上海及邻沪地区城镇圈公共交通一体化发展思考

上海市城市规划设计研究院

0 引 言

《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称“上海2035”）中提出：“以城镇圈作为郊区空间组织和资源配置的基本单元，强化交通网络支撑，共享公共交通服务设施，将城镇圈内部出行时间控制在30～40分钟”[1]。上海2035在构建的“主城区-新城-新市镇-乡村”的市域城乡体系中，首次在市域范围内增加了城镇圈的规划层次（图1）。城镇圈由新城或新市镇为核心，强调内部交通网络支撑和公共服务设施的共享，是城乡统筹的重要工具。作为上海2035提出的创新理念，体现了上海空间组织的新模式，如何在新的空间体系下合理构建交通系统，尤其是如何实现城镇圈公共交通系统的一体化发展是值得探讨的问题。

1 邻沪地区城镇圈交通发展现状

2001版上海市城市总体规划中提出的“中心城-新城-新市镇-乡村”城镇体系，较好地指导了各级城镇的公共服务资源配置。但由于中心城强核心的作用，公共资源配置较为集中，而新城主要为区县行政中心，其公共服务设施配置标准较低，交通基础设施建设滞后，新城对中心城的人口疏解能力较为有限，难以发挥综合性城市的功能。

在此背景下，新城和新市镇作为邻沪地区城镇圈的主要组成部分，现状交通设施整体建设水平不高，主要呈现以下几个特征：

（1）缺乏对交通系统的统筹规划

由于受到行政区划和管理权限等多方因素影响，现状新城和新市镇的道路连通度较低，虽经市级层面推广“打通区区对接道路，疏通断头路”等措施，但新市镇仍存在大量分散的、互不衔接的道路，尤其是纳入城镇圈范畴内的新城、新市镇之间的联系通道急需系统梳理。在交通枢纽布局方面，现状新城、新市镇的交通枢纽能级通常较低、需经市级枢纽中转换乘，尚未形成城镇圈内部及城镇圈对外枢纽的直连直通，交通联系较为不便。

（2）缺乏优质快速的公共交通服务

图2 上海市各城镇圈的交通区位现状分析[2]

从现状轨道交通网络与城镇圈空间相对关系可以看出（图2），除临近主城区的城镇圈外，近七成的城镇圈处于轨道交通末端或完全没有轨道交通覆盖。此外轨道交通站点配套不足，与地面常规公交衔接效率低；而地面公交多采用单一的设置模式，难以适应市民多样化、多层次的出行需求。此外，部分郊区线路运行时间短、发车间隔长、站点少、可达性较差。同时受到运营管理等方面的制约，部分城镇圈之间并未设置直达公交线路，难以满足跨区域的客流出行需求。

（3）缺乏对个体机动化发展的合理控制

郊区居民快速化出行需求与低效的公共交通服务矛盾凸显，加之沪C牌照并未建立额度调控机制，自2014～2016年来，年均增长量均超过25%，呈现爆发式增长态势。同时大多数新城、新市镇的交通基础设施仍以机动化发展为主导进行规划设计，宽马路大街坊粗放式发展模式仍然广泛存在。此外，由于缺乏系统的停车规划，公共停车场设施不足，个体机动化的迅速增长还带来停车矛盾的进一步扩大，造成路内占道停车情况突出，对行人和非机动车出行带来较大影响。

2 城镇圈发展趋势和要求

2.1 以城镇圈促进城乡统筹发展

由于上海市郊区城镇能级存在着巨大差异，超大城市庞大主城区之外的新城和城镇位于“影区”之下，能级难以提升、发展受限，甚至大幅落后于临近城市的外围地区，成为区域的发展洼地，不能很好地发挥反向吸引人口、承接主城区功能、缓解主城区压力的作用，反而进一步拉大了超大城市的城乡差距，郊区城镇缺乏特色，城乡统筹功能不突出[2]。

城镇圈是郊区空间组织的新模式，是推动城镇化发展、解决超大城市病及城市群合理建设的新型城市形态，目标在于解决资源分配不合理、重新构造城市结构、推动公共服务均等化。以城镇圈为规划单元，实现公共资源的统筹分配，实现郊区地区的城乡统筹发展。按照城镇圈内部30～40分钟交通可达性要求，重点加强新城和核心镇、核心镇与一般城镇、以及农村地区的公共交通服务，基础设施网络建设，促进产城融合、资源互补、服务共享，实现地区组团式统筹发展，城乡一体化发展。

2.2 以城镇圈支撑上海大都市圈融合发展

国务院在上海2035批复中提出“构建上海大都市圈”要求，是落实国家区域协调发展战略，推进长三角更高质量一体化发展的重要举措。厘清邻沪地区城镇圈之间的职能分工和空间格局，实现长三角区域交通的互联互通，是提升长三角高质量发展的重要基石，也是促进上海市大都市圈融合发展的重要前提。

由于传统的区县和镇乡总体规划在空间上也很少考虑市级结构和周边区县结构，造成一些市级、区级廊道到了行政区边界便戛然而止，发展轴线、生态通廊、交通走廊均是如此。而城镇圈作为上海市大都市圈的中观组成单位，将人口分布、空间结构、交通网络、生态廊道等与宏观管控、整体空间结构相关的规划内容，结合圈内城镇的共性特征和共性需求，进行深入的研究分析和详实的分配与落实，在满足整体利益和个体利益中作出统筹平衡[2]。

2.3 跨域城镇圈交通协调发展要求

跨域城镇圈包括临近上海市域边界的跨市域城镇圈和市域内部地区与区交界地区的跨区界的城镇圈。两者均涉及跨行政区域的资源统筹和基础设施的对接，这在以往的区县和镇乡总体规划尚未明确规定，并未建立跨区域之间的设施共享的平台和协调机制。

图3 城镇圈空间组织模式图[1]

跨域城镇圈规划的编制，在规划模式上搭建了沟通协调的技术平台，在编制内容上考虑圈内城镇相互之间的联系和跨越边界的可持续开发的潜在利益，为每个城镇圈层面的开发项目提供指引，包括机遇性开发地区、强化开发地区和复兴地区，以及城镇中心和策略性就业地区等，目的就是促进基础设施统筹布局、公共服务资源共享，共同推进上海和邻沪地区一体化协调发展[2]。

3 典型城镇圈公共交通发展思路及策略

3.1 城镇圈交通发展总体思路

区别于传统的城镇体系，城镇圈交通发展更强调节点城市之间、节点城市与中心城以及城镇圈之间的快速联系和城镇圈内部局域交通网络的构建（图3）。总体上城镇圈交通发展模式遵循两个思路：

（1）加强城镇圈对外以及城镇圈之间的快速干线交通联系

增强城镇圈与长三角区域对外联系，利用既有的高铁、普铁通道开设城际列车，加强近沪地区功能协作。在城镇圈之间利用既有的普铁、城市轨道交通开通大站快车，作为市域城镇圈之间的轨道快线，提高新城的交通可达性。加强新城—中心城的快速交通联系。结合节点城市设立综合型交通换乘枢纽，加强城市边缘地区的城镇圈与主城区的直连直通，促进节点城市均衡协调发展。

（2）促进城镇圈内部局域交通独立成网

强化城镇圈内部交通网络的支撑，结合新城和重点新市镇的公共中心布局区域性交通枢纽，提升轨道交通对城镇圈的覆盖服务范围。为实现城镇圈内交通出行30～45分钟可达，应加强新城、重点新市镇对于周边城镇和乡村地区的公交网络服务[3]。在城镇圈内部构建以中运量为骨架的公共交通网络，并沿主要的客流走廊设置沿城镇圈、主城片区和城镇圈之间的骨干线路，整体提高主城片区、新城、新市镇之间的轨道交通服务。

3.2 城镇圈分类及交通引导策略

根据上海2035，城镇圈大致分为三类：综合发展型城镇圈、整合提升型城镇圈以及生态主导型城镇圈。规划形成24个城镇圈，包括16个综合发展型城镇圈、4个整合提升型城镇圈和4个生态主导型城镇圈。其中，综合发展型城镇圈由新城、核心镇和中心镇引领，着重体现郊区城乡统筹与跨区域协调。整合提升型城镇圈由中心城周边新市镇组成，着重体现生态宜居功能。生态主导型城镇圈是由强调生态保育功能的新市镇组成，着重体现城乡服务、农林保护、旅游休闲等功能。

不同类型城镇圈交通资源的配置，应根据不同城镇圈的人口、产业、区位、交通条件等要素，采取差别化对策。同时还要关注集中和分散，把握供给引导需求和适应需求之间的平衡，既要发挥交通对引导人口集中居住、促进集约用地的作用，又要探索满足低密度地区的公共交通配套服务[4]。

综合发展型城镇圈总体上要按照大中城市的标准规划建设交通网络，突出综合性节点城市或区域枢纽功能；重点加强公共服务和资源配置，推进跨区域综合交通设施与公共服务设施的对接与共享。

整合提升型城镇圈结合生态间隔带与近郊绿环建设大型公园，构建组团开敞的空间格局。其交通系统发展的重点是加强与主城区联动，完善人口导入区的交通配套；构建组团内部轨道接驳系统，提高慢行交通连通性。

生态主导型城镇圈发展首先要突出绿色环保理念，采用组团共享的方式建设公共服务设施。重点提升局域公共交通网络和慢行交通环境，形成以“常规公交+慢行”为主导的交通模式。

3.3 典型城镇圈公交发展策略及案例

3.3.1 综合发展型城镇圈

（1）公交发展策略

构建多层次、多模式公共交通系统，实现区域公交一体化联系。城镇圈对外以及各城镇圈之间，主要依托城际铁路、市域轨道满足城镇圈主要新城、新市镇与主城区的中长距离、快速直达的出行需求；城镇圈内部新城、新市镇之间，重点构建局域轨道交通线路，独立成网、便捷换乘；各新城、新市镇内部的公共交通出行主要依托干线公交、常规公交和接驳公交等服务，并实现与轨道交通、局域轨道交通的接驳换乘。

（2）规划案例：枫泾-新浜-嘉善-新埭城镇圈

枫泾-新浜-嘉善-新埭城镇圈作为对接上海创新资源外溢的第一承接区，创新产业的配套服务区，沪杭发展轴的连绵发展态势明显，但现状城镇圈各节点城市内部联系度较低，跨省界道路断头路多、交通系统相对独立，缺少必要的交通联系。对外交通方面，依托沪杭城际铁路枫泾站、嘉善站；沪杭普铁新浜站、嘉善南站实现大运量交通联系。城镇圈内部构建串联各节点城市的中运量轨道交通线路，并加强与既有轨道交通的换乘联系。同时对交通换乘枢纽适当集中设置，打造城镇圈枢纽，加密核心城镇与其他城镇的公交联系。在城镇圈内部，规划直达互联的公共交通线路，保证城镇圈核心镇到一般镇之间至少有1条直达公交线路，并且各一般镇之间公交线路最多换乘1次即可抵达[5]。

图4 枫泾-新浜-嘉善-新埭城镇圈区位及公共交通系统规划图[6]

3.3.2 整合提升型城镇圈

（1）公交发展策略

该类城镇圈多位于中心城周边，向心交通明显。应沿主要交通轴线构建大容量快速轨道交通通道，实现城镇圈与市域轨道交通枢纽直连，并重点构建城镇圈内部相对独立的中运量系统，优化市通郊公交线路的站点设置和运营调度，核心镇之间采用中运量公交相连，镇域内部可采用中小型公交，提高发车频次、增设公交站点，提升常规公交服务水平。

（2）规划案例：泗泾-洞泾-九亭-新桥城镇圈

该城镇圈位于松江新城东北部，临近主城区，是松江新城与主城区联系的重要功能疏解区，向心交通突出。通勤交通主要依靠轨道交通9号线，早晚高峰异常拥挤。受到城镇圈内部道路系统不完善等影响，常规公交在干路设施较为集中、公交线路配置通道少、站点覆盖面有限，公交覆盖盲区较大，根据2017年9月高德地图数据，步行5分钟可达范围公交覆盖率仅为33%[7]。规划提出了强化城镇圈公共交通网络构建。包括沿主要客流走廊规划新增2条轨道交通线路即轨道交通12号线延伸至洞泾站、新增25号线从9号线北侧经过，分流9号线客流压力。规划还形成了“3纵1横”的有轨电车局域线，主要实现泗泾、九亭、洞泾、九亭等核心镇之间的交通联系。此外，规划还构建了包括九亭、泗泾、洞泾三个区级枢纽，作为服务行政区域的枢纽节点，兼顾部分对外交通功能，涵盖市域快线/城市轨道、有轨电车、公交等功能。社区（镇级）枢纽承担所在节点、组团或镇域公共交通组织转换功能，以轨道站点和有轨电车衔接为主，重点配置常规公交，服务核心镇和一般镇之间的公共交通客流。

3.3.3 生态主导型城镇圈

（1）公交发展策略

生态主导型城镇圈强调整体生态基底保护，培育生态农业与旅游度假产业。因此城镇圈内除常规交通需求外，提升旅游交通服务是发展的重点。该类城镇圈应整合区域内既有的旅游交通资源，结合多元化的旅游需求、地域特色和资源禀赋，构建多层次、特色化的旅游公交网络。城镇圈对外交通主要依托大容量快速轨道交通服务，城镇圈内部除常规公交外，可引入特色旅游公交系统，如旅游公交专线、共享巴士、新能源分时租赁汽车、水上旅游巴士、共享单车等。

（2）规划案例：朱家角-金泽-练塘城镇圈

图5 泗泾-洞泾-九亭-新桥城镇圈区位及公共交通系统规划图[7]

图6 朱家角-金泽-练塘城镇圈区位及公共交通系统规划图[8]

由朱家角-金泽-练塘等三个新市镇组成的生态主导型城镇圈，拟打造为上海“魅力后花园”和“西部旅游枢纽”，并重点构建上海“大健康产业集聚地”[8]。该城镇圈现状交通问题表现在交通设施发展水平总体较低、对外联系通道有限，交通对三镇的旅游文化产业发展支撑不足。规划拟建沪苏湖城际铁路，并预留练塘站实现与湖州、松江南和虹桥的快速联系。依托轨道交通17号线，构建青浦区有轨电车网络，沿金泽、朱家角、练塘均设置有轨电车站点实现枢纽换乘。沿青浦-朱家角-金泽第三通道设置区域公交线路串联城镇圈内部各城镇。此外，还规划一条联系青浦新城、朱家角、青西郊野公园、金泽地区的水上巴士作为公共交通的补充，并考虑与大观园、周庄、西塘等周边城镇的联系。

4 结 语

城镇圈作为空间组织和资源配置的基本单元，是上海2035从中观层面提出的创新发展模式，旨在市域层面上以城镇圈为规划对象，引导公共资源的统筹配置，促进城乡一体化发展。城镇圈的规划应强化交通网络的支撑，加强新城、核心镇、中心镇对于周边城镇和乡村地区的公交系统服务，针对不同区位、不同类型的城镇圈，还应结合当地的资源禀赋，因地制宜构建多模式、多层次、多样化的公共交通网络，有利于各类城镇圈发展自身特色同时，更好支撑上海大都市圈一体化发展。