粤港澳大湾区战略与港航业发展

交通运输部水运科学研究院发展中心

1 粤港澳大湾区从区域合作提升为国家战略

表1 粤港澳大湾区建设推进相关政策梳理

续表

2 粤港澳大湾区建设的战略意义

粤港澳大湾区建设是以珠三角为基础，由内地9个市区和港、澳两个特别行政区形成的城市群。粤港澳大湾区是“一带一路”、“京津冀经济带”“长江经济带”等发展战略之外的又一新的增长极，是中国开放与改革升级的重要支点。粤港澳大湾区是世界第四大湾区，是继美国纽约湾区、美国旧金山湾区、日本东京湾区之后又一世界级湾区，是中国参与全球竞争，建设世界级城市群的重要载体。大湾区建设的主要意义，有以下四个方面：

（1）以深化港澳与内地融合促进港澳长期繁荣稳定，确保“一国两制”基本国策。

（2）打造国际一流湾区和世界级城市群，带动泛珠三角区域发展，形成北中南区域经济发展新格局。

（3）助力“一带一路”战略，建设高水平参与国际经济合作的新平台，探索建立高标准贸易规制，引领对外开放。

（4）是自贸区的延伸和升级版，珠三角地区已经形成了以香港自由港带动，深圳前海、广州南沙和珠海横琴三个自贸区做支撑的开放体系，未来发展将是以更进一步的开放和协同实现经济转型发展，促进三地融合。

3 粤港澳大湾区对标国际一流湾区

图1 2016年珠三角区域主要城市行政区划与经济人口指标

湾区经济是以海港为依托、以湾区自然地理条件为基础，发展形成的一种区域经济形态，因具有开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能和发达的国际交往网络，成为带动区域经济发展的重要增长极和引领技术变革的领头羊。据世界银行统计，全球经济总量中的60%来自港口海湾地带及其直接腹地。

伴随着世界经济格局大调整，纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等世界级湾区相继形成并崛起，分别以金融、科技创新、先进制造为主要特点。一战到二战期间，纽约湾依靠大西洋贸易通道成为第一个世界级湾区，为全球金融中心。二战后，旧金山湾依靠太平洋贸易通道成为第二个世界级湾区，位于湾区南部的硅谷闻名于世界。20世纪60～90年代，亚洲制造业崛起，东京湾凭借科技制造实力成为第三个世界级湾区，先进制造优势突出。典型湾区发展历程分为港口经济—工业经济—服务经济—创新经济四个阶段。目前几大湾区基本处于服务经济向创新经济转轨中，旧金山湾区目前创新经济的特征更显著。

图2 纽约湾区示意图

图3 旧金山湾区示意图

图4 东京湾区示意图

表2 粤港澳大湾区与世界主要湾区指标对比

粤港澳大湾区在人均GDP、地均GDP、第三产业占比等方面明显落后于世界级湾区，产业发展亟待转型。从产业结构看，粤港澳大湾区仍处于工业经济阶段，而其他三大湾区已经发展成为以服务业或高新技术、创新产业为主导，完成了由工业经济向服务经济和创新经济的过渡。

4 国际级大湾区发展历程

纽约湾区港口发展历程：纽约湾区的纽约港和新泽西港分别隶属于纽约州和新泽西州，原先分别规划、发展，两州政府经常就港口和航道边界问题发生争论。随着货物吞吐量的急剧增加，两港分割管理的模式弊端日益凸显，尤其是“一战”爆发以后，大批物资要运往欧洲，而纽约港效率低下的驳运体系根本无力承担此重任，使得等待卸货的列车堵在新泽西一侧的铁路上，绵延几百英里直到宾夕法尼亚州。面对日益紧迫的交通压力，两州政府都意识到无休止的冲突只会浪费港口的潜能。在1921年4月30日，两州政府协商共同组建了跨越州际管辖的纽约—新泽西港务局，负责港口码头建设与维护、公共基础设施的统一建造及维护、港口信息系统建设、港口安全和港口区域内的经济建设，这一整合有力地推动了资源的共享、更加有效地联通州际高速公路网和铁路网络。河流两岸选择了一大批城镇作为对外开放的窗口和基地——对外贸易区和自由贸易港等，码头则租给大船公司经营，港务局与各家船公司签订租约，港务局只收取码头租赁管理费用。这充分发挥了船公司、码头公司等企业在市场竞争中的经营活力，促进了港口在基础设施、经营设施、投资营运和管理方面的互动良性发展，适应了船舶大型化发展，实现了与城市融合发展，成为北美重要的海运集散中心。

旧金山湾区港口发展历程：分为四个阶段，一是1848～19世纪70年代，旧金山湾区在淘金移民热潮的带动下，城市化开始起步，旧金山市采用轻工业和重工业并举的发展模式，奠定了区域制造业中心的地位，初期的交通方式以海运为主，贸易需求催生内陆交通网络发展加快。此阶段交通网络线密集程度较低。二是19世纪80年代～二战，旧金山湾区工业化快速发展阶段，一方面旧金山制造业外迁，贸易发展迅猛，另一方面奥克兰依托铁路带动，工业化开始加速，成为中心城市之一，铁路的发展在很大程度上带动了奥克兰港口的快速增长。三是从二战至今，湾区中心城市定位更加明确并发展成型，旧金山的西部金融中心地位进一步巩固，商贸和零售业快速发展，奥克兰港口成为旧金山湾区首屈一指的枢纽港。同时，依托硅谷，湾区成为科技创新中心。与纽约湾区不同，旧金山湾区发展的政府规划色彩没有那么浓厚。旧金山湾区发展的驱动力，除了自然禀赋和二战推动以外，人才、科技和创业资本三要素的良性循环是关键，斯坦福大学为首的高校资源为企业输送人才、专利和技术，企业回报以资金和捐助，推动科技不断创新。多年发展下，慢慢向南延伸形成“硅谷”，而科技对制造业也起到促进作用，因而创新贯穿于整条产业链中。

东京湾港口发展历程：东京湾内有东京港、千叶港、川崎港、横滨港、木更津港、横须贺港等6个重要港口，成为促进国家发展和地区经济繁荣的重要基地。由于岛国地理特征决定了港口不仅仅被认为是海运和陆运的交汇点，而是被看作是国家和地区发展的核心资源，相关发展项目提高到国家和地区的发展战略高度加以规划和实施。为了加强港口的建设与发展，1951年日本政府就制定了《港湾法》，规范了对港口的管理。《港湾法》虽然取消了中央政府的直属港口，规定港口都有地方政府公共团体——港口管理机构管理，但是它却加强了政府在总体规划当中的权利。《港湾法》规定由中央政府（运输省）制定全国港口发展的五年计划，决定整个国家港口发展的数量、规模和政策，港口管理机构在五年计划的范围内制定港口发展的年度预算和长远规划。日本运输省港湾局1967年就提出了《东京湾港湾计划的基本构想》的提案，建议把该地区包括东京港、千叶港、川崎港、横滨港、横须贺港、木更津港、船桥港在内的7个港口整合为一个分工不同的有机群体，形成一个“广域港湾”。这一构想以及日本港口协会隐性和关系型契约的作用，很快地解决了东京湾内的港口竞争问题，将各港口的竞争转换成整体合力。经过多年的发展，东京湾港口群已经越来越形成了鲜明的职能分工体系，各主要港口根据自身基础和特色，承担不同的职能，在分工合作、优势互补的基础上形成组合，经营仍保持各自独立，港湾内的几个港口便形成了一个多功能的复合体，充分利用了有效的资源。

5 粤港澳大湾区内部定位

粤港澳大湾区涉及广东9市+港澳两个特别行政区，目前各个城市在经济发展模式和方向各有侧重：

表3 近期粤港澳大湾区主要交通基础设施建设

香港——国际金融中心，旅游、贸易和物流产业及专业服务有独特优势，对全球的开放窗口。

深圳——高技术、科创、文创等领域具领先地位；

广州——发达的重工业与轻工业；

其他7个城市——完备的产业链布局和产业集群、支撑广深地区的科创、工业能够并快速产业化。

6 粤港澳一体化面临的挑战

与其他湾区相比，粤港澳大湾区处于“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”的不同行政体制下，政策制定的过程会有明显差异，对优化配置资源和发挥基建效用产生巨大阻力。只有实现了货物与服务流通、人员流通、资金流通与资讯流通的“四通”，才能形成与其他三个世界级湾区比肩的竞争力。

当前粤港澳高层沟通机制是一年一度的“粤港合作联席会议”“粤澳合作联席会议”，分别从1998年、2003年开始运作，由粤港、粤澳两地行政首长共同主持，进行贸易、经济、基建、运输、道路、海关旅客等事务的协调。未来有望参照京津冀、长江经济带在中央层面成立粤港澳大湾区工作领导小组推进发展。

7 涉及交通方面的问题

一是粤港澳大湾区的综合交通一体化如何推进，李小鹏部长在2017年交通工作会议上指出，“推进粤港澳大湾区综合交通运输体系建设”，目前正在建设的大湾区重点基建项目，重点在推进连接珠江口东西两岸的运输通道。

二是随着粤港澳大湾区融合的加深，区域内自贸区政策的进一步开放，涉及三地的沿海运输权和跨行政区引航将成为港航领域最关注的问题，需要提前做政策研究和准备。

三是区域内三个核心港口的定位问题。目前香港和广州定位较为明晰，容易形成错位发展和产业互补的格局，香港和深圳之间的定位还存在着一定的交叉。由于深圳港口的投资运营主体以央企和港资为主，形成了某种程度上的协调发展，随着区域内港口资源整合的推进，未来如何定位港深之间港口发展，需要提前谋划。

四是区域内港口资源整合如何解决。目前大湾区港口之间的协调统一程度不够，未形成良好的分工，还存在深港之间的功能重叠、广深之间部分外贸航线和珠江转运业务的竞争、以及广州与东莞、珠海等港口的内贸业务竞争，而且由于各地政府为了促进本地经济发展，仍在竞相推出规模较大的港口发展规划，珠三角区域集装箱码头能力存在一定的产能过剩。未来港口资源整合如何推进，将是目前需要重点考虑的问题。