浅谈突发公共事件应急管理法律机制

摘 要 突发公共事件在现代社会频繁发生，对社会造成的危害和潜在的威胁不容忽视。本文首先介绍了突发公共事件的概念、特征以及分类，然后在此基础上对我国当前突发公共事件应急管理法律机制进行了全面分析，并对美国、俄罗斯、日本等国的突发公共事件应急管理立法情况加以阐述，最后本文就我国突发公共事件应急管理法律机制的完善提出了若干建议。

关键词 突发公共事件 应急管理 法律机制

作者简介：孔涛，公安消防部队高等专科学校，讲师，研究方向：法学理论。

中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.179

一、突发公共安全事件概述

有关突发公共安全事件的概念，在《中华人民共和国突发公共事件应对法》有明确的界定，该法规第三条规定：“突发公共安全事件（以下简称突发公共事件）是指，突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事 件和社会安全事件。”

突发公共安全事件具有突发性、普遍性的特点。突发性指的是指公共安全事件基本都是偶然爆发，在极短的时间内造成较大的影响和民众恐慌，没有较多的预兆和迹象，并且公共安全事件发生时人们的应对时间很少。公共安全事件瞬间发生，人们必须在极短的时间内作出有效的应对以尽可能地减少损失。突发公共安全事件的突發性一方面让人难以预料，难以作出及时有效地应对，必须提前做好预警工作；另一方面突发公共安全事件做好预警工作又需要收集大量的相关信息，需要事情发生前的征兆。因此对突发公共安全事件的处理是一个非常大的难题。普遍性指的是突发公共安全事件发生时影响很大，波及的地域较为广泛，受影响的人很多，并且对于社会生活的方方面面都有很大的影响。除了对于经济社会的发展和安定造成影响，突发公共安全事件甚至会直接威胁人们的生命健康安全。中国的地理面积广大，地形地貌等自然环境情况较为复杂多样，因此有较多的自然灾害发生。相对于别的国家，中国的突发公共安全事件在种类和数量上都比较多，造成的影响也更大，因此我国在应对突发公共安全事件方面也面临着更多的挑战。

二、我国突发公共事件应急管理法律现状

中国的自然环境和社会经济情况较为错综复杂，一方面国土面积广大，人口众多，气候地理环境多样，造成了气候多样，非常容易产生各种地质灾害和次生灾害；另一方面中国正处于经济社会的转型期，社会阶层分化，人们的价值观念更加多元，差异化明显，不同社会阶层的利益存在着冲突、矛盾，政策执行和弱势群体利益的保护方面还有许多亟待解决的问题，党群、干群关系还要进一步优化提升。这些因素导致了我国各种类型的灾害经常发生，包括自然灾害如四川5·12地震；人为导致的事件如煤矿安全事故、昆明火车站暴恐事件等等。各种突发公共安全事件给我国经济社会造成了较大的破坏，使人们的生命财产安全受到了威胁，危害极大。因此我国适时制定了专门的法律，即《中华人民共和国突发公共安全事件应对法》。这部法律正式生效于2007年11月，该部法律政治色彩较浓，从政府的角度出发，更加全面也更加细致地对于在行政方面应对突发公共安全事件作出了规定，具有十分重大的意义。《中华人民共和国突发公共安全事件应对法》赋予行政机关权力，同时规定了权力的使用范围，体现出了权力法定的立法理念。尤其是非常强调统筹协调，注重各级机关、各个部分之间的权力协调行使，管理分类负责，以更加科学有效地应对突发公共安全事件。《中华人民共和国突发公共安全事件应对法》的颁布实施，为我国处置突发公共安全事件提供了法律依据，尤其是丰富了行政管理方面的规定。但是该部法律仍然有许多不完善的地方，尤其在民商事方面，内容较少，可操作性不强，有待进一步发展完善。《中华人民共和国突发公共安全事件应对法》中规定，“有关人民政府及其部门为应对突发公共事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发公共事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”这种规定十分粗糙、笼统，实际执行起来有可能损害公民的财产等合法权益。

三、域外突发公共事件应急管理法律机制

西方发达国家在应对突发公共安全事件方面起步早，经验丰富，并且法律法规体系也非常完善并且行之有效。以美国为例，美国国土安全部早在2004年就制定颁布了《全国突发公共事件管理系统》，以协调各级各类政府机构和组织，对于包括恐怖主义活动在内的各种突发公共安全事件的及时有效应对提高到了一个科学合理的体系。应对突发公共安全事件是一个复杂的系统工程，不仅需要大量的人力、物力、财力，更重要的是协调统一指挥，以最大的效率和最及时的反映来减少损失和影响。《全国突发公共事件管理系统》使得美国中央联邦政府和地方之间建立了有效的沟通协调机制和体系，可以在突发公共安全事件时，及时有效地进行人力和各种资源的动员和统一调配使用，既保证了速度和效率，又避免了资源的浪费。得益于较早的重视，美国形成了高效的突发公共安全事件的应对体系，已经成为世界上在应对突发公共安全事件方面最为先进的国家，我们应当向其学习宝贵的经验教训。

俄罗斯在应对突发公共安全事件方面也有着自己独到的方式。俄罗斯灾害事故也经常发生，早在上个世纪九十年代，俄罗斯就建立了包括五大层面的“联邦紧急状态预防和响应统一国家体系”。各层级之间采用垂直管理、分级负责的体制，这样的安排具有权责明确的优势。决策指挥系统是总统和联邦安全会议，执行系统是俄罗斯紧急情况部。紧急情况部是拥有部队支持的强力部门。作为应对突发公共安全事件的中枢机构，该部门下辖行动反应中心和国家危机情况管理中心两个单位。当突发公共安全事件发生时，该部门能够第一时间获取各种信息，有权立即通报最新情况，并且可以直接得到俄罗斯总理以及内务部队和国防部的协助。除此之外，该部门还有权在必要情况下征用当地的各种资源，以及国际协调的权力。俄罗斯应对突发公共安全事件具有鲜明的特征，即包括预警系统、决策指挥体系以及执行体系在内的几大系统在法律保障下不同系统之间的有效协作。

日本在处理突发公共安全事件方面也有自己的行之有效的完善系统。尤其是日本政府非常重视有关的人才培养。日本对于在防灾减灾中的消防救助人员有极高的要求，主要体现在常态化高标准的日常训练，有效地提高了救助人员的素质和救助效率。加拿大早在上个世纪的60年代就认识到应当建设专门的突发公共安全事件应对部门，通过逐步打造的人才培养系统，培养了高效。专业的救援队伍。加拿大规定专业的救助人员必须想要从事救助行业，需要先通过考核并且具备资质。

以美国为代表的发达国家都注重通过法律手段来有效应对突发公共安全事件，已经成为一个通行做法。各种类型的突发公共安全事件都有相应的专业处理计划。发达国家应对突发公共安全事件中的社会参与度较高，毕竟救助力量越大。造成的损失就越小。仅仅依靠政府并不可取，所有的社会成员都有义务做出自己的贡献。

四、我国突发公共事件应急管理法律机制完善建议

（一）完善民商法制度，使应对突发公共事件有章可循

我国在立法方面，有关行政方面的应对突发公共安全事件的内容较多，已经比较完善、比较系统，在民商法救济方面还非常不足，和西方发达国家相比差距较大，有待进一步完善。因此，我国应当加强立法，以求在民商事应对突发公共事件方面能够较快地弥补不足，进而形成有效的法律体系。具体而言，物权法和保险法以及债权法方面尤其应当尽快建立完善的体系。其次，由于法律的缺失，在应对突发公共安全事件时，一方面政府等有关机构不能及时有效地协调利用各种资源，造成损失扩大；另一方面，在使用公民的资源时，公民的合法权益得不到完善和有效的保护。

（二）完善突发公共事件应对组织体系

我国尚未在法律层面规定组建专门的应对突发公共安全事件组织，缺少法律法规的授权，使得有关机构不能及时有效地调配使用各种必须的资源，指挥协调协调不够通畅、快速，十分不利于应对突发公共安全事件。缺乏法定的长期稳定的应急组织和指挥体系，不利于经验教训的总结，更不利于在后来的应对突发公共安全事件中借鉴前人经验。因此我國急需以法律的形式规定应急管理体系，进一步明确组织分工，明确职权范围，建立中央到地方的垂直指挥机制，使得各部门在应对突发公共安全事件时有法可依。《中华人民共和国突发公共安全事件应对法》的规定较粗糙，不具有可操作性。比如关于应急预案以及应急演练方面，有时脱离实际，部分应急预案甚至与该法律的规定自相矛盾。部分应急预案不够具体，不利于高效地使用应急资源，不利于快速的控制局面并减少损失。必须尽快地完善我们的应急管理体系，增强科学性和可操作性，更加标准化。同时要加大宣传力度，增强公民危机来临时的意识，提高自救和救助他人的意识和能力，并且自觉配合有关机构做好相关工作，在需要征调使用自身的财产和各种资源时要主动配合，相信国家会有效地控制危险局面并且在工作结束后会及时足额地给予自己相应的救济和补偿。

（三）建立突发公共事件的公众参与机制

突发公共安全事件的突发性和普遍性决定了它具有较为严重的后果，应急工作十分地复杂和困难。政府等机构的力量也是有限的，公众有责任和义务参与进来，毕竟涉及到每一个人的切身利益。西方发达国家早已经建立了成熟的公众参与应对公共安全事件的体制机制，各种组织和公民个人都会有组织有效地参与到应对突发公共安全事件中去。在法律上，必须首先明确规定各类社会组织和公民个人的地位和作用，形成有效的指导社会公众参与体制。可以借鉴西方国家，设立慈善基金，和志愿机构合作，为社会力量参与提供政策支持等。在关键领域，包括电力领域、供水领域以及电信等领域，要加强立法规定，在突发公共安全事件发生时，能够依法快速有效地控制这些关键部门，为应对突发事件提高物质基础，进行必要地处置和管理。国家要大力支持巨灾保险的推广实施，为企业参与巨灾保险以减少损失提高政策上的优惠和支持，以更好地充分使用各种资源有效应对突发公共安全事件。

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