加强聘请社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计监督的思考

■陈建平

随着党的十九大精神深入贯彻落实，城镇化建设步伐不断加快，地方政府投资建设的工程项目也越来越多，审计机关和审计职能部门由于力量有限，在一定程度上制约了政府投资建设工程项目审计全覆盖，也不利于对政府投资建设工程项目审计监督和建设工程项目领域的党风廉政建设，遏制腐败行为。当下，不少地方审计机关和审计职能部门按照国家审计署有关规定，尝试聘请社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计，但在实施过程中，尚存在如何确保审计质量和如何有效防控审计风险等问题。那么怎样才能更好地发挥社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计监督作用，确保审计质量，更加有效地防范审计风险呢？为此，笔者作如下思考：

一、目前聘请社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计中存在的问题

1.参审的社会中介机构管理混乱。有的符合资质要求的社会中介机构中标后，不是直接组织实施审计，而是交由下属达不到资质要求的二级三级社会中介机构具体组织实施审计；还有的不符合招标资质要求的社会中介机构拿挂靠符合招标要求的社会中介机构资质参与投标，一旦中标后，就由这些不符合投标资质要求挂靠的社会中介机构实施审计；还有的不是通过公开招标聘请社会中介机构，而是任意指定一些不符合规定资质要求的社会中介机构实施项目审计等，其结果必定会影响审计质量和审计成果，因而存在一定的审计风险。

2.参审的社会中介机构素质差异。一些聘请中标的社会中介机构在参与政府投资建设工程项目审计中，由于业务不熟，审计技术水平差，而审不出问题；还有的由于中介机构受利益动因，偏重工程项目核减率和取费，一般对建设单位、施工单位、监理单位工程量清单签证，均予以认可，而对其真实性、合法性、合规性也不作进一步深层次分析、审查，导致审计不深不透，揭示问题不够不力；还有的社会中介机构虽然看到了问题，但因思想不纯，随意接受被审计单位吃请、礼品，被一些被审单位的“小恩小惠”俘虏，因而也存在一定的审计风险。

3.参审的社会中介机构审计程序不规范。一些聘请中标的社会中介机构在实施政府投资建设工程项目审计中还是沿用社会中介机构的惯用的程序，既没有完善的审计实施方案，也不用规范的审计文书格式，对审计取证材料也不公允、不完整；还有的社会中介机构对审计审出的问题避重就轻，有的干脆不反映，一心追求利益化，收取审计费了事，因而也存在一定的审计风险。

4.参审的社会中介机构跟踪审计缺位。一些聘请中标的社会中介机构在实施跟踪审计过程中没有尽责到位，有的没有按照跟踪审计规定各个环节进行严格及时审核把关；有的没有按照跟踪审计要求及时出具清标报告、编制工程量与支付审核报告、编制合同价款调整审核报告；还有的没有对发现的问题及时向审计机关、审计职能部门和项目建设业主单位反映情况，及时督促施工单位整改到位，这些也势必会造成一些审计风险。

5.没有参审的社会中介机构规范考评机制。许多审计机关和审计职能部门在聘请社会中介机构参与政府投资建设的工程项目审计，既没有明确的考核条款，也没有对审计效率、审计质量、审计效益、审计成果约定明确的量化测评指标，放任自流，这也必将影响审计质量，而且还存在一定的审计风险。

6.对参审的社会中介机构审计监督不力。审计机关和审计职能部门，对聘请的社会中介机构一旦中标确定后，有的社会中介机构没有及时与被审计的建设工程项目单位签订具体的《聘请社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计协议》；有的虽然签订了《聘请社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计协议》，但对如何保障审计质量、如何遵守审计纪律、如何有效防范审计风险等都没有具体提出明确要求；还有的审计机关和审计职能部门在社会中介机构实施政府投资建设工程项目审计中，没有实行跟踪监督指导，对在实施审计中出现的问题，也没有及时进行协调处理，对审计纪律执行情况也无人问津，对提交的审计报告等有关资料也把关不严，草于接收，这也势必存在一定的审计风险。

二、关于加强聘请社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计监督的思考

1.建立健全聘请社会中介机构储备库。一要成立聘请社会中介机构评审领导小组，评审领导小组成员应由审计机关或审计职能部门分管领导、审计机关负责人、审计职能部门负责人、建设工程项目负责人、风险控制部门负责人、纪检监察部门负责人参加，具体负责对入选聘请社会中介机构储备库的社会中介机构单位资格评审确定。二要严格准入机制，坚持“三公”原则，即：公开透明、公平竞争、公正参与选择社会中介机构入库的原则。要把那些资级高，技术实力强，业绩优，信誉好，无违法、违规、违纪不良执业记录的社会中介机构选入储备库。三要建立入选的社会中介机构储备档案，包括：入选的社会中介机构单位名称、专业技术类型、资质等级、技术职称、执业年限、执业绩效、获得的荣誉、法人代表姓名、联系方式等等一一登记造册。四要签订《聘请社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计入库协议》，明确审计机关、审计职能部门与入库的社会中介机构双方权利和义务。五要实行聘请社会中介机构入库参与政府投资建设工程项目审计质量、信誉履约保证金制度。社会中介机构一经入选参与政府投资建设工程项目审计储备库，要参照有关相应的规定，经双方协商确定，入库的社会中介机构应向审计机关、审计职能部门缴纳一定数额的审计质量、信誉履约保证金，《协议》期满后，予以酌情退还。

2.加强聘请的社会中介机构人员素质培训。一是组织入库的社会中介机构人员认真学习宣讲党和国家有关政策法律法规、国家审计署有关法规和审计准则，以增强入库的社会中介机构人员的政治意识、法制意识、大局意识和责任意识。二是组织入库的社会中介机构人员进行职业道德、党风廉政建设，计算机辅助审计的技术、技巧和规范的审计流程学习教育培训等，以增强入库的社会中介机构人员胜任审计的能力。三是采取走出去、请进来方法学习交流审计实践的经验和体会，以拓宽审计视野、激发审计智慧、创新审计方法、优化审计服务，增强入库的社会中介机构人员审计工作的自信心、责任心和积极性。

3.严格聘请社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计行为规范。（1）凡需聘请社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计时，审计机关、审计职能部门聘请社会中介机构评审领导小组应根据需审计的政府投资建设工程项目规模大小、易难程度，从已入选储备库的社会中介机构中抽取3～5个单位，经评审领导小组评审后，采取公开、公平、公正摇号遴选的方法，确定具体负责参与政府投资建设的工程项目审计的社会中介机构。入库的社会中介机构凡与被审计项目单位有隶属关系、亲属关系、合作经营关系及其他利益关系的应予回避，不得参与摇号竞争。（2）审计机关、审计职能部门应向中标的社会中介机构下达具体负责参与政府投资建设工程项目审计中标通知书。（3）审计机关、审计职能部门应与遴选中标的社会中介机构签订《聘请社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计的责任书》，明确审计对象、审计内容、审计时限、审计质量、审计纪律、审计程序、审计取费标准、审计费支付方法、审计违约责任追究、审计风险承担责任、审计争议解决的方法，出现行政复议、行政诉讼时配合方式等等。（4）遴选中标的社会中介机构，应针对具体负责审计的政府投资建设工程项目，拟制好审计实施方案，报审计机关。审计职能部门审批后，向被审计政府投资建设工程项目单位下达审计通知书。（5）负责审计的社会中介机构进驻被审计政府投资建设工程项目单位时，审计机关、审计职能部门应指定负责人带队与被审计政府投资建设工程项目单位见面，衔接好有关事宜。负责审计的社会中介机构在实施审计时（包括跟踪审计的社会中介机构），一定要认真做好勘察、调查、分析、审计取证、审计笔录、审计底稿、严格遵守“审计八不准”审计纪律，注重政府投资建设工程项目是否立项审批，是否进行可行性论证，是否进行公平、公开、公正招投标确定施工单位，是否有严格规范现场签证手续，尤其是设计变更和隐蔽工程，是否有完善的审批手续和图片、影像资料，是否存在弄虚作假、虚报工程量、虚拟工程项目造价行为，是否存在因决策失误、重复投资建设而造成经济损失浪费现象，以及政府投资项目建设绩效情况等。负责审计的社会中介机构还应据实依法依规依纪揭示政府投资建设工程项目管理体制、机制和制度方面的问题，特别是政府投资建设工程项目领域重大违法违规违纪问题和经济犯罪线索。审计结束后，要及时拟制规范的审计报告、审计决定等，报审计机关、审计职能部门审定。负责审计的社会中介机构应对政府投资建设的工程项目审计结果的完整性、真实性、合法性、合规性和风险防范负责。

4.规范聘请社会中介机构跟踪审计行为。一是在与中标跟踪审计的中介机构签订合同时，要明确针对决策、设计、施工、交易、竣工阶段的投资估算编制审核、设计概算编制审核、施工图预算编制审核、工程量清单编制审核、招标控制价编制审核、投标报价分析审核、工程量与支付款确定审核、合同价款调整的确定审核、工程竣工决算审核的具体要求。二是在与中标跟踪审计的中介机构签订合同时还应明确必须出具的报告，如编制清标报告、编制工程量与支付款审核报告、编制合同价款调整审核报告、工程结算审核审计报告等。三是在与中标跟踪审计的中介机构签订合同时，还要明确跟踪审计中应关注的重点、热点、难点，对发现的问题一方面要及时向审计机关、审计职能部门反映，另一方面要严格督促单位整改到位，并强调跟踪审计完结后审计资料档案移交，以及提高跟踪审计质量、防控审计风险的要求等。

5.优化聘请社会中介机构项目审计考核测评机制。首先审计机关或审计职能部门应成立政府投资建设工程项目审计中介机构考核测评领导小组，领导小组成员应有审计机关或审计职能部门领导、纪检监督部门负责人、储备库中优秀的中介机构单位代表、有关方面的专家等参与。其次要拟制一个完善的政府投资建设的工程项目审计中介机构考核测评实施方案，包括：年度组织考核测评时间、考核测评内容、考核测评方法、考核测评分值的计算、考核测评奖励措施，政府投资建设工程项目审计任务完成率、审计项目质量率以及审计项目绩效率、审计纪律执行率、审计风险防控率、《审计责任书》履行率、审计服务满意率、审计核减率分值。再次领导小组要按照年度对负责审计的社会中介机构考核测评实施方案，具体组织对年度负责政府投资建设工程项目审计的社会中介机构逐项考核测评打分。通过考核测评，评选出年度政府投资建设工程项目审计优秀的社会中介机构单位和先进个人，并进行表彰奖励，以树立先进标杆，引导社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计自律、严谨、诚信和积极效用。最后实行淘汰机制，对社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计中，与业主方、施工方发生不正常经济利益关系，与业主方、施工方串通作弊造成错误审计结果，违反审计纪律，不听审计机关或审计职能部门劝告，拒绝接受指导，不履行《审计协议》、《审计责任书》复核核减率超过3%（含3%）的，以及其他违法违规违纪情况的，一律予以淘汰，列入黑名单，并予以通报批评处罚，对情节严重、性质恶劣的还要移送司法机关进一步依法追究责任。

6.强化聘请社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计监督。审计机关、审计职能部门应对负责审计的社会中介机构实施政府投资建设工程项目审计实行全过程关注、监督、指导，随时掌握社会中介机构实施政府投资建设工程项目审计进展情况，对社会中介机构在政府投资建设工程项目审计过程中遇到的困难和问题，要及时出面协调解决，对出现审计不规范、不深入的要及时予以监督指导，对发生违法违纪问题要及时予以制止、批评教育，对社会中介机构提交的政府投资建设工程项目审计的审计报告、审计决定、审计建议书等，要及时组织人员对其真实性、完整性、合法性、合规性进行认真仔细复核，若发现存在问题，要及时告知负责政府投资建设工程项目审计的社会中介机构，责成限期整改到位。如有必要为确保审计质量、防范风险，审计机关、审计职能部门还可经聘请社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计评审领导小组从入选储备库的社会中介机构中抽取若干中介机构，通过公开、公平、公正摇号遴选确定复审的社会中介机构进行复审，力求把审计风险降到最低限度。

审计机关、审计职能部门还应建立社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计台账，审计台账内容包括：中标审计的社会中介机构名称、项目审计责任人姓名、联系电话、被审计的政府投资建设工程项目单位名称、责任人姓名、政府投资建设工程项目建设的时限、政府投资建设工程项目总金额、送审金额、审计核减金额、审定金额或复审核减额等情况，既可以作为社会中介机构参与政府投资建设工程项目审计考核测评依据之一，也可以存档备查。以更好地发挥社会中介机构参与政府投资建设工程项目“免疫系统”功能作用，为经济和社会发展作贡献。