从“窄马路、密路网”到街道空间设计——基于近期规划管理工作实践的总结与思考

上海市规划和国土资源管理局市政规划管理处

中央城市工作会议对新时期的城市工作进行了全面部署。会议提出坚持以人文本，转变城市发展方式，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市作为城市工作的基本要求。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》 明确提出“推动发展开放边界、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区”，要求“优化街区路网结构，树立‘窄马路、密路网’的城市道路布局理念”。“窄马路、密路网”在西方发达国家和我国近代新兴城市的历史城区较为常见。新世纪以来，上海、天津、深圳等城市结合新区建设，已率先开展“窄马路、密路网”规划建设实践，积累了一定经验。

1 从“窄马路”的宽度说起

街道是指在城市范围内，全路段或大部分地段两侧建有各式建筑物，设有人行道和各种市政公用设施的城市道路。街道是城市最基本的公共产品，是与城市居民关系最为密切的公共活动场所，也是城市历史、文化重要的空间载体[2]。马路宽度既可以指道路红线宽度，也可以指包括建筑退界在内的街道空间的宽度；前者强调土地权属和规划管控，后者注重人的空间感受。许多发达国家核心城区普遍采用零退界，二者之间并没有差别。

1.1 街道宽度的历史经验

芦原义信认为“和世界其他国家的街道进行比较和借鉴，就会掌握更多创造美丽街道的机会”[3]。在城市历史上大部分时间，街道宽度是基于人的空间感受、城市主要交通方式和街道活动需求做出的选择。巴黎中世纪街道宽度多在9～13 m之间，与步行和马车交通相适应（见表1）。东京旧区的街道更为狭窄，新宿地区街巷宽度在6～11 m之间，许多街巷宽度甚至只有3.5 m。外滩地区作为上海租界的发源地，街道宽度多为12～18 m。随着工业革命和汽车的出现，街道宽度显著增加。巴黎在奥斯曼改造期间开辟了许多宽度在20～30 m的林荫大道，东京新区地区新辟干道宽度达到40 m。约瑟夫·史蒂本在《城市设计》中提出，街道宽度应与街道活动、两侧建筑高度、通风采光要求相适应，支路在12～20 m之间，次干道在20～30 m之间，主干道在30 m以上。

1.2 基于人性化视角的街道宽度

街道空间的尺度受到临街建筑界面高度的影响，一般来说，街道的宽度（D）与该处建筑的高度（H）之比为1时，高度与宽度之间存在着一种匀称之感，随着比值的增大会逐渐产生远离之感，相反，比值的减小会产生压迫感[4]。根据杨·盖尔的研究，20～25 m是适宜的街道宽度[5]。行人可以看清对面店面细节和行人表情，也相对容易穿越通行。此外，高度在15～24 m之间的沿街建筑能够与街道建立起更加紧密的联系，与20～25 m宽的街道恰好能够形成高宽比在1:1左右的宜人街道空间。对著名的城市商业与景观大道的案例研究①相关研究案例包括上海南京西路、东京表参道、芝加哥密歇根大街以及《〈上海市控制性详细规划技术准则〉修编专题研究之五——综合交通》中对巴黎、纽约等城市的街道宽度研究。表明，一般情况下应将主要街道宽度控制在40 m以下，以维系街道两侧视线与活动联系。

1.3 主要新区街道宽度实例

欧洲和国内许多新区已经实现了“窄马路”的回归。以巴黎左岸新城为例，城区主要干道法兰西大道宽36 m，主要支路宽20 m，还有许多宽度在10～15 m的“毛细血管”为沿线地块提供服务。上海大学路及周边道路街道空间宽度在22～28 m之间，徐汇滨江地区、浦东前滩地区、普陀桃浦地区的城市支路在整体路网规划阶段已选取14 m、16 m、18 m、20 m作为红线控制宽度[6]，退界尺度控制在3 m，局部路段采用0退界。南京南部新城创新街区支路红线宽度22 m，退界4 m；珠海唐家湾地区后环片区支路红线宽度为14 m及20 m，两侧退界3 m。以上案例的街道宽度（见表2）已经接近和符合杨·盖尔提出的理想街道宽度要求。

2 关于“密路网”的密度思考

较街道宽度而言，路网密度的定量更加难以厘清。土地权属决定了路网密度的统计口径，统计结果却未必能够真实反映对各类交通方式的服务能力。

表1 典型近代街道宽度比较 单位：m

表2 主要新区支路街道宽度比较 单位：m

2.1 基于土地权属的道路类型

国内一般将城市道路分为市政道路和非市政道路。市政道路通过道路红线进行规划管控，大部分由市政道路的建设主体负责后期管理维护；多数情况下路网密度以市政道路为统计对象。然而在市政道路之外，还有许多如街坊道路或小区通道等其他情况下面向公共开放的道路，这些现实中存在的道路虽满足通行功能，却未纳入规划管控的范畴，甚至在远期有可能会结合周边地块开发重新选线改造。以上海为例，虹口区天潼路北侧的崇明路和崇明支路等道路、杨浦区大学路周边的伟康路、锦建路等道路虽然由区属市政部门管理，但并未纳入红线管控，规划中的用地性质是广场用地（S1），由开发主体拥有土地，在开发阶段与建筑方案统一设计。随着近年来附加图则的应用，出现了许多“地块内公共通道”，对路网形成了进一步补充。但这些道路因土地性质的定性无法进入以道路红线为口径的路网密度统计当中。

相似道路的实际管控方式也有可能不同。例如上海市黄浦区董家渡13&15街坊中在董家渡路两侧新增数条支路，其职能与杨浦区大学路周边的伟康路等路较为相似，但在规划阶段已作为市政道路进行管控。此外，步行街一般作为公共通道进行管控，但临港新城的山兰路、古北黄金城道等步行街以道路红线进行管控，这些情况的出现主要缘于远期规划与现状实施的差异。

2.2 基于交通工具的路网类型

道路一般拥有多种服务对象，包括机动车、非机动车、公共交通、行人等。以上海为例，一般主、次干路的服务对象包括所有交通参与者，但部分禁非路段将非机动车排除在服务范围以外。以慢行交通为主要服务对象的道路也分为多种情况：静安区南阳路、奉贤路等道路主要服务人行及非机动车交通，但在一定的时间段内允许沿线机动车辆使用，这些差异主要体现在政府部门基于不同时间不同交通方式的使用量而进行的人为管控。对于禁止非机动车通行的公共通道，部分允许非机动车骑行，部分则仅允许步行通行。由此可见，单纯讨论路网密度，并不能反映对路网不同交通方式的服务能力。对于机动车交通而言，干路、支路和仅允许沿线车辆临时使用的道路的分级代表着不同的服务水平。路网相对密集但禁非道路较多的地区对机动车和步行者有较好的服务能力，但对非机动车交通则不太友好。因此，路网密度只能大致描述地区交通服务水平，如需进行详细研究，则须结合服务对象，对路网类型进行进一步细分。本文重点讨论机动车基本交通网络与步行网络两种类型。上海典型街道服务对象梳理见表3。

2.3 基本机动车网络密度

基本机动车网络是指由快速路、主次干路和需要保障机动车通行效率的主要支路共同组成的城市道路网络。不强调机动车效率的支路与街坊内部道路不计入基本机动车网络。

高密度路网服务水平可靠性更高。不同的路网模式下，路网平均行程车速总是随着路网交通需求的增加而下降，并且路网密度越低，平均行程车速下降的速度越快。不同密度的路网有不同的合理需求服务范围。低密度路网在交通需求较低时车速较高，但由于其车速随交通需求的增长下降更快，在较高交通需求下其服务水平将低于高密度路网[7]。所以高密度路网在交通需求较高时，具有更好的服务水平。存在理论上使路网机动车运行效率最大的最佳路网，相关研究中，8 km/km2能够在较高的车道流量下提供最高的路网运行效率，而过高的路网密度，反而会影响交通效率。②叶彭姚和陈小鸿对不同密度下的机动车交通网络模型进行的仿真测试，研究选择了2 km/km2、4 km/km2、8 km/km2、16 km/km2（双向交通）、16 km/km2（单向交通）作为测试模式。（叶彭姚，陈小鸿，2008）

表3 上海典型街道服务对象梳理

2.4 步行网络密度

本文中步行网络包括了设有人行道的城市道路、不设人行道的小微支路、街坊内部道路，不包括公园绿地内的慢行道、二层连廊等立体慢行道。路网密度对慢行交通系统的步行友好程度有着重要的影响。增加路网密度能够增加路径的多样性，再与多样化的界面功能和空间氛围相结合，能够提供丰富的步行体验。

杨·盖尔提出100 m作为步行舒适的路口间距上限。③扬·盖尔的研究显示，100 m范围内的距离是能产生清晰的感知的，当人们在100 m距离以内可以看到路口时，意味着可以在能够轻易抵达的范围内进行路径的重新规划与选择，可以大大增加行人的安全感和舒适感。（杨·盖尔，2010）纽约活力设计导则中给出的建议街段宽度在60～90 m之间，通过降低路口间距，提供较高的步行舒适度。假定道路面积为30%（不含退界）、道路宽度平均值（不含退界）约为18 m，对应街段宽度约为104 m（含退界），步行网络密度约为16 km/km2。该模型中并非所有道路为市政道路，其中市政道路退界以3 m为主，少数干路退界5～10 m，公共通道无退界要求，平均退界宽度以2 m计算，不含退界的街段宽度约为100 m。

因此，塑造适宜步行的慢行系统，应将多数交叉口之间的街段宽度控制在100 m左右，其中慢行交通强度较高的地区，建议将街段宽度控制在60～90 m，相应步行网络密度应达到16 km/km2以上。上海杨浦区大学路周边地区以及普陀区桃浦科技智慧城核心区均达到相应步行网络密度。

16 km/km2以上的步行网络密度并非适用于所有地区，而是主要针对公共活动中心以及公共活动较强的研发办公区。考虑国内居住习惯，居住社区街坊尺度可适度加大。按照上海近期出台的管理要求，规模在4 ha以上的住宅用地在出让时，必须增加红线道路或公共通道，将最大的街坊规模控制在160 m×250 m至200 m×200 m以内。此外，可将无法公共开放内部道路的大型文化、教育、体育、医疗等设施布局在组团外围，避免影响步行网络的连续性。

2.5 路网密度案例研究

2.5.1 前工业时代的路网密度

选取巴黎歌剧院周边地区与东京新宿地区进行案例研究。

巴黎歌剧院周边地区具有高密度、低高度特点，道路网络采用不规整的放射形路网（见图1），密度高达21.2 km/km2，主要道路网络密度6.9 km/km2。新宿地区是东京的主要商业区，开发强度、功能混合程度高。道路网络（见图1）形成于日本江户及明治时期，具有不规则的特点，经过不断的城市更新，沿用至今。整体路网密度达到28.4 km/km2，主要道路密度（干线道路、辅助道路）为5.5 km/km2。

2.5.2 欧洲城市近代路网密度与街坊尺度欧洲近代工业繁荣期的街坊大小与路网密度是长期协调优化的结果。在对柏林、苏黎世、米兰、纽约等城市相应城区路网密度比较中，可以看到高密度路网在实际运用中具有弹性。样板区域中（见图2），柏林的路网密度最低，仅有12.5 km/km2，斯图加特、维也纳和巴塞罗那相应城区的路网密度在14 km/km2左右，米兰、芝加哥和纽约相应城区路网密度达到18 km/km2左右，苏黎世相应城区的路网密度甚至达到21 km/km2。整体上，街坊尺度与功能相适应，形态变化较大，街坊尺寸多位于50 m×100 m至120 m×300 m之间。即使在同一城区，街坊大小与形态也并不统一，如德国科隆环城路周边地区，街坊大小在0.22 ha至6.5 ha之间，平均街坊大小为1.4 ha，形态也体现出多种变化。

图1 巴黎歌剧院周边地区（图左）与东京新宿地区路网体系（2 km×2 km）

图2 典型高密度路网地区的路网密度、街坊尺度与街道宽度

2.5.3 德国主要新区路网密度

研究选取柏林波茨坦广场、汉堡港口新城和弗莱堡沃邦新城三处典型的德国新城，进行路网构成及密度分析。波茨坦广场是以商业商务为主要功能的高强度开发的公共活动中心；港口新城是中高开发强度的综合功能城区；沃邦新城是中密度开发的居住社区。三个地区通行街机动车的道路的路网密度在10～14 km/km2之间，不同道路类型的级配无一定规律，步行网络密度均达到17 km/km2以上，其中波茨坦广场作为公共活动集中的重点地区，步行网络密度超过20 km/km2（见表4）。

2.5.4 国内主要新区路网密度与街坊尺度

上海杨浦区大学路周边地区包含街坊路在内的道路密度达到18 km/km2左右，街坊边长大多在80 ～140 m之间，徐汇滨江地区、浦东前滩地区、普陀桃浦地区市政道路路网密度在9～11 km/km2左右，计入公共通道的步行网络密度则更高。南京南部新城的创新街区路网密度（含特色街巷）达到9.3 km/km2，街坊边长大多在150～200 m之间。珠海后环片区唐琪路以西部分整体路网密度达到9.5 km/km2，核心片区街坊边长大多在100 ～150 m之间。

3 密路网地区的交通与活动特征

3.1 “窄马路、密路网”与街道塑造共同推动出行结构转变

“窄马路、密路网”不仅能够提供更好的机动车交通服务水平，更能够通过增加慢行网络特别是步行网络密度，提供宜人的街道空间尺度，增加慢行舒适度，提高慢行出行比例，与公共交通形成有效衔接，达到降低小汽车出行比例、从根本上缓解城市拥堵的目的。营造适宜慢行的空间环境，不能仅将注意力集中在慢行网络和慢行空间保障方面，还要注重依托“窄马路、密路网”塑造街道，激发城市活力。

在城市里，除了承载交通外，街道还有许多别的用途。这些用途是与交通循环紧密相关的，但是并不能互相替代，就其本质来说，这些用途和交通循环系统一样，是城市正常运转机制的基本要素[8]。街道空间是城市比例最高的公共空间，除了承担交通功能外，也是可步行的公共场所，其使用者包括步行者、骑行者及驾车者，其中步行者的活动最为多样，包括悠闲漫步、跑步、沟通交流、休憩、购物、餐饮、商业外摆等活动类型。绝大多数街道的设计应迎合步行活动，强调空间界面的围合和物质环境的舒适性，并具有“场所”属性。基本步行和骑行网络应依托街道进行构建。

空间界面和建筑底层功能也是影响慢行环境品质的决定性因素。沿线以活跃的商业零售及生活服务等积极功能为主的积极界面能够成为步行活动的吸引点，增加步行体验的趣味性。对于绝大多数街道，积极功能对机动车交通表现出明显的依赖性。因此，应依托通行机动车的道路的路侧人行道组织基本步行和骑行网络，以专门服务慢行交通的道路作为补充。

3.2 高密度路网地区的支路交通特征与职能

适度弱化高密度路网地区次要支路的机动车交通功能，有益于街道活力塑造。

当前城市道路规划设计以大街坊为出发点，承认支路以下有“居住区、工业区、交通设施等内部道路”。相关道路不属于城市规划道路体系，不被纳入交通规范的约束范围。城市道路体系中最低等级的支路仍然十分强调机动车通行效率。CJJ37—2016《城市道路工程设计规范》中对支路的设计通行能力要求是1 100～1 300 pcu/h。

表4 德国典型新区路网密度对比

对于具有系统性的高密度路网而言，车辆路径选择增加、绕行减少，支路交通流量相应降低。结合桃浦科技智慧城控制性详细规划的交通分析，多数次要支路高峰交通量降低至200 pcu/h甚至100 pcu/h以下。在交通性道路拥堵时，这类道路能够起到分散交通流量、减轻交通压力的作用。由于街坊尺度减少，地块内仅保留少量内部道路，许多地块甚至完全取消内部道路，因此落客、临时停车、入库、卸货等原本依靠街坊内部道路完成的交通活动在高密度路网地区需要主要依靠支路进行。

由此可见，对于高密度路网地区的次要支路而言，其主要职能已经不再是满足机动车通行需求，而是满足慢行交通、到发交通等其他交通活动以及非交通性活动需求。相应道路采用混行模式，对于控制机动车车速，提升街道安全具有明显的促进作用。因此，高密度路网地区交通流量较小的支路应当提供更具有适应性的空间划分，鼓励使用公共交通，推广交通宁静化开发，营造舒适、便利的空间环境[9]。

3.3 次要支路街道活动的“动、静”分工

与“窄马路、密路网”紧密联系的是“城市活力营造”。次要支路具有宜人的空间尺度，能够提供舒适的步行体验，其环境设计与活动组织对于实现活力目标具有重要作用。一方面，活力营造需要将原本在商业综合体、邻里中心等内部空间进行的商业活动回归至街道空间。另一方面，原本在小区内部的休闲运动及邻里交往交流外化至街道空间。随着住宅小区规模缩小，临街住宅数量增加，如何避免交通和沿街活动干扰，保障宁静的居住环境，是高密度路网地区应当考虑和解决的问题。通过对次要支路进行“动、静”分工，可以兼顾以上两种相互矛盾的需求。

部分与轨交和公交设施衔接紧密、可达性较好的次要支路易于形成更活跃的沿街活动，可定位为商业街道及社区服务街道，沿线安排商业与社区服务设施，提供邻里交往与交流空间，形成热闹的街道氛围。此类街道一般应允许机动车驶入，同时对车速进行限制，保障舒适的慢行体验。机非混行能够有效地促使驾驶员降低车速，并提高其警觉性，从而提高街道安全。交通宁静化措施可进一步限制车速与提升步行活动体验。

其他次要支路可定位为景观休闲街道或交通性街道，景观休闲街道营造优美的空间环境，提供面向周边居民的活动空间与休闲设施，交通性街道仅提供基本的通行与停放空间。两类街道一般活动强度较低，活动时间明确，对居住功能影响较小。通过交通宁静化措施对交通速度进行干预，可使其更加接近“公共开放的居住区组团路”，化解高密度路网对居住功能的负面影响，营造宁静舒适的社区氛围。

4 规划层面的应对与建设实施阶段的困境与挑战

4.1 控规层面设计范围的拓展

控规长期聚焦于地块指标，红线以内主要由交通与市政专业以工程导向进行建设实施。推动道路向街道转型，意味着设计范围拓展。首先，应当结合公共活动网络组织对街道进行分类，明确街道定位，提出相应的断面设计建议。应强化对街坊沿街界面的管控，通过确定街墙位置、高度、贴线率以及积极界面等指标进行管控，形成宜人的空间和功能界面。应编制街道设计导则等技术文件，对道路、沿街建筑和环境设施的设计和设置提出进一步细化导引和要求，指导工程设计、建设实施和运营管理维护[10]。

4.2 相关专业规范尚待“人性化”转型

我国当前与城市建设密切相关的道路设计、消防、绿化等规范，与当前的宽马路、大街坊建设模式有较好的衔接，对于“窄马路、密路网”以及街道塑造中出现的新问题、新情况考虑不足。道路设计规范较为强调机动车通行效率，对慢行交通考虑不足，低交通流量道路的相应设计要求缺失。消防规范中关于高层建筑消防登高场地的设置要求缺乏变通，与集约开发要求不够协调；消防规范要求围绕地块设置消防环管没有考虑到临街建筑借用沿路消防设施的情况。此外，绿化方面相关规范对道路绿化率统一的要求没有考虑到商业、景观等不同街道类型对沿路绿化的差异化需求。日照要求等相关规定对于营造宜人的街道空间也有诸多掣肘。除了针对具体问题的论证研究外，可结合街道模型与城市肌理研究，形成系统化的解决方案。

4.3 政府管理方式的调整与升级

路网加密及街道塑造，意味着政府管理内容的增加。提高路网密度意味着单位面积的道路里程增加。在上海，新增加的小微街巷一般由路政部门进行管理，也有由开发商进行统一开发管理的情况。随着街道设计精细化城市的增加，必然增加路政、绿化等部门公共环境维护的工作成本与人员配置要求。沿路设置的底层商铺和商业外摆也会增加城市管理工作者的工作量。为避免沿街商业噪声、油烟扰民以及市容和卫生方面的负面影响，需要通过业态定位与经营管控，确定不同路段的沿街商铺业态许可范围，规范沿街商户利用退界空间和人行道进行经营活动的时间、内容、范围，强化针对沿街商户的卫生管理。

5 结 语

“窄马路、密路网”不仅意味着街坊尺度缩小和道路网络密度增加，也意味着城市从规划管理到建设实施并到后期运维管理方式的根本转型，街道设计则是推动和促进这种转型的重要工作内容。首先，应当根据基于人的空间感受和活动需求，形成紧凑的街道宽度，通过单行交通配对等方式协调街道宽度与交通通行之间的矛盾。其次，加密路网时应当重点增加步行网络密度，所采用的规划管控方式应考虑后期建设实施与管理运营维护。三是重视塑造次要支路，主要满足慢行交通、到发交通以及非交通性活动需求，通过“动、静”分工兼顾街道活力与营造宁静舒适的社区氛围要求。最后，塑造优秀的街道需要在规划阶段加强道路空间及地块沿街界面管控外，还需要推动相关专业规范进行“人性化”转型，推动政府管理方式的调整与升级。