如何认识中央审计委组建和运行的重大意义

■郭长水

5月23日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央审计委员会主任习近平主持召开中央审计委员会第一次会议，并发表重要讲话，会议审议通过了一系列重要文件。这次会议标志着“中央审计委员会”这一高层议事协调机构从方案设计阶段进入到实务操作阶段。近段时间以来，对于中央审计委员会组建和第一次会议召开的意义和影响，各种媒介和相关专家学者都进行了积极评价。笔者认为，中央审计委员会第一次会议的召开，在中国历史特别是审计发展的历史上，将具有划时代的意义，是中国特色审计事业发展的重要里程碑，为建设现代国家治理体系、建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴，提供强有力的体制支撑！本文将从政治、历史、实务工作等角度对其积极意义开展分析，敬请同行指正。

一、政治意义

1.中央审计委的组建和运行，是贯彻“党是领导一切”的具体体现，是中国特色现代国家治理体系的重要特征。

十九大报告指出，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构,主要职责是，研究提出并组织实施在审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等。

此次机构改革中，新组建的中央审计委员会、中央全面依法治国委员会、中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会，一同构成6个党中央决策议事协调性质的委员会。审计监督作为“八大监督”之一，正式纳入到中国特色的现代国家治理体系，该项措施势必大大增强审计工作在现代国家治理体系建设的参与度和权威性。

从中央审计委员会第一次会议召开透露的信息看，除习近平总书记担任中央审计委员会主任外，中共中央政治局常委、国务院总理李克强和中共中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记赵乐际担任副主任，中央审计委员会领导架构层级之高，凸显党中央对审计监督前所未有的重视，目的在于从政治上、从组织上加强和实现党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用。

如果进行国际比较，我国目前对于审计工作的体制性安排，审计监督作为国家治理的重要工具，纳入国家治理体系，这样的高规格、高权威绝无仅有，所以，中央审计委的组建和运行，是中国特色现代国家治理体系的重要特征！

2.中央审计委的组建，是对行政型审计体制的有力支持。

根据《中华人民共和国宪法》规定，我国国家审计机关隶属国务院和县级以上地方人民政府领导体制，审计业务实行本级人民政府和上一级审计机关领导（俗称“双重”领导体制），属于行政型审计体制。目前，县级及以上各级政府掌握着绝大部分人、财、物等资源的配置权，政府首长直接管理审计工作，便于支持审计工作，保障审计经费，优化审计工作条件，容易开展审计工作；有助于审计机关以政府工作为中心，能够更加直接、更加有效地实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违反国家财经法纪问题，较好地发挥审计监督在维护财经秩序、促进廉政建设、惩治经济犯罪中的作用；有利于促进审计整改，审计成果转换快，工作效率较高。但是，现行的行政型审计体制还存在地方审计工作独立性不强、审计工作权威性不强等情况和弊端，主要包括：一是，一些地方审计机关难以全面履行审计监督职责；二是，现行审计管辖规定造成国家审计监督存在盲区；三是，国家审计系统中存在较严重的系统资源浪费。现在，中央审计委的组建，中央审计委办公室设在审计署，权威性高，完全有助于克服行政型审计体制前面提到的情况和弊端，提高国家审计机关的地位，是对现行双重审计体制的有力支持。

所以，在研究审计体制时，不管行政型（政府领导），还是议会型（人大领导），都应认识到，它们都是党领导下的国家审计体制的不同形式。中央审计委是党领导下的国家审计体制的最高形式，党中央总书记、国务院总理、中纪委书记担任正副主任，让党的统筹权和用人权、政府的行政权、中纪委和国家监察委的党内监督和国家监察权，为审计工作的开展提供支持、支撑和协同，保障国家审计机关全面履行国家治理体制重要工具的重要职能，为国家审计事业保驾护航，在中国当前国情中,国家审计工作将不可能存在影响审计事业发展的体制性障碍！

二、历史意义

中国古代很早就有审计活动，西周时期就有官计制度，有“宰夫”的职位，主要检查监督百官执掌的财政财务收支；秦汉时期，设御史大夫，掌管官吏财经方面政绩和经济责任审查的职责；三国曹魏时期起，开始设置专职审计机构——比部，先隶属度支部，后隶属关系发生变化，至隋唐转属刑部，审计职能不断强化，掌管中央行政机构及地方各级政权的行政效率勾检和财务审计的双重职责；唐后期和五代时期，户部、度支、盐铁三司等财政管理机构承担审计监督职责，北宋时期的三都勾院、都磨勘司、马步军专勾司，以及南宋的提举账司，发挥审计监督职责，公元1127年，南宋设审计院，这是中国第一个以“审计”命名的专职审计机构；元代设御史台，明清设都察院，监察审计合一，专司财政财务审计和财经法纪监督等职责；北洋政府初期设审计处，隶属国务总理，后设审计院，隶属大总统，确立了审计监督的法律地位；南京国民政府先设审计院，后根据“五权宪法”，改组为监察院审计部，审计职权由监察院掌理，审查年度总预算执行等情况。1933年，苏区中央政府成立审计委员会，由中央人民委员会直接领导，负责监督检查各项财政收支的执行情况。建国初期，国家通过财政监察手段来加强财经领域监督；1983年，根据1982年宪法，组建国家审计署，隶属国务院，接受国务院总理领导，县级以上地方人民政府设置审计机关，接受本级政府首长领导，标志着新中国的国家审计体系正式建立。

从历史角度看，从古至今，我国的国家审计机构无论从审计机构的设置层次，还是当时的社会重视程度，都无法与目前中央审计委的设置层次和社会对审计赋予的神圣使命相比，国家审计工作的权威和地位将越来越高，工作任务也势必越来越繁重！

三、对审计实务工作的现实意义

5月23日，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要落实党中央对审计工作的部署要求，加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

为充分发挥中央审计委的职能作用，落实中办国办2015年12月印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件和习近平总书记的指示精神，按照“总体把握、分步实施、逐步推进”的原则，扎实推进审计事业发展，建议关注以下事项：

1.加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，稳步推进省以下地方审计机关人财物管理改革。

围绕增强审计监督的整体合力和独立性，强化全国审计工作统筹，加强审计机关干部管理，扎实做好审计系统内人员的交流和培养，推进审计项目计划的统筹和管理，合理配置审计资源，健全重大事项报告制度，审计机关的重大事项和审计结果必须向上级审计机关报告，上级审计机关要加强对下级审计机关的考核。

2015年，国家选择江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等 7省市，开展省以下地方审计机关人财物管理改革试点。改革的主要内容有：完善机构编制和人员管理制度，省级机构编制管理部门统一管理本地区审计机关的机构编制，地方审计人员由省级统一招录，推进审计职业化建设，加强审计队伍思想和作风建设；改进经费和资产管理制度，地方审计机关的经费预算、资产由省级有关部门统一管理，建立健全履行法定审计职责保障机制；建立健全审计业务管理制度，试点地区审计机关审计项目计划由省级审计机关统一管理，统筹组织本地区审计机关力量，开展好涉及全局的重大项目审计，完善审计结果运用机制。目前，试点地区改革实践取得阶段性成果，国家有关部门和有关省市在各自职责范围内积极推进和解决相关工作。

2.实行审计对象全覆盖。

按照协调推进“四个全面”战略布局的要求，依法全面履行审计监督职责，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，统筹整合审计资源，创新审计组织方式和技术方法，提高审计能力和效率。

加强对审计机关本身的监督，探索建立对审计机关的外部审计制度，加强对审计机关主要领导干部的经济责任审计，外部审计由同级党委和政府及上级审计机关负责组织。

3.改革现行国家审计管辖规定。

按照现行国家审计管辖规定，国家审计实行按照财务隶属关系实施审计管辖的原则。按照上述管辖原则，目前，在市、县（基层）存在不少中央和省属单位，大都很少接受审计，违纪违规行为长时间得不到惩处，部分地方审计机关工作质量不高，这种现象应当得到改变！为此，建议实行以属地化审计管辖为主，加上临时性交叉审计管辖的管辖原则,实行更严格的“守土有责”审计负责制，真正做到审计对象管辖的全覆盖；为提高全国审计系统审计工作质量，探索建立国家审计系统内审计特派办督导地方审计工作质量的监督机制。

4.组建真正意义上的全国审计监督网络。

目前，全国审计系统审计监督资源没有联成有效网络，上下级审计机关工作成果不能共享，相互不信任、相互拆台、相互隐瞒的现象时有发生，无法满足全面维护财经秩序的需要，全国审计监督整体效果不高。为此，建议尽快建立全国范围的审计查处线索协助和审计信息共享制度，组建全国、省级两级的审计案件线索信息交流中心，形成真正意义上的全国审计监督网络，提高审计监督效果。

（作者单位：上海海事大学）