。另外，非政府部门或组织根据法律、法规授权或政府的委托等方式也可以行使行政权力。例如，律师协会、会计师协会等行业协会就可以行使行业公共管理的权力。

1.2 行政自由裁量权扩张与滥用

自由裁量权几乎是所有权力都不可缺少的组成部分，也是被事实证明最有可能被滥用的权力，行政自由裁量权尤其如此。在社会转型期的背景下，行政自由裁量权涉及到社会管理和政府管理的方方面面，影响巨大。法律授予行政机关自由裁量权，其根本目的是要行政机关根据具体情况和具体对象做出不逾越法律的，合理而又迅速的选择与判断。而现实是行政自由裁量权在不断扩张与滥用。具体表现在以下几个方面：第一，裁量逾越，即行政机关没有选择裁量规范规定的法律后果；第二，裁量怠慢，即行政机关不行使法定的裁量权；第三，裁量滥用，即行政机关根本法没有遵守裁量规范的目的；第四，违反基本权利和一般行政法原则。[1]行政自由裁量权一旦脱离了法制的轨道，执法的公平和公正性就会受到影响，更重要的是行政相对人的合法权益就受到侵害。

1.3 行政权的职能及行使方式由单一转向多元化

传统行政权的行使方式与其目的指向密切相关，由于传统行政权的目的指向为“安全与秩序”，故行政权的行使方式大都表现为强制性和命令性行为，这种行为是行政机关单方面作出的，相对人必须服从，如果违抗，其后果将是惩罚性的强制执行。[2]而现代行政的职能及行使方式，随着社会的不断发展，开始进入多元化时代。行政指导，行政契约等新的行政权的行使方式不仅是行政权行使方式进入多元化的重要标志，而且在行政权的行使过程中发挥了重要作用。

2 行政权控制的必要性

2.1 是依法治国，依法行政，构建和谐社会的需要

依法治国，建设社会主义法治国家是我国法治建设的既定目标。依法治国，首先是依宪治国。而依宪治国的关键在于依法行政，在于国家公务人员严格按照法律规定的内容和程序行使行政权力，管理行政事务。行政权力涉及面异常广泛，其影响力几乎及于社会、政治、经济生活的所有领域，一个人从出生到死亡都与行政权有着密切关系。一旦行政权任意扩张，不受控制，势必会侵害公民的权利，导致政府和公民的对立，影响社会的安定团结，不利于和谐社会的建设。近年来在征地、拆迁，城镇化建设过程中经常爆发一些群体性事件就是行政权没得到有效控制，侵害公民权利的最好证明。这不仅影响了党和政府在群众中的威信和形象，更是阻碍了依法治国，构建社会主义和谐社会的进程。

2.2 控制行政自由裁量权的需要

行政自由裁量权是法律、法规赋予行政主体在法律规定的幅度和范围内，依据法定职权和法定条件，在各种可能采取的措施中进行选择的权力。它是现代行政的核心，是一种真正的和实质的行政权力。行政自由裁量权广泛存在于行政处罚、行政许可，行政征收等具体行政行为中。行政自由裁量权的存在是一把双刃剑。一方面，它有利于提高行政效率和弥补立法滞后的不足；另一方面，它也容易导致行政主体滥用行政权力，侵害相对人的权利，甚至导致权力寻租，滋生腐败，从而扰乱社会秩序，影响社会的稳定。众所周知，在法律之下，任何“自由”都是相对的，没有绝对的自由，行政自由裁量权的行使更是如此。鉴于行政自由裁量权“双刃剑”的特性，通过一定的规则和秩序控制其运行，不仅能更大限度提升其行政效率性，而且也更加有利于相对人权益的保护，维护社会的公平与正义，彰显权力服务权利的本性。

2.3 是新时期反腐倡廉的需要

腐败是一种社会历史现象，也是社会公众十分关注的问题。随着我国经济的迅速发展，我国的改革事业也进入了攻坚阶段。由于一些旧的制度和规定没有完全消除，新的制度尚未完全建立和完善，腐败现象显得日趋严重。十八大以来，党中央加大反腐力度，制定和出台了一系列政策和措施，反腐工作取得巨大成绩。腐败现象产生的原因多种多样，也极其复杂，究其根本在于权力运行缺乏有效的制约和监督。在权力体系中，行政权又是最主要、最重要、最广泛的权力，与之相对应，行政腐败是最严重、最难治理、最具有代表性的腐败，这一点从我国现阶段反腐成果可以看出。在查处的众多的“老虎”、“苍蝇”中，绝大部分是政府官员，党员干部，甚至有一部分还是党和国家的高级领导干部，他们都是手握大权，进行钱权交易、权权交易、权色交易、权力寻租，不仅损害了党和政府在人民群众中的形象，损害了国家和人民的利益，也毁掉自己的一生。因此，对行政权进行控制已成为当前反腐工作的重中之重。

3 行政权控制的路径选择

3.1 立法控制

国家权力主要包涵立法权、行政权和司法权。而在这三种权力中，行政权一直处于一种扩张的态势。行政权的来源，一般有两种情况：一是，宪法的规定；二是，法律的规定或授权。通过立法控制行政权就是从行政权的来源对其进行控制，通过立法的形式限制行政主体和行政行为以及行政机关拥有的公共资源，从而达到控制行政权的目的。立法控制行政权的途径主要有两方面：一方面，是立法机关通过立法直接设定行政权的内容，以防止行政权力的滥用，逾越和无序的运行；另一方面，就是对行政机关的行政立法行为进行控制。[3]行政立法是目前行政扩张的一个重要原因，根据《立法法》的相关规定，国务院及其所属部门和直属机构、省级人民政府和较大的市的人民政府都有行政立法权。我国行政立法的快速发展与我国经济体制的转型是分不开的。市场经济就是法制的经济，全国人大及地方人大的立法满足不了市场经济发展的需求，行政立法恰好弥补了这一不足。行政立法由于量大、涉及的领域广泛，不可避免地会出现侵犯公民权利的情况。因此，对行政立法进行立法控制和监督就显得非常必要。目前，权力机关对行政立法的监督主要是通过以下几个方面来进行的：一是，备案审查；二是，使适用裁决；三是，异议审查。我国《宪法》规定：全国人大及其常委会有权改变和撤销与宪法和法律相抵触的行政法规和规章。

3.2 司法控制

我国宪法明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这就为司法审查行政行为提供了宪法的依据。我国《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”这一规定为司法控制行政权提供了现实的法律依据。根据《行政诉讼法》的相关规定，法院审查行政行为的对象仅限于具体行政行为，不包括抽象行政行为。对具体行政行为的审查只限于合法性审查，不审查合理性。但可根据相对人的请求对具体行政行为依据的规范性文件一并审查。行政诉讼法的这些规定实际上已构建起了约束行政权力的司法审查制度。然而从目前的规定来看，司法审查的重点限于羁束性行政行为，对于自由裁量行政行为审查较少，主要包括：超越自由裁量权的行为，滥用自由裁量权的行为和滥用自由裁量导致处罚明显不当的行为。这实质上也只是审查自由裁量行政行为的合法性问题，并不涉及合理性问题。但从世界各国司法审查实践来看，合法性审查与合理性审查是并重的，因此在我国司法审查中引进合理性审查原则，也是行政行为司法审查原则发展的一种趋势。根据各国经验，我们可以从以下角度对行政自由裁量权进行审查：（1）审查行使自由裁量权是否符合法律目的和精神；（2）审查行使自由裁量权是否考虑相关因素；（3）审查行使自由裁量权是否基于正当的考虑；（4）审查行使自由裁量权是否滥用程序；（5）审查行使自由裁量权是否符合社会客观规律。建立司法审查合法性原则与合理性原则，不仅能控制行政权的滥用，维护行政相对人的合法权益，还能保障行政主体合法行使职权，促进行政法治水平的提高。

3.3 行政程序控制

行政程序是由国家法律规定的体现国家意志的行政执行方式，行政程序的法定性决定了行政权运作过程中必须严格遵守法定程序，使其行为的步骤和方法符合法定要求。[4]正当程序是权力运行的控制纽和安全阀，以程序控制行政权，把程序工具主义和程序本位主义统一起来，遵循程序合法、程序正当、程序公开原则，形成全方位、立体式的程序结构来控制行政权力。[5]目前，我国有关行政程序的立法主要分散在单行的行政法律之中，如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《行政复议法》等。在这些法律中对行政权力的行使都设定了相应的程序，有效地避免了行政权力的滥用，但是从国家层面来看，缺乏统一的行政程序法法典。虽然，世界上很多国家和地区早已制定了行政程序法法典，如奥地利1991年的《普通行政程序法》，美国1976年的《联邦行政程序法》，德国1977年的《联邦行政程序法》，台湾地区1999年的《行政程序法》。但是我国制定行政程序法法典还存在一定的困难，缺乏立法、行政和司法经验的积累，正当法律程序原则、比例原则、信赖保护原则等尚未在实践中确立，现有行政程序法缺乏系统性和一致性。尽管目前制定行政程序法法典的困难较多，但在依法治国，依法行政，建立社会主义法治国家的大政策地推动下，在不远的将来一定会实现，行政权力的运行也会越来越规范。

3.4 社会力量控制

社会力量控制主要是指国家机关之外的个人、社会组织等行政相对方，通过向有权国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举、起诉、或通过报刊、杂志、电台、网络等舆论工具对违法行政行为予以揭露、曝光，为有权国家机关的监督提供信息，使之采取有法律效力的措施，以实现对行政权力的监督和控制。社会力量对行政权的监督和控制在我国是有法律依据和保障的。我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国的公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”《宪法》第27条也有相应规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”随着互联网的快速发展，网络已成为人们生活中不可缺少的部分，同时也为广大人民群众监督国家机关、政府公务人员提供了新的监督手段和监督工具，网络舆论的力量对行政权的行使影响越来越大。互联网的存在给网民提供了一个参政议政的重要平台，网民不仅可以通过网络表达自己的看法和观点，还可以通过网络检举和揭露行政权滥用的行为，使之无处藏身。2007年的“华南虎”事件，2008年的“周久耕”事件以及2016年的“雷洋”事件，无不彰显出网络舆论力量对行政权监督的巨大影响。[6]

当然对行政权控制的途径还有很多，无论是事前控制，事中控制还是事后控制其最终目的都是为了让行政权在合理、合法的范围内运行，使其充分行使管理职能，提高管理效率，服务于广大人民群众，实现依法行政和依法治国的目标。

【参考文献】

[1]张玉露.论行政自由裁量权及其有效控制[J].山东教育学院学报，2003（4）.

[2]季涛.行政权的扩张与控制[J].行政法学研究，1997（1）.

[3]杨素侠.制约行政权力，促进依法行政[J].赤峰学院学报，2009（3）.

[4]李锋.加强行政权控制、实现依法行政[J].理论建设，2003（4）.

[5]蔡文成.论宪政视域中现代行政权的多元控制[J].云南社会科学，2010（6）.

[6]康薇.论网络舆论对行政权力的监督[D].长沙：湖南师范大学，2010.

[责任编辑：王楠]