基层政府公共服务面临的问题、原因与对策

◎罗晓蓉

加快构建基本公共服务体系，努力提升基本公共服务水平，构建县（市、区）、乡（镇）、村三级联动互补的基本公共服务网络，是基层社会治理体系建设面临的一个热点问题。健全和完善基层政府基本公共服务体系，搭建基层公共服务平台，成为各地基层政府的重要探索实践。

主要问题

1.乡镇公共服务标准“缺失”“软化”

由于基层便民服务中心性质没有明确界定，基本上为“临时机构”或者“派出机构”，定位更是“五花八门”，有政府直属机构、政府派出机构、政府临时常设性机构、事业单位以及参照公务员管理的事业单位等，这直接影响了乡镇公共服务规范化、标准化发展。

（1）缺少标准化的管理方式。对工作人员的工资、福利、奖惩及绩效考核的管理标准化不够，这导致窗口工作人员工作积极性不高；有些偏远村级代办点，虽然镇干部下沉到村，但是下沉人员工作强度大、少盼头，积极性不高。

（2）缺少完整的标准规章制度。由于便民服务中心只是集中办事平台，服务标准、操作规程缺失，使得窗口职能部门间配合欠协调、缺乏回应性。

（3）缺少标准化的行政审批和服务流程。最突出的就是“坐窗口”与“下乡”的矛盾。下乡是乡镇的主要工作程序，乡镇工作人员少，在便民服务大厅的工作人员有下乡任务，不能长期在窗口坐等为群众办事；由于缺少标准化的服务流程，有时工作人员一下乡，就导致群众办事窗口没人，造成办事群众“来回跑”的情形发生。

2.乡镇政府（行政村）社区公共服务资金投放重点与服务需求评估不匹配

乡镇党委书记和试点农村社区村支书对本地公共服务需求评估显示，乡镇党委书记认为，乡镇最突出的公共服务需求是：农民业余文化生活缺乏等享受性公共服务，占 75.7%；农民收入太少和就业不足等发展性公共服务，占59.5%；农村道路、桥梁及饮水问题等基础性公共服务，占59.5%。村支书认为，行政村社区公共服务最突出的三大问题分别是：农民收入太少，就业不足，占65.4%；农民业余文化生活缺乏，占55.8%；看病难、看病贵问题，占53.8%。如果按需求由强到弱排序，乡镇政府（行政村）社区公共服务需求依次是：享受性公共服务＞发展性公共服务＞保障性公共服务＞基础性公共服务。这种排序表明，当前，通过加强农村基础设施建设和社会综合治理，村民的基础性公共服务需求会得到相当的满足；随着农民医疗和养老保险全覆盖，危房改造、饮水安全工程等保障性需求也得到一定程度满足；村民的享受性需求开始增长，基层政府公共服务供给中，在专注于基本公共服务均等化的同时，要相应增加享受性公共服务。实际工作中，乡镇政府和行政村社区公共服务建设资金投放重点在环境保护、污染治理，改善村庄道路、桥梁状况等基础性公共服务和保障性公共服务领域。公共服务资金投放重点与服务需求评估不匹配。

3.乡镇（村）党委书记没有把村级代办点建设纳为基本公共服务覆盖比较急切的任务

村级代办点是乡镇便民服务递送“最后一公里”。截至目前，在江西省内全部行政村都建有便民服务代办点的乡镇占40.5%，大部分行政村有便民服务代办点的乡镇占29.7%，少部分行政村有便民服务代办点的乡镇占13.5%，还没有便民服务代办点的乡镇占16.2%。

村级代办点功能不健全，信息资源缺乏。就江西省情况看，村级代办点往往设立在村部，村内需要提供办公场所及办公用品。但是，因村集体经济薄弱，村级代办点往往办公条件差，基础公共服务设施不足、办公用具不全，文件不能实现网上审批、电脑打印等，增加了村民办事程序和时间。特别是调查发现，在“基本公共服务覆盖行政村（社区）应重点解决”任务中，乡镇党委书记认为，“加快村（社区）代办点的建设”占45.9%，列第六位；村支书认为“加快村（社区）代办点的建设”占32.7%，列第七位。作为政府公共服务便民服务中心（站点）最薄弱的一环，村级代办点建设没有纳入基本公共服务覆盖比较急切的任务，这将影响公共服务的便利性、可及性与有效性。

4.服务保障覆盖面窄

便民服务中心民生服务保障覆盖面窄，这对普通群众的生活影响最为直接。随着中心村群众集中居住点迅速增多，集中居住点大都有1000多人，有的达到3000-4000人，居（村）民对社会保障、文化生活和公共服务量与质的需求都急剧膨胀。但是，乡镇（村）社区公共服务中，发展、安全与环境需求没有纳入基本公共服务范畴，特别是对特殊人群服务、社区养老服务及文化学习技能培训服务严重不足。

5.基层政府公共服务合作机制不健全

社区、街道（乡镇）和区（县、市）三级便民服务中心（站、点）之间合作治理机制不健全。由于乡镇（街道）只有服务和咨询职能，没有审批权，也没有充分的财政资源及其他资源为下移的公共服务事权兑现。在乡镇便民服务中心，各职能部门设有计生民政社保窗口、党政国土农医规划窗口、综合窗口，办理审批和服务少、频率低或社会关联度小的事项窗口大多数停留在“信息收集”和“向上转办”层面，审批时间长、中间环节多，造成服务的质量、效率无法保障，服务的精细度、个性化程度不高，难以获得居民的认同与参与，也有部分处于“代办”和“办理”之间。由于联办机制不畅，有时办理低保手续，最短的要三四个月，最长的要七八个月，办理房产证最短的要半年，最长的要一两年。街道（乡镇）层面，有些存在“两头办理”的问题：一些职能部门在行政服务中心设有审批窗口，企业和公众在行政服务中心窗口办理首道审批后，还要去原单位审批。有些职能部门只在行政服务中心设立咨询、收件窗口，行政服务中心窗口职能被虚化，增加了企业和公众的办事成本。

原因分析

1.基层政府向公共服务型转型尚需时日

公共服务型政府尚未完全建成是我国公共服务总量上供给不足的最主要原因。表现在社区公共服务层面，就是基层政府虽然已经意识到公共服务建设的重要性，加大了对公共服务建设的投入力度，但是在具体执行中没有真正树立公共服务理念。

（1）政府职能缺位。通过对江西省街道（乡镇）服务中心、社区便民服务站（点）公共服务的现状分析发现，发展、安全与环境等公共服务供给仍然存在不足。由于政府对部分公共服务的提供力度小，导致一些公共服务供给出现“真空”。

（2）政府职能越位。目前，我国社区公共服务市场化处于起步阶段，基本公共服务多元化供给的制度机制不健全，政府直接供给“包打天下”及“单中心”政府模式，无法保证生产和供给的全面性和有效性。

（3）政府职能错位。从纵向上看，主要表现在各级政府之间职能界线不清。在公共服务生产和供给上缺乏明确的职责范围和权力清单，监督反馈机制匮乏；从横向上看，主要是各级政府部门职能交叉、重叠，职权划分不清，影响公共服务供给的有效性。

2.缺乏有效的需求表达和供给决策机制

社区公共服务生产和供给主体主要是乡镇（街办），运行机制主要是“自上而下”式的供给机制。这种“自上而下”式的供给机制按照上级部门的偏好供给，居民缺少充分表达需求、参与决策的渠道；在居民需求多样化个性化的当下，公共服务供需结构性矛盾突显。甚至有些基层政府用行政手段强行推动社区服务项目成为“形象工程”和“参观工程”；而一些居民群众急需办理的项目，往往因其“小”，不够“出彩”，得不到及时解决。这样的供给式服务，导致社区服务供给与居民需求的不匹配，造成资源的极大浪费。

3.公共财政制度存在结构性障碍

（1）财政资源配置不均，“重城轻农”的现象仍然存在，农村基本公共服务的财政投入严重不足。县乡（街道）基层政府的财力不足，特别是乡镇政府的财政能力短缺，导致农村公共服务的供给受到严重影响。另外，虽然基层政府可以通过转移支付获得上级政府的资金支持，但大多是专项资金，由于基层政府缺乏配套资金，直接影响到农村公共服务的数量和质量。

（2）基层政府财权和事权不对等。县乡级政府财政缺乏稳定的税收来源，收入不稳定。而且，教育、公共卫生、公共文化、社会保障以及农村基础设施建设等大多由县乡基层政府提供，“钱少事多”造成地方基层公共服务供给不足，“缺斤少两”。

4.缺乏完善的基本公共服务法律法规

（1）各项公共服务中存在法律法规空白。现代社会，提供基本公共服务是政府的责任，享有基本公共服务是公民的权利。政府责任和公民权利需要法律法规的规范和保障。但是，目前我国关于公共服务供给的法律制度和政策体系还相对滞后。

（2）社会政策体系衔接协调欠缺，无法有效地将基本公共服务输送到个体家庭、社区和各类机构组织中去，输送到贫困者、失独群体等弱势群体中去，输送到老年人、青少年及妇女等各种有需求的特殊社会群体中去。

（3）考核监督制度不健全。政府在公共服务和社会管理方面的职能履行更多地依靠行政首长的人治推动，存在“人走政息”现象，公共服务建设缺乏动力约束机制和长效机制。

对策建议

1.理顺“关系”，强化“联动”，加强“共治”

（1）理顺“关系”，就是明确三级便民服务中心（站点）政府组织各自的公共服务供给责任，注重化解条块分割合力不够带来的服务碎片化问题，通过职能调整归并，逐步实现同类事务由一个政府部门管理，提高基层政府公共服务供给能力。

（2）强化“联动”，就是要建立政府部门间的协调机制、政府与社区间的合作机制和社区组织之间的互动机制，让自上而下的“行政化”、自下而上的“社会化”、平等竞争的“市场化”构成社区公共服务三大不可或缺的结构性力量。一是建立政府部门间的协调机制，打破现有各部门“纵强横弱”“条块分割”的局面。二是建立政府与社区间的合作机制，根据服务项目的不同属性特点，提供社区居民互助互益服务、社会组织志愿服务、企业网络市场服务与政府公共服务，这些不同类型的服务相互补充合作，满足多元化服务需求。三是建立社区组织之间的互动机制，根据社区公共服务集体消费属性，培养社区居民对公共产品的消费习惯，加强社区与居民的利益关联。

（3）加强“共治”，强调政府、社区组织、其他非营利组织、社区单位、居民协商合作，共同参与和维护社区公共产品生产与供给；推动政府与社区职能的“双归位”，政府部门委派或转移到社区的行政性工作必须要有权力清单，社区不承担清单之外的事务，真正地把工作重点放在服务居民上。

2.以社区为“抓手”，建好“站（点）”

要增强社区回应群众现实需要的意愿和能力，通过提供菜单式、个性化与灵活服务，实现服务供给与服务需求的有效对接。建好“站（点）”，就是打通公共服务供给“最后一公里”。

3.推进“标准化”建设

（1）公共服务标准化是一种管理创新工具，旨在对公共服务中具有重复性的活动进行规范，保证公共服务规范化、专业化和高效化发展。目前，全国各地没有统一的公共服务标准化建设模式，不同地区公共服务标准化的范围、程度和水平差异明显，基本上呈现出经济发达地区优于欠发达地区，城市优于乡村，省、市、县优于乡镇基层的状况。

（2）基本公共服务标准化可以从乡镇（街道）、居（村）社区做起，乡镇（街道）制定《社会公共服务办事指南》，建立社区便民服务中心服务规范，明确对服务中心的场所设施、工作内容及服务管理等方面的要求。梳理社区便民服务项目，健全服务人员职业能力评价体系，完善社区包片联户工作规范。引进标准化等相关领域的专业人士参与，多方协同推进社区服务标准化。

■ 霞映桃淡 陈宝林/摄

4.以民生需求为导向，多主体协同提供服务

（1）以民生需求为导向，是要解决为谁服务的问题。当前，社区公共服务供给与社区居民需求之间仍存在较大差距。对于基层政府而言，要改变社区公共服务主要是建设行政服务中心的观点，认识到在社区范围内，居民需求的多样化、琐碎化及其不确定性，政府整洁划一、制度化方式提供的公共服务根本无法满足社区居民需求。

（2）多主体协同，是要解决服务由谁提供、如何提供的问题。有些地方政府认为社区公共服务主要是建设行政服务中心问题，实质是把多元化主体协同排除在外。多主体协同服务，要打破原有的政府、企业和非政府组织独立提供服务的方式，构建立体的、阶梯式的多主体协同服务机制。