义务教育学校治理的政策分析与思考

◎李楠

在党的十九大报告中“治理”一词出现了44次，大到“全球治理” “国家治理”，小到“乡村治理” “基层治理”，体现出反映多元化诉求的治理理念越来越凸显。就教育领域而言，中共十八届三中全会明确将教育治理作为深化教育领域综合改革的重要内容。学校治理作为教育治理的重要内容和关键突破口，也成为现代学校变革以及现代学校制度建设的重要途径。

学校治理的理论内涵

关于“学校治理”一词的涵义和特征学术界尚未达成共识，但毋庸置疑的是，都离不开“治理”这一核心词。学校治理不仅是作为社会组织存在的一种微观层面的治理形式，同时也是治理在教育和学校领域的具体应用。因此，学校治理的理论内涵源于治理，治理的涵义与特征均适用于学校治理。

1.治理的涵义与特征

公共治理理论对治理的探讨大多是基于其现代涵义，即有别于传统“统治”的概念，强调多元主体的协商和主体间的持续互动。1995年，联合国全球治理委员会给治理作了定义，治理涉及公共机构、个人或私人机构管理公共事务的全部内容，也是调和不同矛盾和冲突并通过协商得以解决的持续过程[1]。这一概念在学术界被广泛引用，并被收录到我国《辞海》对“治理”的解释中。

在借鉴国内外学者已有研究的基础上，我们将治理的特征总结为：主体的多元性、过程的互动性、手段的多样性以及机制的复杂性。在治理过程中，不再强调单一主体的权威性和强制性，而是主张通过民主、协商与合作的方式解决管理中可能存在的分歧，这就需要复杂、多样的激励和约束机制给予支持。

2.学校治理的核心内容

学校治理除具备治理的一般涵义和特征外，还需重点回答三个问题：一是学校治理中的多元主体是什么，学校内部的治理主体（党组织、校长、校务委员会及教职工代表大会等）、外部的治理主体（政府、家庭和社会等）分别发挥何种作用、产生何种影响。二是学校治理的内容是什么，学校在行使决策权、执行权和监督权的过程中分别要解决哪些问题。三是学校治理的手段和运行机制是什么，如何协调各方关系并予以制度保障。

尽管我国对“学校治理”的用法和研究起步较晚，但其基本理念和思想却早有体现。伴随教育体制改革的推进，学校的管理者和办学者逐渐分离，使得政府与学校之间的关系开始发生变化，由最初的单一的、以隶属性为主要特征的纵向型法律关系逐渐发展为一种复合型法律关系[2]。从这个角度来看，学校治理的实践源于学校内部管理体制改革的探索，并将现代学校制度建设作为重要抓手，归根结底，学校治理的目的是推进学校的自治与共治[3]，提高学校管理的科学性、民主性和有效性，构建政府、学校与社会间的新型关系。

义务教育学校治理政策演进的特征

改革开放以来，伴随计划经济向市场经济转型，教育体制改革也在稳步推进。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》（简称《决定》）颁布，标志着我国教育体制改革的正式开启。该文件明确提出，教育管理体制改革的核心内容，必须坚持实行简政放权，扩大学校的办学自主权，这也是在国家政策文件中第一次提及如何处理好政府与学校之间的关系。在学校管理变革的进程中，国家和地方政府相继出台了若干落实学校办学自主权、提升学校治理能力的具体政策。总的来看，义务教育学校治理政策演进主要表现出四方面特征：

1.学校决策与监督机制朝多元化方向发展

学校的领导体制与决策方式是学校内部管理的核心内容。就义务教育阶段的中小学而言，学校领导体制的变迁经历了不断调整的过程，总的来说是围绕着校长负责制展开的，从探索到正式确立，再到写入国家法律。当前，校长负责制已成为我国中小学正在实行的领导体制，涉及学校管理的相关事务，包含学校重大决策的开展以及民主监督机制的运行等都是在该领导体制下进行的，同时校务委员会和教职工代表大会也在学校治理的过程中发挥着重要作用。如南京市专门建立了“一主两翼”的现代学校管理体制，即以校长负责制为主，以教职工代表大会制度、校务委员会制度为辅，学校其他工作制度相互配合的新型学校管理体制[4]。学校决策与监督方式的多元化主要体现在两个方面：

（1）参与学校决策的主体更加多元化。《决定》指出，“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”在随后的几个政策文件中，对于作为学校主要决策机构的校务委员会，其参与成员的界定发生了调整（见表），从相对单一的组成演变为包含学校负责人、教师、学生、家长及社区等各方代表参加。

表 学校决策机构校务委员会人员组成的演变

（2）民主监督的渠道更加多样化。自《决定》确立将教职工代表大会制度作为学校民主监督的重要手段以来，又先后被写入《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国教育法》，以法律形式再一次重申该制度在学校民主管理中发挥的作用。除了通过教代会制度进行监督外，2003年教育部出台的《关于加强依法治校工作的若干意见》指出，可通过全面实行校务公开制度、建立家长委员会、积极推动社区参与学校管理等多种形式完善学校的民主监督。在此基础上，2012年，教育部颁发的《全面推进依法治校实施纲要》进一步提出，“要积极拓展学生参与学校民主管理的渠道”，使得学校民主监督的渠道和形式更加丰富。

2.依法治校、建章立制是推进学校治理现代化的基本前提

依法治校、自主管理是现代学校制度建设的两个关键点，同时也是推进学校治理现代化的两大保障。依法治校是提升学校治校能力与效果的重要外部支撑。为此，教育部先后出台《关于加强依法治校工作的若干意见》《全面推进依法治校实施纲要》和《依法治教实施纲要（2016-2020年）》等多个文件，明确依法治校的重点任务和具体措施。

建章立制是学校完善自主管理的重要途径。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定了学校具有按照章程自主管理的基本权利。2003年，教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》明确提出，要将学校章程作为学校办学活动的重要依据。2004年国家颁布的《2003-2007年教育振兴行动计划》要求加强学校制度建设，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也提出完善中小学学校管理制度的具体要求。2015年，教育部《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》对完善学校章程和制度建设进行明确规定，提出全面形成一校一章程的格局，建立健全各种办事程序、内部机构组织规则及议事规则等，形成健全、规范且统一的制度体系。

3.扩大办学自主权，支持第三方开展学校评价

为切实保障中小学办学自主权的落实，除了明确校长负责制的领导管理体制外，还以法治的手段推进。2015年，教育部《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》提出三点重要举措：一是法律法规的制定与修订，需考虑以保障学校办学自主权为前提。二是从政府的角度，加大简政放权的力度。三是从学校的角度，以学校章程制定为抓手，健全自主权落实的相关机制。同时，该文件还明确提出要进一步落实学校在育人方式、资源配置和人事管理三个领域的自主权。

推进管办评分离，是国家整体推进教育体制改革的总体思路。其中，管办分离就是要推进政校分开，积极落实学校的办学自主权；而涉及到学校的评价环节，则需要评价主体的多元化，不能局限于由教育行政部门来评，而应综合考虑学校自评和由社会力量组成的第三方评价的结果。2014年以来，国家先后出台多个文件，提出支持社会专业机构或组织开展教育评价，纳入政府购买范围，完善第三方教育评价机制的内容。2016年，山东省出台国内首个省级第三方教育评价办法——《山东省第三方教育评价办法（试行）》[5]，指出应规范第三方评价的范围、内容和程序，建立健全第三方评价的政策体系和体制机制。

4.建立健全学校管理标准，提升学校管理科学性

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，促进学校管理标准化、规范化。为进一步规范义务教育学校办学行为、提高管理水平，国家于2014年颁布了《义务教育学校管理标准（试行）》，并在北京市海淀区、江苏省泰州市等8个地区开展实验，在总结地方实施经验的基础上，于2017年正式出台《义务教育学校管理标准》。该标准解决了义务教育学校管什么和怎么管的问题，成为义务教育学校管理实践开展的重要指南。

完善学校治理政策体系的思考

当前，在中小学的学校治理实践中，尚存诸多现行政策难以解决或政策落实不到位的问题，如学校的办学自主权得不到有效落实，学校内部多元主体间的权责模糊不清，家长、社会参与学校治理的积极性和有效性有待提高等。追求教育的管办评分离，意味着政府应从学校的办学和评价主体中分离出来，但并不代表弱化政府在学校治理中的作用，相反政府层面对学校治理的统筹与协调作用更应凸显，而这主要通过完善学校治理相关的法律法规与政策文件来实现。

1.加快制定“学校法”，落实学校治理各主体的权与责

在我国现行的教育法律体系中，尽管《教育法》《义务教育法》《高等教育法》和《民办教育促进法》已从不同角度涉及各级各类学校权利与义务的相关内容，但表述均较为笼统，不具有指导性和可操作性。近年来，伴随学校治理现代化进程的推进，迫切需要进一步明确学校治理各主体的权、责、利，而这就需要加快制定更加具体、细化的“学校法”，从根本上落实学校的独立法人地位。

一是“学校法”应明确在学校管理中政府与学校两大主体分别应承担的权利与责任，特别是要明确学校办学自主权的权限和实施方式，从而为更好实现政校分开提供法律依据。二是社会在学校治理中的权与责亟须在“学校法”中加以体现，亟待明确学校与社会职责的边界关系，为最大限度发挥社会对学校治理的贡献作用提供参考。三是为进一步完善学校的内部治理结构，亟须明晰学校内部各决策、执行与监督主体的职责，明确学校与校长、中层管理者、教师及学生之间的法律关系，从而有效提高学校整体的治理能力。

2.推行“清单式”学校管理制度，让学校的办学权更加明晰

充分借鉴地方政府推行管办评分离改革的成功经验，探索实行学校管理的“权力清单”与“责任清单”。如山东青岛在这方面就进行作了很好的探索，不仅将学校管理的基本权限、涉及师生切身利益的事项和重大决策事项写入学校管理清单，还将副校长及中层干部聘任，内部机构设置，紧缺人才、特色人才和重点院校优秀毕业生选聘等在学校依法自主办学方面具有关键作用的14项管理权限下放到学校[6]。

以落实学校的办学自主权为目标，推行和完善“清单式”管理制度，建立政府下放给学校的权力清单与反映学校内部责任分工的责任清单，建立健全清单的标准和实施依据。同时，对照清单完善校务公开的制度与程序，通过运用法律、政策、规划、标准、经费和信息服务等手段，加强政府与社会对学校管理的监督与评价[7]，推动学校治理走向更加法治、民主和规范的道路。

3.建立健全学校内部治理的激励与约束机制

目前中小学治理的运行机制尚不完善，特别是缺少鼓励各主体参与治理积极性的激励机制以及协调各主体间利益冲突或意见分歧的约束机制。在现行的有关学校内部治理结构的政策文件中，大多分开阐述校务委员会、教职工代表大会或家长委员会在学校治理中应发挥的作用，而缺少关于对治理结构整体协调的机制和政策保障。在现代学校制度建设的总体框架下，完善学校内部管理的运行机制，不仅要畅通学校内部各主体间进行良性互动的途径，同时也要通过政府层面的监督或约束机制，着力提升各主体管理的效度。

4.出台社会参与学校治理的办法与细则

当前，国家层面关于社会参与学校治理的相关政策相对比较有限，缺乏统一的、可操作的办法或细则。应着眼于顶层设计，建立家庭、社区、企事业单位以及其他社会组织或机构等社会力量参与学校治理的规范，使社会参与学校治理的程序更加公开与科学。同时，根据需要建立和完善诸如政府购买服务、资源共建共享和信息双向反馈等合作与互助机制，促进政府、学校与社会间的资源整合，互利互享，促进公共利益的最大化，加快推进学校善治目标的实现。