地方财政支持新型城镇化的资金需求预测与融资渠道转换

张宗军

（兰州财经大学甘肃省金融协同创新中心，兰州730020）

一、城镇化进程的驱动机制与理论逻辑

城镇化与经济发展相依相进，目前世界上几乎没有一个国家或地区在不经历城镇化的前提下进入中等或高收入行列。我国城镇化的起步较晚，起点很低，1950我国城镇化率仅为11.18%，同期的发达国家美国为64.15%、英国为78.98%、德国为68.09%、法国为55.23%、日本为53.4%；同为发展中国家的南非为42.23%、墨西哥为42.66%、巴西为36.2%、印度为17%、印度尼西亚为12.4%。但是，我国城镇化的推进速度很快，2015年城镇化率达到了56.1%，同期美国为81.6%、英国为82.6%、德国为75.3%、法国为79.5%、日本为93.5%；同为发展中国家的南非为64.8%、墨西哥为79.3%、巴西为85.7%、印度为32.8%、印度尼西亚为53.7%①数据来自世界银行数据库计算所得。。不论是与主要的发达国家相比还是主要的发展中国家相比，我国城镇化的提升速度都是最高的，尤其是改革开放以来的1978～2015年期间城镇化率提升了31.18个百分点，可谓是突飞猛进，并且国内城镇化的进程还远未结束。因此，斯帝格利茨提出21世纪的两件大事，一个是美国的科技，另一个是中国的城镇化。

传统理论关注的是城镇化发展的内部驱动力。一是集聚效应理论，该理论认为集聚经济或地方集中降低了企业的单位生产成本，实现了规模报酬递增，通过企业的集聚带动了城镇化的发展。二是人口转移理论，该理论认为城市和农村之间普遍存在着工资和收入的差异，城市的就业机会和工资水平吸引了农村丰富的劳动力，从而提升了城镇化的水平。三是福利经济理论，该理论认为城市具有更好的医疗技术、更优质的教育机构、更广泛的信息资源，农村人口通过迁居城市获得共享城市公共品的机会。汪增洋（2014）[1]、杨传开（2015）[2]魏守华（2016）[3]、詹国彬（2016）[4]、胡尊国（2017）[5]等根据国内城镇化的发展，对这三种理论进行了论证和检验，在不同程度上均得到了一定的印证。

我国是一个传统农业国家，人口基数巨大且城镇化起步晚、基础差，改革开放后能在短时期内达到中等水平的城镇化程度，除了传统的内部驱动力，外部的驱动力也发挥了巨大的作用。这种外部驱动力借助几千年来根植于我国政治文化中的中央集权制和日渐成熟的社会主义体制，在政绩评价和晋升考核指挥棒的导向下，加速了国内城镇化的推进速度。且不说我国“跃进式”的城镇化带来的人口城镇与户籍城镇化之间的矛盾、被动城镇化与主动城镇化之间的矛盾、形式城镇化与实质城镇化之间的矛盾，也不能轻率地评价之前国内城镇化进程的功过是非。但是，正是我国国情的这种特殊性，在国内城镇化研究文献中出现了内生性驱动力和外生性驱动力的术语。这虽然不是对城镇化理论研究的创新，但也是对国内城镇化进程的一种完整诠释，尤其是国内部分研究已经从不同的角度来研究城镇化中的外部驱动力。推动城镇化的外部力量主要来自于地方政府，以1994年分税制改革为分水岭，中央与地方财政收入和支出结构上发生了重大变化，1993年全国财政收入中央占比22%、地方占比78%，支出中中央占比28.3%、地方占比71.7%；2016年全国财政收入中央占比45.4%、地方占比54.6%，支出中中央占比14.6%、地方占比85.4%①根据国家统计局财政数据整理计算所得。。地方政府财权与事权之间的严重不对称，也使地方财政收支缺口不断扩大。因而地方政府采用各种外部手段筹集资金，实现其加速城镇化的强烈愿望。梳理各种筹资方式，我们可以归结为两大渠道：一是备受争议的“卖地融资”；二是不断膨胀的“举债融资”。

“土地融资”在弥补地方政府财政缺口，提供地方城市建设资金，推进空间城镇化方面可谓居功至伟。从现实状况看，1998年全国土地出让金收入为507.7亿元，占地方公共财政收入的10.2%；仅五年的时间，2003年土地出让金就突破了5000亿元，达到5421.31亿元，所占比重也高达55%；之后每年土地出让金的收入规模不断扩大，所占比重也维持在50%左右；1998年到2016年19年的时间全国土地出让金收入高达31.18万亿元②根据历年《中国国土资源统计年鉴》数据整理计算所得。。“举债融资”是地方政府和政府官员推进城镇化的另一大重要融资渠道。地方政府举债有直接渠道、间接渠道：直接渠道包括银行贷款、发行债券等方式；间接渠道包括平台公司融资、信托融资、BT融资、融资租赁等方式。不可否认，“举债融资——基础建设——经济增长”的理论逻辑具有一定的合理性。然而，当负债杠杆率较大时就很可能发生财政风险，进而引起金融风险。因此，高企的地方政府性债务是影响经济发展的一大安全隐患。

根据财政部数据显示，2016年末，地方政府债务余额为15.32万亿元，纳入预算管理的国债余额为12.01万亿元，我国政府全部债务余额为27.33万亿元。由此推算出2016年末我国政府总负债率为36.7%，与欧盟的60%红线相比，不算高③政府负债率（%）=政府负债余额/国内生产总值*100。。不过单看地方政府负债率，则并不乐观，2016年年底地方政府负债率达到20.6%，远超美国地方政府13%～16%的负债率上限。从债务来源看，根据2013年国家审计署发布的审计结果，地方政府负有偿还的债务中直接融资占61.46%，其中银行贷款占50.76%，债券发行占10.7%；间接融资占30.21%，剩余部分为未付款项和中央财政转贷④通过国家审计署2013年12月30日发布的《全国政府性债券审计结果》公告中相关数据计算所得。。通过平台公司发行城投债是地方政府最主要的间接融资手段，虽然第一支城投债于1997年发行，但2003年之后才形成规模，并快速扩张。2003年全国城投债发行166亿元，2016年全国地方融资平台数量已有9485家，城投债发行金额已高达24338.15亿元，2003～2016年十四年间提供了106185.25亿元的资金支持⑤根据万德数据库相关数据整理计算所得。。

二、新型城镇化的公共财政资金支出测算

毫无疑问，外生驱动力对我国空间城镇化起到了很大的推动作用，全国城市建成区面积由1998年的21379.56平方公里增加到了2015年52102平方公里，增长2.44倍；同期全国人口城镇化率由1998年的30.4%增加到了2015年的56.1%，增长1.85倍⑥根据国家统计局相关数据计算所得。。十八届三中全会提出了中国特色新型城镇化道路的新要求，国内城镇化发展走入了新阶段，为此，城镇化建设的资金需求引起了各界的极大关注。陈雨露（2013）指出，一个农民进城所需的投资成本平均约为15万，每年所需费用大致为1.95万亿[6]；邱俊杰（2013）预测2014年到2023年10年期间我国新型城镇化的投资规模约为40万亿元[7]；中国社科院课题组（2014）的研究显示，我国农业人口市民化的人均公共成本约为13万元[8]；辜胜阻（2014）的调研指出，农民市民化的人均成本为10万元左右。在现有研究成果的基础上，我们进行了三个方面的改进：一是将城镇化过程中的私人投资和公共投资相区分；二是在公共财政支出项目中进一步明确与新型城镇化密切相关的支出项目；三是根据具体情况预设部分指标的增长率形成动态预测。通过这三个方面的改进，使地方财政应对新型城镇化的资金需求预测更加准确合理，为政策的实施提供科学的依据。

（一）新型城镇化公共成本范围

要测算新型城镇化过程中政府财政支出和固定投资的规模，先要确定政府财政在其中的边界问题。新型城镇化最根本的不是土地的扩张，也不是城市面积的扩大，而是人的城镇化，也就是农民变市民，也就是《国家基本公共服务体系“十二五”规划》所指出的实现基本公共服务的均等化。

根据规划，新型城镇化中政府主导提供的基本公共服务应当包括衣食（最低生活保障、灾害救助等）、居住（保障性住房）、健康（公共卫生、医疗保障）、文体（公共文化体育服务）等四项贯穿一生的服务，和出生（婚姻登记、生育保险、计划生育服务）、教育（基本公共教育）、劳动（就业、培训、工伤等）、养老（基本养老保险和服务）等四个阶段的服务，以及基础建设和环境保护两个重点服务领域。从财政角度可归纳为两大方面的支出：一是农民市民化过程中享受均等化服务需要增加的经常性财政支出；二是城镇人口增加后需要进行的交通、供电、供水、环保等基础设施的改造和新建方面的投资支出。

（二）新型城镇化人口测算

国家实施新型城镇化战略的起始年是2014年，我们以2015年的统计数据为各指标测算的基础，测算2016～2025年十年期间新型城镇化当中的地方政府财政投入。按照现行的人口统计口径，分别按户籍人口和常住人口口径发布。在我国由于户籍制度的限制，大量在城市就业和打工的农民工虽然生活在城市，但是并没有城市的户籍，在统计数据上显示为城镇常驻人口数量大大高于户籍人口数量。由于城镇医疗、养老、住房、就业、教育等政策的实施往往以户籍为依据，这表明入城农民工并没有享受到与当地居民同等的政策和待遇。新型城镇化的核心就是无差异的政策的市民化待遇，因此本文以常住人口为研究对象。

《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出到2020年我国城镇化率要达到60%左右，本文取较保守的数据为60%，如果在此期间每年城镇化率以相同速度增加，则每年将增加0.9%。随着我国经济进入中等发展水平，人口自然增长率趋于稳定，2016年放开二胎政策后并没有迎来社会所期盼的婴儿潮，只有较小幅度的上升。2016年我国人口出生率为0.1295%、人口自然增长率为0.59%；2015年我国人口出生率为0.1207%、人口自然增长率为0.5%。考虑到2016年是二胎开放政策的第一年，由于之前政策限制而形成了爆发性的出生率提升，因而，假定2016年至2025年全国总人口按0.55%增长①国家统计局最新数据表明2017年中国总人口增长率为0.53%，60岁以上人口数量占比增加到17.33%，人口老龄化趋势加重，2018年两会期间中央相关部门提出落实激励二胎的相关政策。因此，本文乐观预计未来一段时期内国内的总人口增长率为0.55%。，则2016～2015年期间每年新增城镇人口如表1所示。

（三）新型城镇化中地方财政支出测算

1.地方政府经常性公共服务支出测算

根据2015年地方政府一般公共预算支出决算表，共有24大类的支出项目，首先剔除一般公共服务支出、外交支出、国防支出、农林水务支出等15大类与新型城镇化建设没有直接关系的支出类别；公共安全支出和城乡社区支出由于基本运用于城市社会安全建设和城市公共管理和公共设施建设支出，因而全部纳入支出项目；其他7大类支出项目当中部分涉及到了城镇居民的民生支持，因而部分纳入。在部分纳入的支持项目中：教育项目中，由于城镇化直接增加了城市中小学生的数量，需要在教师、校舍、教学设备等方面同步跟进，因而该项目仅保留中小学教育、城市校舍、教学设施建设等科目的支出费用；文化传媒类支出项目中剔除了新闻出版、文物两个无关城镇化建设的科目的费用支出；社会保障和就业类支出项目中保留财政对社会保险基金的补助、就业补助、退役安置、社会福利、城市最低生活保障、城市生活救助等科目，其他科目费用予以剔除；医疗卫生与计划生育类支出项目中，由于医疗服务绝大部分集中在城镇当中，因此仅剔除行政事务管理费、新型农村合作医疗、计划生育服务科目，保留其他费用科目；环保节能类项目中，保留环境监测监察、大气污染、能源节约、污染减排和其他环保支出项目，剔除自然生态保护、天然林保护、退耕还林等支出项目；交通运输类支出项目中，仅保留公共交通运营补助这一项与城镇居民关系密切的费用科目。

表1 2016～2025年历年城镇化人口测算结果

表2 2015年地方财政中新型城镇化相关公共支出项目（单位：亿元）

如表2所示，2015年地方公共财政支出决算额为150335.62亿元，2015年人口为13.7462亿人，人均财政支出金额为10936.5元。而与新型城镇化密切相关的城市公共服务和居民民生支出金额为66177.43亿元，城镇常住人口为7.7116亿人，人均财政支出为8581.54亿元。经济发展、财政收支和新型城镇化建都是一个动态的过程，十八大以来随着经济转型的不断深入，经济增长进入了新常态，将在一个时期内保持中高速增长，财政收入的增长速度也由之前的20%左右不断下降，2015年为8.3%、2016年触底仅为5.8%。但这是改革开放三十多年高速增长之后的一个调整过程，经济调整和转型之后还会有一个较快的增长时期。基于这样一个判断，以及十八届三中全会报告中提出要进一步加大在民生领域的财政支出力度，我们假定与新型城镇化紧密相关的人均财政支出的增长率为10%①根据顾海兵（2015）的预测，“十三五”期间我国财政收入的增长速度在12.5%～13%之间，财政支出的增长速度在12.6%～12.7%之间（资料来源：顾海兵，刘栩畅.“十三五”期间我国财政收支平衡程度的预测[J].财政研究，2015，（8）：28-35），我们保守估计“十三五”、“十四五”期间财政支出的增长速度为10%。。在此情形下，地方财政的新型城镇化支出以及与新增城镇人口匹配的公共财政支出如表3所示，到2025年，地方政府公共财政应对新型城镇化建设的开支将高达21.04万亿元，而2016～2025年期间，地方政府为新增城镇人口1.7417亿人提供的财政公共服务支出将达26396亿元。

2.公共设施建设资金测算

城镇化的快速提升对城市基础设施和公共设施提出了很大的挑战，即便是我国一直对该领域的投资保持着较快的增长速度，但大部分城市尤其是一二线城市的基础设施和公共设施应对现有居民的需求也是捉襟见肘。因而为应对每年新增的城镇化人口的公共需求，地方政府在这两个领域的投资还需要进一步加大。根据国家统计局的统计标准，我们选择分行业新增固定资产投资这一大类指标，该指标所列的投资不包含农户，在该类指标下分列的各种行业中，保留与城镇居民密切相关的部分行业固定资产投资，筛选后的结果如下表4所示。我们保留的废弃资源和废旧材料回收加工、电力燃气水的生产、城市公共交通等九个行业都与城镇居民的公共需求密切相关，在这些行业的投资每年都不断增加，而且占全社会新增固定资产投资总额的比重在20%左右。

表3 2016～2025年期间地方政府应对新型城镇化的财政公共服务支出情况

表4 新型城镇化中需要地方财政支持的固定投资项目（单位：亿元）

2015年与新型城镇化密切相关的行业新增固定资产投资为77881.5亿元，则按照当年城镇常驻人口为7.7116亿计算，人均固定资产投资为10099.3元，考虑到通货膨胀及老旧设施的更替，我们假定人均投资的自然增长速度为5%，此后年度的人均投资金额如表5所示，然后与城镇常驻人口和新增人口分别相乘，就得到了各年度新型城镇化建设的固定设施投资额以及应对新增城镇人口的新增固定设施投资额。到2025年城市基础设施和公共设施的固定资产投资将突破15万亿，在2016～2025年期间，对新增的1.7417亿城镇人口提供必要的基础设施和公共设施的新增固定资产投资共计23319.2亿元。

通过预测，到2025年地方政府在应对庞大的城镇人口上提供公共服务和固定投资的支出将高达35.6万亿元，2016～2025年期间地方政府为新增的1.74亿城镇人口需要新增的公共服务和固定投资金额也达49715亿元，也就是说每新增加一个城镇居民，地方财政公共服务和固定投资将新增28543元。当然这个资金需求仅仅是地方政府财政功能需要承担的，而社会资金和个人资金的投入将远高于这个额度。即便如此，地方政府财政也将承受很大的压力，需要进一步拓展融资的渠道。

表5 2015～2025年期间地方政府应对新型城镇化的财政支出情况

表6 近年来美国市政债券平均期限结构（单位：年）

三、地方政府债券与新型城镇化融资

（一）地方政府债券与城镇化融资匹配性分析

地方政府融资是全球城镇化建设中共同面临的一个问题，但与国际主要国家相比，我国地方政府对“土地融资”、“贷款融资”、“平台融资”形成了过度依赖。随着地方政府债务风险备受关注，中央政府明确要求地方财政与平台公司进行隔离，切断了地方政府隐性的融资渠道。为此，必须有科学、合法的渠道保证地方政府从巨大的债券市场获得一定的融资。而地方政府债券（国外称市政债券）作为一种现代化的财政与金融工具，200多年以来为发达国家的城镇化提供了有力的支持。1995～2015年期间美国城镇化率与市政债券余额之间的相关系数高达0.98，日本1970～2010年期间两个指标之间的相关性为0.85。由美国和日本的发展经验可知，市政债券在城镇化建设融资中发挥了举足轻重的作用。

首先，在融资安排方面，市政债券具有长期性，和短期债务相比，市政债券能够给地方政府提供更大的债务管理空间，地方政府可以根据未来财政能力变动趋势安排发债数量，并在此基础上设立偿债基金，因此具有一定的主观能动性进对长期债务进行合理的管理。此外，市政债券长期性的特点与城镇基础设施建设的特点相匹配、适应和耦合，避免可能会产生的期限错配问题。

其次，在融资成本方面，和银行贷款相比，市政债券融资成本较低。再加上市政债券的定价是市场化的，此种定价方式可以反映市政债券的真实风险，不但有利于强化资本约束和市场约束，而且会激励地方政府通过提高政府信用水平来降低融资成本。

最后，在违约风险方面，市政债券要远低于企业债券。以美国为例，州和政府破产的情况极少，1994年加利福尼亚州橘子郡的破产是美国政府级别最高的破产先例。穆迪投资者服务公司(Moody’s Investors Service)的统计数据显示，1970～2014年期间美国市政债券违约事件共发生了95起，金额违约率也只有0.015%。而1920～2014年期间，全球有2971起公司债券违约事件，金额违约率为1.195%。不论是违约频率还是金额违约率市政债券都远远低于公司债券。综上所述，市政债券是各国政府在推进城镇化建设中的一个行之有效的融资工具，在建立多元化、持续性的城镇化建设融资体系以及融资机制方面发挥了重要作用。

表7 地方资金来源中不同融资渠道的融资成本

（二）我国地方政府债券支持新型城镇化的优化建议

我国正式打开发行地方政府债券的大门是在2009年，经过“代发代还”和“自发代还”两个半放开的发展阶段，并在部分省市进行了大量试点工作后，在2014年的《新预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称43号文）两个文件中授予地方政府自主举债权。2015年国务院出台的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》则标志着我国地方政府自主发债正式启动，当年新增发行6000亿元、2016年新增发行11684亿元。由于2015年国务院同时启动了地方政府债券置换存量债务的政策，当年完成债券置换3.2万亿、2016年完成4.88万亿。因而，两年内我国地方政府债券发行量达到近10万亿，已经形成了比较大的规模。但是，我国地方政府债券在支持城镇化建设中还需要进一步调整和完善。

1.调整发债期限，匹配城镇化建设周期。

2013年底审计署报告的结果显示，我国地方政府的债务资金投向主要为交通运输、市政建设、生态保护等基础设施建设和公益性项目，投入金额占已支出的政府负有偿还责任的债务余额的86.77%。根据这些行业的投资额、平均总资产回报率和年收益额，可粗略计算出其平均投资回报期为20年左右（毛晖、张胜楠，2016）[9]。因此，地方政府债券的发债期限需要与项目成本回收期限相一致或相接近，才能使项目成本在时间上进行合理的分摊，项目收益在代际之间进行科学的分配。但如表8所示，2015年和2016年我国发行的地方政府债券以5年期、7年期和10年期的中期债为主，还未开始发行10年期以上的长期债券，这必然造成债券发行期限与项目成本回收期限之间的错配，可能会引发地方政府债券不能按期偿付的违约风险。

表8 我国发行不同期限地方政府债券所占比例（单位：%）

2.建立管理机构，合理确定职责。地方政府债券以政府信用为依托，以公共财政为担保，任何风险的发生不仅会造成政府公信力和权威形象受损，而且还可能会引发地方政府的财政危机，对社会产生难以估量的负面影响。因此，建立专门、专业的地方政府债券管理机构是保障地方债券平稳发展的基础条件。健全的管理机制应当包括决策、执行和监督三项职责，而且需要将履行这三项职责的机构进行分离。中央财政部门履行决策职责，负责制定地方政府债券发行的条件、办法、流程、风险控制等制度方面的建设，并合理控制各省份不同时期的发债额度；地方政府财政部门履行执行职责，按照制度确定发债的种类、利率、期限、偿付等具体事宜，推动地方政府债券的顺利发行；各级人大常务委员会履行监督职责，对本级政府地方债发行的合理性、合规性、合法性进行审查和监督，对本级政府存量地方债的风险进行评估，对本级政府地方债的运行进行监控。三个机构相互独立运作、各司其职，使地方政府债券在阳光操作、合法高效、风险可控下健康运行。

3.加强风险预警，保持平稳运行。地方政府债券虽然有很高的信用保障，但作为一种融资手段其风险是与生俱来的，加之对地方政府考核激励的导向和地方官员对晋升的渴望，地方政府在推动城镇化建设中存在不可安内的融资冲动。因而，建立一套科学合理的风险监测和预警机制是控制地方政府债务不断膨胀，保障地方政府债券平稳运行的重要措施。宏观上借鉴发达国家经验构建由经济增长速度、财政收入增长速度、财政自给率、负债率、新增债券率等指标体系，通过该体系对地方政府划定债券风险警戒线，严控地方政府发债额度，约束地方政府发债行为。同时，将财政部对地方政府债券利息免征所得税的临时性通知文件制度化，修改《所得税法》，将这一优惠待遇以法律法规的形式常态化，降低地方政府债券的发行利率，增强地方政府债券对投资者的吸引力。微观上，地方政府需要参照中央财政部门的制度、法规，结合当地经济实际状况制定配套的地方债发行管理办法，利用完善的法律规范地方政府的发债行为，提高地方政府负债的合理性，为地方政府债券的发展保驾护航。✿