鼓励按政策生育二孩的配套政策体系思考

张兴月

（西南财经大学中国西部经济研究中心人口研究所，成都，611130）

一、引言

全面放开二孩政策作为我国促进人口长期均衡发展，解决人口结构性矛盾的基本国策，对于积极应对人口老龄化、少子化、劳动力短缺与性别比严重失衡等社会问题和社会矛盾具有十分重要的作用。迄今为止，全面二孩政策已经施行了近两年的时间，虽然在一定程度上促进了生育率的提升，但其政策效应并没有达到预期的效果，仍然遭受“遇冷”。王广州曾指出，如果在2016年开始实行全面二孩政策，生育率会有一定提升，但提高的幅度并不会特别明显。据预测，2016年至2020年每年可能的新增人口数在230万到430万左右（见表1）。如果说20世纪七八十年代人们的生育行为主要受制于国家政策，那么在经济社会较为发达的今天，人们更多地会在生育和个人及家庭利益两者间进行权衡，二孩政策也失去了其应有的号召力。因此，想要鼓励人们按照政策积极生育，就需要制定一套完整的政策体系，在公共服务、资源供给、财政支持和社会保障方面完善全面二孩的配套政策，降低人们的生育成本和生育风险，保障人们的基本权益，才能有效鼓励更多育龄妇女按政策生育，充分发挥生育政策对我国未来人口长期均衡发展的积极作用。

二、文献回顾

“全面二孩”施行以来，其政策效应和实施结果都备受外界关注。由于相关政策体系的建设滞后于二孩政策的推行，二孩政策实施过程中难免会出现许多阻碍因素，研究表明，制约人们生育二孩的原因主要是来自经济成本上升、时间精力耗费增大和女性职业发展受阻等三方面的压力。因此，应有针对性地从教育、卫生、住房、就业等公共服务和社会政策上进行改革和完善，以鼓励人们按生育政策进行生育（彭希哲，2016）[1]。卢晓莉（2016）[2]以成都市为例，提出了构建家庭支持体系对生育二孩的重要性。文章指出，成都市适龄人口的生育意愿较高，未来二孩家庭所占比例将逐渐增多，不断上升的生育成本和抚养成本将会对家庭产生巨大的压力。在此背景下，可以借鉴西方福利国家对家庭的支持和干预制定相关政策，在财政补贴、教育支持、家庭服务、儿童抚育、老人照护等方面为二孩家庭提供支撑，保障其未来的良性发展。

表1 全面二孩政策出生人口规模估计

不少学者从女性视角出发，探讨了保障女性权益与积极推进二孩政策之间的正向关系。邝利芬、程同顺（2016）[3]提出，女性是生育和抚养孩子的主要承担者，也是保证二孩政策顺利实施的关键所在。因此，必须建立健全女性相关的公共服务体系，从性别平等的角度来保障女性的基本权益。健全产假和陪产假制度，发展婴幼儿照护服务，加强医疗体系建设，同时，完善“二孩政策”相关的经济救助、生育保险和就业制度，消除女性生育的后顾之忧。张霞、茹雪（2016）[4]进一步从女性经济学的角度出发，研究了职业女性在二孩政策下所遭遇的生育困境，包括资本积累的减少、职业发展的中断、家庭和个人经济成本的增加以及幸福度的降低等，以解释当前政策遇冷的主要原因之一。因此，必须通过政策体系的建立和完善为二孩政策提供有力的制度保障，从生育保险、男性陪产、女性就业等方面为女性提供政策优惠和权益保障，鼓励女性积极响应二孩政策（张慧，2016）[5]。

此外，教育制度的完善也会对二孩政策带来积极的影响。由于我国经济社会发展在城乡和地区之间存在较大的差距，导致我国在教育资金的投入和教育资源的配置上存在不均衡的现象，优质教育资源的匮乏无法支撑大幅增长的学龄儿童，面对未来可能出现的人口数量和结构的变化，政府应重视对教育制度的改革，统筹发展教育事业，合理配置教育资源，通过教学水平的提高和教学内容的创新，科学应对二孩政策的实施（吴旸，曹辉，2017）[6]。研究表明，全面二孩政策将在短期内刺激学龄人口数量的迅速增长，因此，必须制定相应的战略规划，提高师资队伍质量，同时推进城乡一体化建设，实现资源的合理配置和积极共享[7]。在此基础上，郑益乐（2016）[8]特别强调了学前教育的资源供给问题。他指出，近年来我国幼儿园的规模呈现出小型化的趋势，而学前教育经费的投入也明显不足，幼儿园教师的配置水平远低于教育部关于幼儿园教职工的配备标准。作为首先迎接“婴儿潮”的学校，学前教育更应注重其资源的合理布局与政策调整。

由此可见，二孩政策的顺利实施涉及到诸多问题，建立健全生育相关的经济社会配套政策体系，将是鼓励人们积极响应二孩政策的关键。鉴于此，本文将试图分析全面二孩政策实施过程中面临的主要困难和制约条件，并对配套政策体系的建立和完善提出相应的建议。

三、“全面二孩”政策面临的挑战

改革开放以来，中国的经济社会形态已经发生了深刻变化。在此背景下推出的全面二孩政策，必将面临诸多挑战。由于多年来持续执行的计划生育政策，以及社会经济发展水平的稳步提高，对育龄妇女产生了巨大的影响，近年来我国的总和生育率始终维持在1.60左右（翟振武，陈佳鞠等，2015）[9]，远低于2.1的生育更替水平。育龄妇女的人数也于2011年达到峰值之后便开始逐年下降。长期以来的低生育水平已经形成了很强的惯性，它使人口过快增长的问题得到有效控制的同时，也带来了许多结构性的矛盾，严重阻碍了经济社会的正常运行。针对这一现象，政府逐步推行了“单独二孩”和“全面二孩”政策，鼓励人们按政策生育。但就实际情况来看，无论是“单独二孩”还是“全面二孩”，其效果都没有达到预期，出生人口数并没有产生明显的回升，究其原因，主要有以下几点。

（一）生育成本的攀升

现代微观经济学认为，经济动机是家庭生育决策的最主要动机。孩子与商品一样，是一种特殊的消费品，他们在为家庭带来经济效益的同时，也会花费大量的成本。父母为生育孩子付出成本是为了从孩子身上获得效用，包括消费效用、经济效用、潜在的保障效用、承担经济风险效用、维持家庭地位效用和对家庭的扩大及发展做出贡献的效用。而获得这些效用则需要支出从怀孕到抚养孩子长大成人所耗费的直接成本或经济成本，以及因此而失去的教育和工作机会的间接成本或机会成本。从经济学的角度来看，一个家庭的生育决策取决于养育孩子的边际效用和边际成本的平衡点。孩子生产的成本与效用是会随着经济的发展而产生变化的，如果养育一个孩子的成本超过其能够带来的效用，那么该家庭必然会选择少生优育或不生的生育决策。

随着经济的高速发展和城镇化水平的不断提高，一方面家庭养老功能的弱化导致子女的效用，尤其是对家庭的养老保障功能逐渐降低；另一方面生活水平的提高也使家庭降低了把孩子作为收入来源和经济保障的要求，父母自身的经济能力越强，对孩子的依赖性就越弱，从而使孩子的效用随着家庭收入的增加而逐渐减少。尤其是在经济发达的城市地区，家庭对于孩子的需求呈现出明显得递减趋势。同时，在收入水平不断提高的同时，由于医疗、教育、社公共服务及妇女权益保障等体制和机制不够健全与完善，致使孩子抚养的单位成本却不断攀升。从怀孕、生产到抚养孩子成长，家庭会付出很大的生育成本，包括女性因怀孕而损失的教育或职业发展机会，孩子出生前后的医疗费和养育费，以及孩子成长过程中的教育和生活等支出。相关研究表明，综合考虑孕期的检查、营养品、住院生育费，新生儿的医疗、食品、衣物费，进入学龄期后各阶段教育费，以及妇女生育的间接费，广州、重庆和武汉生育二孩的成本平均超过了70万元，广州地区高达87万元（王志章，刘天元，2017）[10]，无疑为家庭带来了极大的经济压力。

因此，如今制约人们生育行为的主要因素并不是政策，而是经济。随着经济的发展，孩子的成本逐渐递增，但边际效用却是逐渐递减的，多生育一个子女就会为家庭带来更大的经济负担，近年来不断攀升的房价也使许多人推迟了结婚和生育的计划，尤其在经济较为发达的城镇地区，出于经济上的考虑和对生活品质的追求，人们更多的会选择推迟生育，甚至是拒绝生育子女。

（二）女性职业的发展

女性是生育行为的主要承担者，因此也是影响生育决策的关键人群。在过去几十年的时间里，中国女性地位得到了极大的提升。普查数据显示，女性的平均受教育年限从1982年的4.2年提高到了2010年的8.4年（杨菊华，2013）[11]，越来越多的女性接受高等教育并开始注重个人的发展。长期以来，独生子女政策在一定程度上帮助女性摆脱了生育和抚养的重担，使其积极投身于社会经济活动中，经济独立能力逐步提高。但随着二孩政策的推进，女性的个人职业发展势必会受到一定的阻碍。

一方面，女性是生育劳动的主要承担者，受性别角色思维定式的影响，女性在家庭中也是子女照料行为的主要承担者。由于家庭原因和特殊的生理状况，女性在职场中也会受到一定的性别歧视。用人单位为了自身的利益，往往会倾向于雇佣男性或已经生育子女的女性，在招聘过程中给年轻女性求职者人为设置障碍。全面二孩的放开无疑加大了女性再次生育的可能性，无论生育意愿如何，都可能导致女性在职业发展竞争中处于不利地位，增大女性职业发展压力。

另一方面，教育水平的提升增加了女性的就业机会，也因此提高了女性的收入能力。但对于家庭而言，女性经济收入的增加不仅意味着她们生育决策权的提高，也意味着生育机会成本的上升。由于生育周期较长，女性无暇顾及工作和个人职业发展，只能被迫中断职业生涯，暂时退出劳动力市场。在这段时间内，女性失去收入来源，增加了家庭的负担，也丧失了积累人力资本和技能培训的机会。当其重新工作时，很可能由于自身具备的知识技能无法适应工作发展的需要，导致其职场竞争力的下降。此外，职业女性生育后，其重心必定会向子女和家庭转移。一旦社会角色发生转换，女性将很难在家庭和个人职业发展的冲突中找到一个平衡点。更多的女性会因为生育而牺牲个人的提升和自我的发展，在职场中升迁受阻甚至向下流动。

随着教育的普及和劳动力市场的改善，这种因生育而损失的机会成本逐渐成为孩子养育成本中的重要组成部分，其比重甚至呈现出越来越大的趋势。因此，越来越多的女性开始在生育和职业发展之间做出倾向性选择，越来越多的女性倾向于选择职业发展而放弃二孩生育。这也是造成生育率下降的重要原因之一。

（三）公共服务的缺失

公共服务的建立与完善与上述问题存在着十分紧密的联系，面对即将到来的“二孩时代”，社会公共服务体系面临着巨大的挑战。目前我国在健康、卫生、入托、就学、就医和社会保障方面都存在着很大的缺陷，无法在公共服务方面为目标人群提供生育二孩的保障，这也就使人们在诸多制约条件的阻碍下放弃了生育二孩的计划。

第一，国家缺乏完备的生殖健康服务和妇幼保健服务，儿科和妇科资源的配置和利用也极不均衡，在综合性医院、社区和乡镇上配置明显不足。资源的缺乏就意味着成本的高昂，为了给孩子提供更好的生活质量，许多家庭不得不改变其生育决策。

第二，目前幼儿园一般只招收3到6岁的儿童，而针对0到3岁儿童的幼托机构数量则比较少，且大多为私人经营，一来缺乏行业规范和严格监管，安全问题得不到保障；二来其高昂的费用也使大多数家庭无力承担。这样一来，家庭对于三岁以下孩子的照料需求得不到满足，家长，尤其是女性将失去更多自我发展的空间。这也是现在很多人不愿意以放弃自我发展为代价生育子女的原因之一。

图1 新增学龄人口规模预测

第三，从未来新增的学龄人口的规模可以看到（图1），“全面二孩”政策对小学生和初中生数量的影响将分别从2022年和2027年开始突显，并在2027年和2030年达到峰值。面对这一情况，学校的配置、教职工的规模以及财政的支出是否能够应对从2022年开始迅速增长的学龄人口，将是一个十分重要的问题。但就目前来看，我国仍然存在教育资源储备不足和配置失衡的问题。一方面，我国的教育经费投入不足，财政性教育经费占GDP的比值于2012年才实现早在2000年就该实现的4%的目标，而这一水平与世界平均水平的7%和发达国家的9%仍然存在较大的差距。另一方面，教育资源配置失衡，调查数据显示，我国东西部地区义务阶段教育经费支出差距在两倍左右，而在区域内部，各省市和城乡之间，教育资源的投入也极不均衡。随着城镇化的高速发展，过多的资源向中心城市聚集，部分地区和省市同时出现城市资源过剩和农村资源不足的情况。而由于城乡发展的差异，城市居民的生育二孩意愿较低，农村女性成为二孩生育的主要目标人群，乡村教育资源的匮乏，使城乡教育资源不均衡的矛盾更加突出。

（四）生育观念的转变

乔晓春曾总结过进入低生育水平国家的普遍规律，即无论生育政策和生育水平如何，一旦经济水平发展到了一定高度，生育率都会自然下降。这种“收入效应”体现了社会经济因素对生育的抑制作用。计划生育实施以来，我国的社会经济环境发生了很大的变化，育龄妇女的生育观念和生育行为也随之产生了根本性转变。过去在医疗卫生条件较差的情况下，社会的动荡和自然灾害的频发使人口的死亡率处于一个较高的水平，人均寿命较短，多子多福、养儿防老的传统观念盛行。改革开放以后，我国经济得到了高速发展，科技进步和文化交流极大地影响了人们的生育观念，现代生活观念和新生活方式的传播也改变了人们对家庭和生育的看法。

首先，随着现代化过程中家庭观念的改变和家庭功能的弱化，子女在抚养老人方面的作用开始被社会所取代，社会保障制度的建立与完善逐渐淡化了人们“多子多福”、“养儿防老”的传统，转而向“储蓄防老”过渡。对孩子经济依赖的降低也相应减弱了家庭对男孩的偏好，降低了人们的生育意愿。其次，由于人们对个性发展的追求，年轻夫妇往往倾向于自身享乐型的消费，以自我为中心的生活方式也导致了不婚主义和丁克家庭的增加，进一步导致了生育率的下降。此外，生产方式的变革和生产力水平的提高，意味着现代社会更加注重人口的素质而不是数量，家庭也会相应地改变生育策略。

贝克尔指出，影响家庭内部生育决策的决定因素往往是对孩子质和量的选择。在经济发展初期，孩子的抚养成本相对较低，但却能带来的可观的收益，因此家庭对孩子数量的需求较高。但随着收入水平的提高，家庭花费在孩子身上的直接费用也随之增加。但从获得效用的角度来看，孩子的数量是可以被质量所替代的，随着孩子单位成本的上升，其质量也会得到大幅提高，未来能创造的收益也越大。多生育一个孩子就意味着分配在每一个孩子身上的资源减少，从而降低每一个孩子的质量。为追求效用最大化，父母必然会优化数量和质量的配置，以孩子质量代替孩子的数量，将更多的资源和精力投入到数量更少的子女身上。

四、“全面二孩”配套政策体系的建立与完善

纵观全面二孩政策面临的挑战，实质上是生育成本，包括经济成本和机会成本的上升所致。生育的经济成本是直接成本，而女性职业发展则导致间接成本即机会成本上升。生育观念的转变，根源在于经济的发展和社会的进步，同时也与生育成本包括直接经济成本和间接机会成本的上升有关。而公共服务的缺失，又进一步引起生育的直接成本和间接成本的上升。因此，构建和完善“全面二孩”配套政策体系，必须着力于生育成本的降低，即直接经济成本和间接机会成本的降低。

（一）完善教育政策，降低教育成本

根据相关研究测算，从学前教育、义务教育到高等教育，教育成本是生育二孩直接成本中的最大支出，占比高达70%以上（王志章，刘天元，2017）[10]。如果不进行教育战略的合理规划，生育政策的调整势必会对家庭带来更大的压力。从政策上看，除了继续加大教育财政投入，促进区域教育公平发展外，还应就以下几点对教育政策做出调整。

第一，加大学前教育预算支出，发展普惠性学前教育。近年来我国学前教育市场化较为严重，民办幼儿园数量逐年增加，而公办幼儿园所占比例却明显降低，师资力量匮乏。但由于学前教育处于非义务教育阶段，家庭不得不承担学前教育成本的主要部分，这就造成了入园难和入园贵的问题，为家庭生育二孩带来了极大的压力。对此，有必要将教育经费的投入适当向学前教育倾斜，扩大政府对学前教育的分担比例，积极新建公办幼儿园或普惠性民办幼儿园，并加大其补贴投入，调整相关入园学费。在提高学前教育资源可获得性的同时，降低入园费用，减轻二孩的教育成本。

第二，普及十二年制义务教育。教育部《高中阶段教育普及攻坚计划（2017～2020年）》指出，未来教育事业发展的总目标是到2020年在全国范围内普及高中阶段教育。据了解，近年来已有部分省市推行了十二年制义务教育，但主要集中在沿海和少数民族地区。实际上，目前我国经济发展水平已经具备在全国范围内普及高中教育的能力，通过提高教育经费的支出，将9年制义务教育延长为12年，不仅可以进一步减轻家庭对孩子的教育负担，还可以保证孩子的基本教育水平，提高孩子未来的整体素质。

（二）完善医疗政策，降低医疗成本

在女性生育的直接成本中，从怀孕到生育期间的各种医疗和卫生费用也占据了较大的比重，并且直接影响到未来妇女和儿童的健康水平，因此，有必要完善相关医疗政策，健全妇幼保健和卫生服务体系，在提高未来人口素质的同时，有效缓解家庭在生育方面的经济压力，使家庭在没有后顾之忧的前提下积极生育。

在卫生供给方面，应充分发挥政府的主导作用，着力解决生殖健康服务和妇幼保健服务供给不足的问题。以政府为主导，由社区及各类医疗机构为妇女提供普惠或免费的卫生服务，充分覆盖孕前、孕中和孕后的全部流程。包括为育龄妇女提供孕前检查、产前教育等防疫服务，做好出生缺陷的防止工作；为怀孕妇女提供健康讲座、心理疏导等教育服务；以及在孩子出生后为其提供新生儿的护理和保健服务。同时，加强对基层卫生计生干部进行专业知识培训，增加对专业人员的配置，提高卫生服务的质量。

在医疗服务方面，应重点建设儿科和妇产科，扩增相应的医疗队伍，同时根据各地区的社会需求和卫生条件合理配备专业的人员、信息和物资，加强对儿科和产科医生的培养，通过对公共资源的优化配置，增加医疗资源的可及性，降低医疗成本，缓解当前普遍存在的看病难、看病贵的压力。同时，针对二孩政策的特殊目标人群，如高龄产妇，要提高医疗水平，提高技术支持，降低其患妊娠期并发症的风险，保证二胎的顺利生产。

（三）完善公共服务，降低间接成本

首先，加快推进与生育相关的公共服务体系和社会支持体系建设。一方面，以政府为主导，社区为平台，建立家庭支持体系。积极发动社会、社区和居民的力量，将社会化的儿童保育机构、幼托机构等婴幼儿照护服务融入社区服务中，逐步推广和建立起社区家庭服务中心。另一方面，幼托服务、幼儿园教育、小学教育都应与职业女性（包括丈夫）的作息时间相匹配，比如婴幼儿入园和出园、小学生到校和离校时间，都规定在职业女性（包括丈夫）上班之前和下班之后，使其能衔接工作和接送子女的时间，缓解职业女性（包括丈夫）的时间压力，支持其职业发展，降低二孩家庭和女性的机会成本。

其次，完善女性就业的相关政策，保障女性权益。一方面，完善产假和陪产假制度，一来可以鼓励男性积极参与到家庭生育活动中去，强化其作为父亲和丈夫在照顾家庭和子女中的责任。二来有利于产妇和婴幼儿的身心健康，最终促进女性的公平就业。另一方面，用人单位和企业也应实行人性化管理，针对有生育计划的职员提前做好预案，保证工作的顺利进行；同时在工作场所建立与女性相关的配套措施，如女性卫生室、孕妇休息室、哺乳室、母婴室等，方便女性兼顾工作和哺育婴儿。在条件允许的情况下，大型企业甚至可以自建幼托机构，降低职工的养育成本。

第三，国家应在法律上加强对女职工权益的保护，为孕产期的职业女性提供收入权益保障和职业升迁保障，并加强部门监管，明确规定和切实执行相关处罚措施。同时，加大资金和相关技术人员的供给，加强女性的职业教育和培训，提高女性在劳动力市场的竞争力。除此之外，政府还应合理分担企业对女职工的责任，对女职工较多的企业给予政策奖励，在减轻企业负担的同时有效促进女性的就业。

（四）完善生育保险，增加社会福利

健全和提高生育保险，增加社会福利，可以在保障女性及其家庭切身利益的同时，有效鼓励人们按政策生育。具体来说，可以通过个人和家庭两个层面的措施来解决。

首先，针对个人而言，应该注重生育保险的完善。由于我国生育保险立法较晚，管理制度不完善，所以普遍存在保险覆盖面窄，基金使用效率低，医疗费用报销标准不统一等问题。因此，有必要进一步加大国家财政的专项拨款，提高女性的生育福利待遇，使更多的女性在生育子女期间能够得到生活和医疗服务的基本保障。适当放宽和提高女职工生育津贴的发放时间和发放水平，保证其离岗期间正常的生活质量和顺利生产。同时制定强有力的政策，统一保险报销标准，规范津贴发放方式，维护女性的生育保险权益。

其次，针对家庭而言，可以借鉴西方福利国家的现金福利政策与家庭服务政策，以家庭为单位，为积极生育二孩的家庭提供合理的幼儿津贴和家庭津贴，由政府分担部分生育成本，分担家庭的经济压力，使家庭可以有能力购买家政等社会服务，降低子女的照护成本。针对特殊家庭或弱势家庭，如贫困家庭、独生子女家庭、残疾人家庭等，则应该在提供经济补助的基础上实行一定的优惠政策，如税收减免和住房补贴。

通过上述一系列配套政策体系的构建，健全和完善“全面二孩”政策的配套支持体系，降低家庭生育的直接成本和间接成本，缓解女性职业发展的压力，推动“全面二孩”政策的有效实施，促进我国人口长期均衡发展。✿