国际鼓励生育政策实践对中国的启示

阚 唯，梁 颖，李成福

（1.吉林大学哲学社会学院，长春130000；2.中国人口与发展研究中心，北京100081）

一、引言

近年来，中国的总和生育率持续处于更替水平以下。根据联合国人口司发布的世界人口展望数据，中国的总和生育率在2000年降到2.0，其后一直低于2.0。2016年1月1日，全面两孩政策正式实施。但高额的育儿成本令许多人望而却步，生育、养育孩子需要付出的时间和精力也成为许多家庭的担忧，生育所带来的就业问题更是让女性陷入两难。

国际上，一些国家更早地遇到了长期低生育率问题。历史发展表明，世界各地人口增长模式都经历了由“高出生高死亡高自然增长”向“高出生低死亡高自然增长”，继而向“低出生低死亡低自然增长”的转变。这种转变与社会进步、经济发展、文化观念和人口政策等联系密切。20世纪中叶以后，随着世界发达地区的生产力水平快速提高，生活水平日益改善，人们的传统生育观念发生转变，人口生育水平持续走低。20世纪70年代，世界发达地区人口自然增长率低于10‰。根据联合国人口司的数据，1965～1970年发达地区的人口自然增长率为8.5‰。目前，一些发达国家人口自然增长率仍然很低，人口甚至负增长。

一些国家在政策方面做出了调整，在鼓励生育方面做了很多探索。其政策实践及经验教训值得中国在有效落实“全面两孩”政策过程中学习和借鉴。其中，德国、法国、瑞典、俄罗斯、日本、新加坡6个国家具有代表性。法国、瑞典是在鼓励生育政策方面比较成功的国家，其政策设计的经验值得中国借鉴。德国虽然与法国、瑞典一样都是欧洲的发达国家，鼓励生育的政策实践也有很多，但其效果却不尽如人意，因此将德国与法国和瑞典相对比得到的其失败原因也值得中国参考。俄罗斯、日本和新加坡都是距离中国较近的国家，特别是日本和新加坡与中国同属于亚洲文化圈，其文化、历史背景与中国联系更为紧密。这6个国家的国情不同，政策不同，效果也不同。本研究对各国政策进行梳理和分类，并对其效果进行了评价与分析。通过对各国实践的经验教训的总结和归纳，得到了针对生育政策的启示，为中国避免“低生育率陷阱”、完善“全面两孩”配套措施、改善公共服务提出政策建议。

二、实施鼓励生育政策的原因

人口增长率、人口结构是影响人口政策的主要因素。从上述6国的人口状况来看，其所以实施鼓励生育人口政策的缘由虽各有不同，但却具有发达国家人口形势出现的共性问题，即持续的低生育水平和严重的人口老龄化。

（一）持续的低生育水平

随着经济、社会的发展，人们受教育程度提高，生育意愿降低，传统生育观念发生转变，生育率不断下降。上述6个国家总和生育率长期低于更替水平，带来了很多严重后果，这是一些国家实施鼓励生育政策的主要原因之一。

持续的低生育水平导致人口规模缩小。根据日本2005年《少子化社会白皮书》，日本已经成为“超少子化国”[1]。日本国立社会保障与人口问题研究所预测，根据现在的出生率，200年后，日本“国将不国”。即使不考虑其他自然因素，日本也会因人口锐减而导致种族消亡。俄罗斯2015年人口密度为8.8人/平方千米，不及世界平均水平的四分之一。德国贝塔斯曼基金会2015年发布人口预测报告称，尽管未来15年德国将有移民大量涌入，但到2030年总人口将缩减至约7997万人。

持续的低生育水平影响综合国力的提高。优良的人口环境是一个国家经济和社会发展的必要条件。人口数量要与国情相适应。在构成综合国力的诸要素中，人口是一个重要要素。发展经济、技术、军事、资源开发利用等硬实力，需要足够的人力资源的支撑；在文明价值体系的软实力建设中，人口的数量和素质也是其决定性因素。一定数量的人口是综合国力的载体。如土地面积广阔、自然资源丰富、科技水平先进的俄罗斯，捉襟见肘的人力资源是影响其发展的重要因素，这成为俄罗斯鼓励生育政策的重要原因。

持续的低生育水平导致人口结构失衡。长期的低生育水平是影响人口年龄结构的根本原因，它使发达国家的人口年龄结构呈现上宽下窄的倒金字塔形，是人口年龄结构失衡的根源。劳动力缺失，进而影响经济发展。长期低生育率带来的劳动力人口规模缩小和劳动力年龄结构问题都会成为经济发展的桎梏。对于一个国家的经济而言，稳定的劳动力人口规模和相对年轻的劳动力人口结构是一个国家经济可持续发展的必要条件。劳动力缺失会引起劳动力成本上升、国家税收下降、企业收益受损、社会消费需求降低等后果。劳动力的缺失，特别是年轻劳动力的缺失还会影响产业升级和技术进步。如德国的生育率过低，劳动力不足，不得不依赖外来移民。

（二）严重的人口老龄化

目前，全世界65岁及以上人口总数超过6亿。法国、德国、日本、俄罗斯、新加坡、瑞典这6个国家，虽然进入老龄化社会的速度和人口老龄化的程度有所差异，却都是人口老龄化严重的国家。根据联合国人口司的数据，2015年，法国65岁及以上老人占总人口的19.1%，德国为21.2%，日本为26.3%，俄罗斯为13.4%，新加坡为11.7%，瑞典为19.9%。人口老龄化会带来很多不良后果，这也是一些国家实施鼓励生育政策的主要原因之一。

人口老龄化加重了现有劳动人口的负担。随着人口老龄化的发展，老年人口抚养比将不断提高，劳动年龄人口需要抚养的老年人口数不断增加。抚养老年人口的巨额费用也会有一部分通过税收等渠道转嫁给劳动年龄人口。同时，劳动年龄人口要创造更多的社会财富，以补偿老年人口增加给社会正常运转带来的负担，使其经济负担日益加重，影响其生活质量和生活水平。目前，随着“第一批婴儿潮”人口步入老年阶段，新加坡2015年65岁及以上的老年人口已达65.4万，占总人口的11.7%，每8个人中就有一个是65岁及以上的老年人口。根据联合国人口司的数据，预计到2030年，65岁及以上的老年人口将达到150万，每4.3个人中就有一个65岁及以上的老年人口。2015年新加坡的老年抚养比为16%，平均6.3个劳动人口抚养一个老年人口。根据联合国预测，到2030年，新加坡的老年人口抚养比将上升到41%左右，即平均2.4个劳动年龄人口抚养1个老年人。

人口老龄化增加了政府、社会老年保障的压力。美国人口咨询局的数据显示，新加坡平均预期寿命从1970年的68岁提高到2013年的83岁，增长了15岁，成为世界上平均预期寿命最高的国家之一。德国预计到2030年，80岁及以上老人将超过630万人，全国人口年龄中位数将超过48岁。随着老年人口数量的大幅度增加，养老金、保险金、医疗费、护理费等也会随之大幅度增加。政府在养老事业方面的支出提高，养老投入占GDP的比重也随之提高，为政府带来更大的财政负担。老龄化状况的加剧，使老年人口的照料问题成为社会问题。需要建立更多的养老机构，完善社会养老事业的运行机制，以满足老年人口的文化、教育、保健、康复等需求，这就需要为其提供社会公共服务资源，从而增加社会负担。平均预期寿命的延长使高龄老人增多，特别是孤寡、患病、失能等老人的增加，需要更多专业的医疗人才和护理人才。如阿尔茨海默病正以较高的发病率威胁着世界范围内老年人的身体健康。根据《2013年世界阿尔茨海默病报告》，全球60岁及以上的人群中，13%的人需要长期护理，其中约有一半的人患有阿尔茨海默病。

人口老龄化导致消费低迷，影响生产和经济发展。老年人口的消费意愿低于年轻人口，其纳税额也低于劳动年龄人口，且老年人的投资意愿较低，因此老龄化的加剧降低了消费对生产的拉动作用，不利于经济的发展。尽管日本1970年才进入老龄化社会，晚于欧美等发达国家，但日本65岁及以上人口比例由7%升至14%所经历的时间仅仅25年，远少于欧美任何一个发达国家。2014年9月，日本总务省统计局根据日本2010年人口普查的结果，同时参考其后的人口出生数和人口死亡数等进行推算。结果显示，2014年，日本65岁及以上老年人口数量为3296万人，比2013年增加了111万，占总人口的比例为25.9%，较2013年提高0.9个百分点，创下历史新高。75岁及以上人口占总人口的12.5%，85岁及以上占3.8%。日本国立社会保障及人口问题研究所预测，2024年日本65岁及以上老年人占总人口的比例将突破30%，2035年，这一比例将达33.4%。快速的老龄化进程是日本近年来经济低迷的重要原因之一。

人口老龄化导致劳动年龄人口的年龄结构老化，使社会缺乏创新活力。老龄化的加剧使很多国家不得不延长退休年龄。比如人口老龄化程度非常严重的日本，在延长退休年龄方面做出了探索。2013年4月，日本开始实施新的《老年人就业稳定法》，其中规定了日本的企业有义务继续雇佣仍有工作意愿的员工至65岁。

三、鼓励生育的政策措施分析

（一）国家制定方针政策，加强社会宣传

鼓励生育的国家大多编制了人口发展规划，制定了鼓励生育的人口政策，也并非是轻而易举能得到贯彻的，因为它涉及到各级政府、各个部门、社会各方面，因此要通过立法、行政执法来保障政策的权威性和有力推行。同时，要使鼓励生育的政策被人们认可，进而内化为自己的意愿，就需要人们转变生育观念，因此也必须加大舆论宣传，塑造新型的生育文化。

为从上而下、由政府主导来推行鼓励生育的政策，各国普遍采取了由立法机关立法、政府制定行政法规以及颁发权威性的文件等手段。例如日本政府于1999年设立了“少子化对策促进阁僚会议”并制定《少子化对策促进基本方针》，进而据此方针制定了新的“天使计划”（2000～2004年），并于2003年颁布了《少子化社会对策基本法》。《少子化社会对策基本法》规定，在全日本建成可以放心生育、养育子女的环境，确立日本积极应对少子化社会的基本理念，明确中央及地方政府相关的责任和义务。同时，日本政府还专设少子化问题担当大臣。2004年日本政府根据《少子化社会对策基本法》制定了少子化社会对策大纲。

以俄罗斯为例，普京政府针对俄罗斯面临的人口危机，在21世纪初推出了一系列“人口新政”。立法机构和政府先后制定的法律法规有《母亲法》、《健康规划》以及《2015年人口政策构想》。在此之后，俄罗斯又颁布了《2025年前人口政策构想》的权威性文件，为人口新政建立规范，要求各级政府及国民共同遵循。

在舆论宣传方面，加大人口问题的宣传力度，除宣传人口形势、人口新政外，还大力宣扬生育文化、生育关怀。其中俄罗斯政府的宣传比较典型，俄罗斯政府强调个人在家庭和社会中的重要性和责任，宣扬生育行为光荣的理念，同时倡导和鼓励年轻的夫妇要积极生育。为制造舆论强势，还举办了各种鼓励生育的大型社会活动。俄罗斯政府还恢复了一些苏联时期的做法，俄罗斯政府向多子女的家庭授予“光荣父母勋章”，供养4个子女以上的家庭就可以提出申请。俄罗斯总统为其授勋，对其进行表彰，此外每个家庭还将获得补助金。2007年以后，莫斯科市的各个妇产科医院在产妇出院时会为新出生的婴儿举办隆重的登记仪式，新生婴儿还会得到莫斯科民政局颁发的“小莫斯科市民”纪念章。2008年，俄罗斯政府举办了“家庭年”的活动，其目的是旨在强调家庭的重要性，提升家庭的威望，在社会形成稳固的家庭价值观。在法国，生育八胎及八胎以上的妇女可获得金质共和国家庭勋章。

（二）与母亲相关的福利政策

在生育过程中，付出最多的是母亲。特别是作为现代社会中的女性，生育子女让她们不仅要付出体力、时间、精力，还要付出很多职场上的机会成本。因此在女性受教育程度越来越高的今天，发达国家的女性在生活中更多地选择不愿生育，规避家庭负担和育儿约束。所以，鼓励生育的国家政府出台与母亲相关的福利政策，旨在减轻女性的经济和家庭负担，鼓励女性生育。

1.发放母亲津贴。发放母亲津贴的目的在于以经济奖励的方式鼓励女性生育子女，减轻其经济负担。例如，2007年，俄罗斯政府为积极生育的女性建立了“母亲基金”，生育两个或者两个以上子女的母亲可以申请该基金。该基金提供的津贴适用范围包括住房贷款偿还、房屋翻修、缴付子女教育费用、积攒养老金储蓄等。该项目计划实施至2016年年底。按照这一项目，生育2个或2个以上子女的女性将获得25万卢布，且不必缴纳个人所得税。各地方政府也努力从经济上帮助年轻母亲。其中，莫斯科市拨出13亿美元作为生育奖励。在30岁前生育第1个孩子的母亲可获得1.6万卢布的一次性奖励，若生第3个孩子，奖金达3.2万卢布。2015年的大型新闻发布会上普京表示已有650万俄罗斯家庭得到了母亲基金，2016年的母亲基金发放额度将保持2015年水平，即45万卢布（约合6400美元）。

2.产假、育儿假期福利。假期福利制度的建立旨在使女性有更多的时间和精力生育、抚养子女，减轻其精神负担和工作压力。例如，俄罗斯政府从2014年1月1日起已将女员工的产假由原来的3年延长至4年多。产妇能够享受140天（产前70天和产后70天）的全薪产假，用人单位需要全额支付产妇在产假期间的薪水。若生育双胞胎、多胞胎或者出现了难产等分娩并发症，产假则应在此基础上相应延长。产妇休完全薪产假后，还可以继续休半薪产假到孩子年满一岁半。母亲在半薪产假期间还可领取金额相当于40%的原工资的津贴，支付这笔津贴的机构是国家社会保险基金。到子女一岁半以后，如果母亲有意愿继续留在家中照看孩子，可以继续享受无薪产假，一直到子女年满四岁半。这期间雇主必须保留她的工作岗位。日本女职工生育可以享受前后共计14周的产假，孩子出生前休假6周，孩子出生后休假8周。产假期间，产妇可以拿到原薪水的60%。若产妇生的是多胞胎还可以适当地延长产假。除产假外，育儿家庭还享有一年无薪育儿假，可由父母任意一方享受，若双方轮休，总假期还可延长2个月。除了育儿假，孩子生病也有假期。

以“福利国家”著称的瑞典，其休假政策更为宽松，为人父母者可以享受480天的带薪假期，其中390天内，有权享有日常工资的80%，按照2015年的标准最高3.7万元瑞典克朗封顶；其余90天则按照统一费用来支付津贴。为了鼓励父亲参与育儿，瑞典是世界上第一个对男性育儿假立法作出规定的国家，瑞典政府在1995年引入了30天的“父亲配额”，即父亲如果不休完30天的配额假期，夫妻双方就会失去一个月的带薪产假，2002年，“父亲配额”增至60天。为了鼓励父亲多休产假，2016年1月1日，瑞典政府又进一步把“父亲配额”修改增加至90天。此外，瑞典的社会保障部门还设立了一项奖金，如果父母双方能做到休息“完全平等”的产假，这对父母就可领取这笔奖金。此外，瑞典的父母还有临时育儿假期，在孩子12岁之前，每个孩子每年给父母带来120天的临时育儿假。12～15岁孩子的家长则需要提供医生的证明。德国的育儿假最多可以长达3年，父母双方均可要求享受这种育儿假，父母双方可以自愿决定由谁来享受育儿假以教育和照料孩子，或者双方也可同时享受此权利[2]。法国2014年对育儿假进行了调整，旨在鼓励父亲更多地参与孩子的抚育。在此之前，法国一孩家长可以享受六个月的育儿假，由父母一方选择休假。从第二个孩子开始，假期延长至三年。父母可以自由分配他们的假期。在假期期间，休假的一方可以获得由国家提供的“自由职业补助金”，以弥补休假期间的工资损失。这笔补助金每月329～573欧元不等。调整后的政策重点在于利用“父亲育儿假”来鼓励父亲和母亲一样休育儿假。这项条例在2014年7月1日生效，生效后，一孩家长的休假时间延长到一年，条件是后半年的假期必须由此前未休假的孩子家长享有。从第二个孩子开始，育儿假三年不变，但条件是其中要有六个月是另一位未休假的家长享有，否则假期将缩短到两年半。“自由职业补助金”将变为“生育补助”。

3.就业扶助。就业扶助政策的实施是为了让女性能安心地放下工作来进行孕育、抚育子女，消除其顾虑。为鼓励在职女性也积极生育，俄罗斯杜马2013年12月通过法案，规定产妇的产假时间计入工龄，并且产妇可以随时提出返回工作岗位的要求。法国政府制定法律以禁止歧视孕妇，企业不得解雇怀孕的员工，而且务必保证怀孕员工所在的工作岗位适合其怀孕的状况。此外，企业要在员工生育期间为其保留工资待遇、岗位和职务。若员工在生育后申请长时间的产假或育儿假，企业也必须为其保留工资待遇、岗位与职务。如果幼儿照顾结束后，幼儿父母想要重新工作，政府还要帮助他们寻找工作，向他们提供必要的培训，或者认定他们照顾幼儿的过程也是从事某些岗位的资历[3]。瑞典法律规定，一岁半以下儿童的父母每天可以只工作6小时或者全休。8岁以下儿童的父母每天可以减少四分之一的工作时间。企业雇主可按照员工减少的工作时间减少其工资或者停发薪水，但是企业在此期间不得解雇该员工。瑞典的父母保险属于社会保障制度中的一部分，由企业雇主支付[4]。在德国，正在享受育儿假的儿童母亲或父亲可以每周做30个小时的兼职工作，所有雇佣15个以上正式员工的企业都必须接纳兼职人员。企业不允许解雇享受育儿假期的雇员。父母假结束后，雇员有权回到其原工作岗位或与其原岗位等职的工作岗位[2]。

（三）与育儿相关的福利政策

为减轻生育家庭抚育子女的负担，各国政府在经济、教育等方面给儿童提供了多项福利政策。目的在于消除父母为育儿成本太高而产生的后顾之忧。其政策主要是包括发放儿童津贴、扶持育幼机构和减免教育经费。

1.发放育儿津贴。瑞典从1948年以来一直实行儿童津贴制度，每个儿童16岁之前都可以按月领取津贴，随着物价上涨，儿童津贴的金额也相应调整。瑞典2015年儿童津贴的标准是每个孩子每月1050瑞典克朗。如果生育超过1个孩子，还会得到额外的家庭补助，所以一个有6个孩子的家庭不仅每月得到6300瑞典克朗的儿童津贴，还会有每月4114瑞典克朗的家庭补助。法国政府给生育头胎的家庭每月近300欧元补助；如果三年内生育第二胎，政府提供每月600欧元左右的补助直到孩子6岁；如果再生育第三胎，补助提高到每月900多欧元，直到孩子18岁。日本从2010年4月起，有未满15周岁孩子的家庭每月可获得1.3万日元的儿童津贴。此外，还会收到各级政府发放的生育礼金，家庭孩子越多获得的礼金也越多。生育首个孩子一般会收到几万日元，生育二孩则会收到十几万日元。德国同样发放儿童津贴，2016年起，德国家庭中每个孩子每个月可获得的儿童津贴为：前两个孩子每人每月190欧元；第三个孩子每月196欧元；第四个孩子开始每月221欧元。

2.扶持育幼机构和减免教育经费。瑞典的托儿所根据家长的收入收取费用，实际上80%的托儿所费用由公共财政负担。瑞典实行免费的中小学教育，学龄前教育每天不少于3小时，当孩子生病而家长无法亲自照顾孩子时，可由受雇于政府的专职人员看护。孩子完成义务教育后，若继续深造还享有学习津贴。法国的儿童保育模式多种多样，包括临时在家帮助母亲的“母亲助手”、长期帮助母亲的“住家保姆”、送到保姆家里为孩子提供照顾的“育婴保姆”、政府组建的“公立托儿所”、企业内部创办的“企业办托儿所”、医院协会建立的“医院办托儿所”、为应对父母紧急情况而设立的“‘城市希望’托儿所”等，此外，还有“临时托儿所”和“儿童花园”等补充形式。[3]日本的托儿服务费用一半以上由国家负担，家庭负担的比例由家庭收入决定，通常只有20%左右。无论缴费多少，公立保育园和幼儿园都有同样的服务水平和服务质量。德国政府每年为0～3岁托儿机构和3～6岁儿童看护服务提供15亿欧元，大力支持保育园的建设与扩大。

（四）对家庭实施的其他政策

发达国家中，住房和纳税是家庭支出的重要方面，所以一些政府为了鼓励生育，在这方面针对生育家庭制定了福利政策，旨在用这种方式来褒扬生育家庭为社会做出的贡献，起到激励作用。

在住房方面，俄罗斯政府对年轻的家长发放优惠的住房贷款，向多子女家庭免费提供住房用地。房租是瑞典家庭的一项主要支出，对于多子女家庭，瑞典地方当局会根据其具体家庭情况给予一定的住房补贴。法国的多子女家庭在住房分配方面享有优先权，并享有租房补贴。

在税收方面，德国从2016年起，每位儿童可以为父母带来4608欧元的育儿免税额，比2015年上调96欧元。但在儿童的教育经费免税上，仍然保持7248欧元。在法国，生育子女多的家庭的缴税金额大幅减少。

法国公交、地铁等公共交通推出多子女优惠票价。各地方政府也根据当地具体情况推出各种针对多子女家庭的优惠政策。

（五）对生育障碍家庭的帮助措施

对生育障碍家庭的帮助措施是鼓励生育政策的一个重要补充。对生育障碍的家庭提供外界的帮助而生儿育女不仅旨在提高人口出生率，更重要的是体现政府和社会对他们的人文关怀。不孕不育是家庭的不幸，政府的辅助措施使他们满足了生育意愿。更深层次来说，是社会生育文化重塑的一部分。

2012年1月1日，德国《法定医疗保险服务结构法》开始生效，让医疗保险机构支持合法的人工受孕。2012年4月1日，《联邦家庭、老年人、妇女和青少年部关于确保资助以推动协助受孕措施的指令》让德国联邦和各州在资金上支持不孕不育家庭采取协助受孕措施。

俄罗斯在辅助受孕方面也做出一些尝试性的努力。如2007年，政府拿出大约800万美元的资金在全国一些试点医院为育龄妇女提供免费人工受孕服务。每年大约有1700名妇女接受人工受孕。但俄罗斯只有4个联邦行政中心的医院对妇女提供免费服务，还不能完全满足这方面的需求。

四、鼓励生育政策效果评价

各国的实践证明，一旦人们的生育意愿发生改变，即转向少生育或不生育，遏制生育率持续下降对人口总量持续减少的影响是非常困难的。从上述6个国家鼓励生育的人口政策的实施效果来看，存在差异。

法国的生育率早在20世纪90年代就开始下降，是欧洲生育水平下降最早的国家，也是较早尝试改变生育水平下降趋势的国家。法国1990年的总和生育率为1.78。鼓励生育的政策实施后，进入21世纪，生育率开始回升，2005年总和生育率为1.92，2013年总和生育率为2.0，接近更替水平。根据法国国家人口研究所的研究报告，预计2050年法国人口将超过德国。法国的鼓励生育政策效果是比较理想的，基本达到了其鼓励生育的预期目的，也是这6个国家中，甚至是发达国家中效果最为显著的。这与法国的历史和文化有关，也与法国实施的政策的综合作用相关。从历史角度看，法国实行鼓励生育政策的时间较长，政策的连续性也比较好。从文化方面看，法国民众有家庭文化传统，认为中等规模的家庭是“幸福的源泉”。从政策角度看，首先，法国是欧洲最早实行鼓励生育政策的国家之一。其次，在政策措施的设计上，法国实行了一系列的鼓励政策，涉及个人、家庭、社会各个领域、各个方面，做法也在发达国家中是比较积极和人性化的，资金支持也非常充裕。特别是法国在平衡工作和家庭冲突方面的做法尤为突出，十分注重国家帮助家庭分担育儿负担，其儿童保育模式也多种多样，尽可能避免妇女陷入家庭与工作的两难选择。因此，法国的鼓励生育政策能够得以成功。

瑞典的鼓励生育政策也比较成功。2003年，瑞典的总和生育率为1.7，2005年为1.8，2007年为1.9，2013年为1.9。瑞典的鼓励生育政策在两性平等方面做得比较突出，体现在其政策中的“父亲配额”设计方面。此外，瑞典在促进女性就业方面也做得较好，从而保障了女性在工作、家庭和社会享有平等的地位。再加上开放的移民政策使大量的移民人口涌入，瑞典的总和生育率多年保持稳定。

俄罗斯鼓励人口生育政策有一定的效果，其总和生育率从2005年的1.3上升到了2014年的1.8，但仍然未达到人口更替水平。从长远来看，俄罗斯并没有摆脱人口危机给国家带来的威胁，人口依旧不足且人口负增长的趋势并没有根本改变。这与苏联解体后使俄罗斯经历了一个社会转型的阶段有关。社会转型影响了鼓励生育政策的连续性，也使俄罗斯人的生活方式发生了变化，出现了同居、结婚率低、延迟结婚年龄、延迟生育等现象，妇女不再以多生育为荣，大多认为“一个孩子就够了”。从政策本身来看，虽然政府尽了很大努力，而由于经济状况、社会福利水平的局限，鼓励生育政策还不够配套，致使俄罗斯鼓励生育的政策尚未达到预期目的。

日本政府虽然采取了一系列鼓励生育的措施，但其政策结果却收效甚微，采取的诸多措施并没有获得预期的效果，仍旧不能扭转其低生育率及目前人口负增长的趋势。2003年，日本的总和生育率为1.3，人口自然增长率也0.1‰，2007年自然增长率为0，2013年日本的总和生育率为1.4，自然增长率为-0.2‰。总和生育率连年徘徊在1.3～1.4附近，这说明日本鼓励生育政策效果不乐观，人口负增长的趋势也让日本政府陷入了人口危机的恐慌。日本政策效果不佳，既有实施鼓励生育政策较晚的原因，更主要的是社会、文化方面的原因。首先，在20世纪70年代时，日本曾经为人口过多而举国惶惶不安。甚至在日本总和生育率已经低于2.1的时候，日本仍处于用抑制生育来稳定人口的阶段，实施鼓励生育政策较晚。此外，日本存在着“男主外、女主内”的文化传统，女性的社会角色就是全职家庭主妇。随着经济、社会的发展，人们受教育水平的提高，致使日本女性越来越渴望在工作上获得和男性同样的机会，在社会上取得和男性平等的地位。因此她们把生儿育女视为自我实现的障碍，是一种拖累。由于日本男性社会的现状，他们在当前社会竞争激烈、就业压力大的情况下，男性也不愿意再尽家庭义务，在生养子女上花费时间和精力。2014年50岁男女的“终身未婚率”分别为20.14%与10.61%。根据厚生劳动省发布的统计数据，2014年日本男女平均结婚年龄均有所增长，已达到31.1岁和29.4岁。此外，在日本社会普遍形成了不愿生育的观念，积重难返，人口政策难以在短时期内扭转人口形势。

新加坡鼓励生育的人口政策效果也微乎其微，2003年新加坡的总和生育率为1.3，2005年总和生育率为1.2，2007年总和生育率为1.4，2013年总和生育率为1.2。新加坡鼓励生育的人口政策不成功的原因主要有：首先，新加坡生育政策的调整几乎是一夜之间完成的，从之前的控制人口政策忽然变成鼓励人口。原有政策产生的惯性在短时间内难以消除。其次，新加坡鼓励生育政策的力度并不够大，处于起步阶段。政策的种类较为单一，金额也较少，这些政策津贴对于减轻新加坡家庭的育儿负担来说几乎是杯水车薪。

图1 德国、日本、新加坡、法国、瑞典、俄罗斯总和生育率变化1950～2015年

德国的鼓励生育政策效果未显成效。2003～2007年，德国的总和生育率为1.3，2013年为1.4。即使移民政策较为宽松，其人口仍然负增长，2003～2014年德国人口自然增长率一直在-0.2%左右，是欧盟各国中人口问题较为严重的国家之一。德国鼓励生育政策失败的原因主要有：一是由于历史问题，德国的人口政策不连续，直到1990年东西德合并后才开始实施现行的比较人性化的鼓励生育政策。二是德国社会“男主外、女主内”的传统思想较为普遍，德国女性若生育，更容易陷入工作和家庭的两难。这是由于在纳粹时期，德国把女性赶回家专营生儿育女。东西德分裂时期，东德虽然开始倡导男女权利平等，保护妇女合法权益，但西德还在不断强化女性对丈夫的人身依附和经济依赖。三是德国儿童保育措施的缺失，使儿童照料主要依赖于母亲，所以德国女性在生育选择上更为困难。四是目前德国同居、离婚现象的增多也一定程度上也造成持续的低生育水平。

五、鼓励生育政策中的经验与教训

（一）实施鼓励生育政策的时机和政策的连贯性

日本、俄罗斯都是近年才出台鼓励生育的政策，而德国是在东西德合并后才形成了现行的鼓励生育政策，新加坡则是在“一夜之间”完成了从控制生育到鼓励生育的转变。它们鼓励生育政策的出台时间都比较晚，并没有抓住最好的生育政策变革时期。未来，快速发展的全球化和现代化会带来更激烈的企业竞争，年轻人将面临更加不稳定的就业挑战，需要面对的风险及不确定性都是前所未有的。许多社会的、经济的和文化的原因共同形成了不利于生育的环境，因此削弱了鼓励生育政策的作用。低生育现象与观念在社会层面一旦形成，会产生一定程度的自我强化效应，届时即使采取鼓励生育的经济政策和社会政策，也难以消除生育观念带来的内生动力，扭转其持续下降的既有趋势[5]。

此外，政策的连贯性也不容忽视，德国在纳粹时期、东西德分裂时期和现阶段的政策是断裂的，因此没有办法形成很好的政策氛围。而法国、瑞典的政策就十分连贯。这也成为了它们政策效果差异的原因之一。

（二）津贴、产假、托幼、就业等全方位的政策设计

全方位的政策设计来减轻家庭生育与育儿的压力非常重要。如果政策体系不能有效降低整个家庭的育儿成本，或者不能减轻原来“男主外、女主内”传统给女性带来的繁重家务和育儿负担，女性便会陷入工作与家庭的两难之中。一是儿童津贴方面，若是种类不全、标准较低，津贴鼓励对减轻家庭育儿负担的效果就会微乎其微。二是产假方面，男性产假与育儿假制度会促进家庭领域的性别平等。产假期间的收入水平要保证家庭维持原有的收入水平。三是托幼措施方面，足够的托幼机构和多样的社会育幼模式对减轻家庭育儿负担至关重要。如德国鼓励生育政策失败的原因之一就是它在育幼方面的缺陷比较严重。德国3岁以下的孩子几乎找不到对应的社会托幼机构，只能由家庭负担育儿事务，育儿压力让德国女性不愿意选择生儿育女。四是就业方面，鼓励家庭生育的政策必须与女性就业政策相衔接，以此来减少女性及其家庭因生育而要付出的机会成本。

（三）营造适合生育的文化氛围

传统的家庭价值观和女性独立自主观念之间的冲突，实际上是导致生育率下降的主要原因。如德国，其社会公认“男主外、女主内”的家庭模式，认为应该由女性来负责家庭育儿的责任。日本一直以来都是男权社会，传统观念根深蒂固。日本家庭认为，母亲对子女进行教育比幼儿园教育更好，日本母亲更倾向于自己照顾子女[6]。不管托幼服务多么完善，其利用程度还是比较有限。相比来说，法国“社会育儿”的观念就对其鼓励生育政策有正向的推动作用。因此，营造适合生育、社会化育儿的文化氛围在鼓励生育政策实施过程中也是题中应有之义。

（四）探索辅助生殖服务等医疗保障措施

德国、俄罗斯等国家对生育障碍家庭的帮助措施虽然还处于尝试性探索阶段，但这体现了社会对生育弱势家庭的关怀，是积极的社会关怀。在生育方面存在障碍的人群，由于生育能力的实现存在困难，对生育有着更迫切的要求和愿望，帮助其发挥生育功能是激发社会生育潜能应该做好的一部分工作。

（五）制定符合具体国情的政策措施

从鼓励生育的力度上看，德国、日本的政策力度与其产生的效果明显不成正比，究其根本，德国和日本的政策并没有真正符合本国的国情。虽然力度较大，资金投入也较为充足，但是并没有让生育观念得到根本改善，没有大力度地改变民众的生育行为，因此深入地分析国情以制定有效的政策措施，并且对政策效果长期的进行监测和评估都是政策得以贯彻落实的重要保障。

六、鼓励生育政策对中国的启示

以上鼓励生育国家的经验表明，不同国家国情不尽相同，采取的生育政策与措施也各不相同。政府要想鼓励人们生育，不能单单依靠一项生育政策，还需要构建支持性的政策环境。中国要想更好地落实全面两孩政策，也需要完善相关的配套政策。中国可以在借鉴他国经验的基础上，立足基本国情，不断完善家庭发展支持体系，完善配套福利政策，开展宣传倡导，提升服务管理，积极创造有利于按政策生育的环境和条件。

（一）合理的生育政策及配套措施可以有效避免低生育率陷阱

一个国家或地区的生育水平具有惯性，一些学者担心中国会陷入“低生育率陷阱”，人口政策很难扭转人口的发展趋势。然而，法国、瑞典、俄罗斯的实践经验表明，合理的生育政策及配套措施可以使生育率回升。但这并不意味着中国可以放松警惕，日本、德国的例子表明，力度不够的措施或者不完全针对国情的措施都会使政策无法达到预期效果，生育率持续处于低水平。因此我国要在当前落实全面两孩的关键时期深刻意识到人口问题的重要性，尽快根据国情完善生育政策，并做好配套措施的有力支撑。

（二）制定“母亲友好型”、“儿童友好型”福利政策，营造适合生育的环境

产假方面，中国应维护女职工孕产期合法权益，保障母亲的产假和育儿假。延长男性陪护假，鼓励男性参与子女养育。尝试建立家中有0～5岁儿童的成年人带薪休假制度，子女生病时的父母休假制度。

医疗方面，减免产前检查和住院分娩费用，对母婴医疗保险予以优惠，降低子女生育成本。

儿童照料方面，发展托幼机构、发挥社区育儿功能，特别是鼓励0～3岁的社会育儿机构的发展，减轻家庭育儿负担。

教育方面，加强学前教育建设，确保资源配置满足教育需求。将幼儿教育，特别是学龄前教育优先纳入义务教育体系。此外，减少课外班费用负担。

女性就业方面，鼓励企业承担一定责任，提供人性化服务，帮助女性平衡工作和家庭的关系。改善工作场所的服务设施，提供便利的哺乳环境，为女性就业提供指导，创造更为公平的就业条件。

津贴及税收方面，尝试建立生育津贴制度，发放母亲/育儿津贴。尝试建立祖父母/外祖父母照料0～3岁婴幼儿的政府津贴制度。减免有子女家庭的税收金额。

（三）加强宣传倡导，构建鼓励按政策生育的文化氛围

中国要加强全面两孩政策的宣传和解读，鼓励按政策生育。尤其要重视文化、新闻出版广电部门的宣传，充分发挥媒体的作用，利用各种机会，开展对各级决策者以及公众的倡导。在各个服务环节，例如民政婚姻登记时，进行全面两孩政策的宣传。同时需考虑有效结合民族文化、生活习惯、地方风俗等多方面的因素，注重文化敏感性，采用社会更容易接受的方式进行政策信息的传递，鼓励按政策生育。宣传的关键是能否有效地管理和引导舆论，尊重民族习惯和宗教信仰，发挥有威望的群体、关键人物、民族人士的影响力，以促进人口政策在各个群体中的推进和落实。

（四）优化生殖健康、医疗卫生保健相关服务

全面两孩政策下，政府应保障医疗卫生方面的基本公共服务，开展产科和儿科医护人员培训，做好分级诊疗，完善应急转诊机制，强化孕产妇和新生儿危急重症救治能力建设，确保母婴安全。进一步搞好妇幼保健服务，如实行对先天性疾病儿受孕干预、加强生殖健康咨询服务、普及育婴知识等。对于生育困难的家庭，政府应提供辅助生育技术服务，建立生育困难家庭辅助生育补助制度。

（五）开展生育水平监测，进行政策执行的过程监督和效果评估

做好生育水平监测，加强对全面两孩政策落实的过程监督，及时进行政策实施效果评估，同时对未来人口发展趋势做出预判，为决策层提供准确、科学的信息。此外，根据监测结果，及时调整和完善配套政策，避免政策配套不到位，达不到预期效果。✿