拓展社会政治转型知识体系的力作
——评《中国涉外民间组织的政府管理研究》

2018-08-24 07:16王振耀

汕头大学学报（人文社会科学版） 2018年7期

王振耀

（北京师范大学，北京 100875）

知识体系是什么？人们一般认为是浩瀚的传世典籍。也许，作为过去知识的记录，传世典籍代表了人类文明的记录，传承文明的最为重要的方式之一即是对于典籍的反复研习。但是，对于解决现实问题所需要的知识，仅仅从过去的典籍中去找寻答案是完全不够的。这就需要善于研究现实，从实际需求出发拓展对于现实的认知，建立起新的知识体系，以满足于现实的需要。涉外民间组织的认识与管理体系的建立、健全与转型，就是一个新的时代课题，它特别需要知识的拓展。在这方面，魏红英、何静所著的《中国涉外民间组织的政府管理研究》①魏红英、何静：《中国涉外民间组织的政府管理研究》，中国社会科学出版社2017年版。（以下简称《研究》），切中时代需求，拓展社会对于涉外民间组织的认知，堪为社会政治转型知识体系领域中的一部力作！

一、政治社会向社会政治的转型需要新的知识体系

人们讨论涉外民间组织，往往如同改革开放之初对待民营企业与外资企业一样，总是从政治角度来分析，而忽略了其社会性功能。《研究》则是既照顾到政治分析的传统，同时又开拓了社会性需求的视角。

作者将境外民间组织进入中国大陆划分为四个阶段：一是1949-1978年即建立与发展计划经济时期，二是改革开放后的10年即20世纪80年代，三是这之后90年代的发展，然后是21世纪的进一步系统化。这样的划分，相当客观地指出了境外民间组织与整个国家发展格局的关联。

总体上，境外民间组织进入中国的态势，主要是由国内政治与社会发展的格局所决定的。1949年以后的中国，采取一边倒向苏联的政策，建立计划经济体制，而国民党所领导的中华民国国民政府占据台湾并且拥有联合国的席位，中华人民共和国还没有获得以美国为首的西方国家的承认。在这样的格局中，如何在国际上建立统一战线，促成国际社会承认中华人民共和国为中国唯一合法的政府，具有重要的政治意义。在这样的形势下，中国建立起对外友好协会，主动加入国际组织，并且邀请国际组织到中国设立办事处，是政府的重要政策。

而在改革开放之后，中国需要大量的经济、文化与社会发展的专业人才，同时又缺乏资金。在这个时期，中央政府开始欢迎以美国福特基金会为代表的国际组织进入中国，建立起了多样化的经济、文化、教育与社会政策交流项目，从而为中国的改革开放奠定了相当独特的社会支撑体系。

1992年以后的中国，一方面进入了全面改革开放的历史时期，另一方面，由于1989年春夏之交的政治风波，国际社会出现了制裁中国的浪潮。在这个时期，同样是中央政府从改革大局出发，邀请美国国际共和研究所、卡特中心和福特基金会、亚洲基金会与多个国际媒体，到中国观察农村选举，向国际社会展现有中国特色的基层民主制度的进展，从而扭转了中国的外交格局，促进了经济的全面开放。

进入21世纪之后，在中国经济取得举世瞩目的成就以后，全国开始面临社会福利制度建设的重大课题，老龄化、留守儿童、学前教育与特殊教育、环境保护等多项社会问题纷至沓来，中央政府决定启动和谐社会建设，同时支持慈善事业发展。2005年，民政部举办首届中华慈善大会，表彰国内与国际社会的慈善组织，成为国家社会改革开放的重要标志。2008年，汶川大地震发生后，国家的救灾体系向国际社会全面开放，国内与国际慈善界和政府密切配合，从而创造了世界成功救灾的奇迹！

将涉外民间组织的发展划分为这样的历史阶段，可以清楚地看到，恰恰是中国社会的快速转型，尤其是从计划经济型的政治社会向以市场经济型的社会政治的全面转型，推动着涉外民间组织在中国的发展。这是一个基本历史主流。

如果再进一步分析，运用这样的逻辑框架来分析涉外民间组织，可以清晰地看到中国社会的历史演进。中国自从1978年实施改革开放以后，随着经济开放的深入，逐步形成社会政治，许多非政治性的社会课题包括物价、住房、环保、生态摆上了政府的重要议事日程，而计划经济年代以阶级斗争为纲的议题则让位于经济与社会议题。不仅如此，在中共十八大以后，“一带一路”经济开放战略与构建人类命运共同体又成为了新的重要国策，国际社会普遍要求中国担当起更大的经济与社会发展的领导责任，涉外民间组织所面对的国际国内环境又发生着天翻地覆的变化。

在这样的历史条件下，中国确实需要新的知识体系，说明政治社会向社会政治的转型的结构与趋势，以满足涉外民间组织发展的现实需要。《研究》的宝贵之处在于通过涉外民间组织发展阶段的划分，理出了社会政治的发展逻辑，从而建立起拓展社会转型的知识体系框架。

二、涉外民间组织的管理理论假设奠定新知识体系的基石

一个知识体系的建立，最为重要的是要建立理论假设。可以说，它是产生新知识体系的基石。解决社会问题也是一样，每个问题的解决，都需要一定的理论，当然也需要理论假设。《研究》对于理论假设的探索，有其相当独特的方面。

1.从定义的角度看。作者将涉外民间组织定义为：是指在境外成立、在中国境内开展活动的民间组织（简称为境外在华NGO）以及在中国境内依法成立、主体、活动、资金、战略等要素涉及境外因素的中国社会组织（即境内涉外民间组织）。这样的定义，将境内与境外的涉外社会组织全部涵盖在内。作者进一步指出，境内涉外民间组织由走出国门的社会团体、民办非企业单位、基金会，以及在华成立的涉外社会组织四部分组成。

在提出理论假设的过程中，作者特别注意分析国际非政府组织研究的前沿性理论，包括有关的概念、属性和分类、发展历程；社会组织在全球治理中的作用，包括在经济、环保、人权、安全等领域的影响；社会组织与其它国际行为体之间的关系等，从而使理论假设具备了国际学术的基础。各国相关领域的学者从政治学、国际政治、社会学、公共管理等多学科出发，分析社会组织的多方面功能，使相应的理论分析具备了一定的框架和基础，他们在理论上构建全球市民社会和全球治理的话语，用以解释非政府组织在国际政治领域的政治功能，同时开始探索民间组织的GDP产出功能。

2.在理论探索方面。作者从四大既有理论即国家主权理论、全球治理理论、政府与社会之间关系的理论、政府管制理论的角度来构建基本的理论假设。

作者既认同国家主权理论的传统定义和内容，又介绍了曾任联合国秘书长的安南的观点：“国家主权，就其根本意义而言，正在重新定义，特别是靠全球化和国际合作的力量。国家现在被普遍认为是服务于它们的人民的工具，而不是相反”。而非政府组织在弥补主权国家的不足和缺陷方面具有自身优势；他们在特定议题领域和国际政治特定环节上具有对主权国家行为的补充和纠偏作用；世界各国面临的共同问题使得国家之间的合作成为必要。能源问题、环境问题、资源短缺问题、人口问题、国际恐怖主义问题等等早已越出国界向各处扩散，需要非政府组织的参与解决。

全球治理理论则重点介绍了联合国全球治理委员会对“治理”的界定，即是指各种公私个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和；其特征可以概括为：过程，治理是一个过程；协同，治理是政府、社会、市场等多元主体的共同协作；参与，治理是各主体参与的非正式的可持续的行为。而在全球治理的格局中，因为各种行为体的作用以及治理方式的差异，形成了不同的治理模式。

关于政府与社会之间关系的理论，则从市场失灵论、政府失灵论的角度解释了非政府组织的产生原因。两类失灵客观上要求市场和政府之外的力量予以弥补，为社会组织的发展提供了契机，从而使其能够日益深入地参与社会公共事务的发展与管理。作者特别介绍了美国的弗朗西斯·福山将国家区分为国家职能的范围和国家力量的强度的理论，并以它们为变量，构建了“范围—强度”坐标系。这一坐标系所界定的国家类型建构了“国家和社会”关系的四种形态：“强国家、大社会”“强国家、小社会”“弱国家、大社会”“弱国家、小社会”。作者特别指出，“强国家”是现代国家有效履行国家职能的基本保障。“大社会”是现代国家永葆社会生机和活力的根本之策。“大社会”不仅突出了国家自主性以及国家对于社会的回应，而且还涉及国家自主性以及社会对于国家的能动塑造。理性、开放和成熟的社会可以孕育出丰厚的良性“社会资本”，有助于消弭社会分裂、缓解利益冲突以及增进信任与合作，从而极大拓展交易的效率空间，促进资源的流动与合理配置，实现社会生产的进步和社会福利的提高。

“国家和社会”的关系形态图

作者对于社会治理的政策演进所进行的归纳相当有启发意义。2006年，中共十六届六中全会首次提出“创新社会管理体制”。2007年，中共十七大报告提出要加强以民生为重点的“社会建设”。2012年，中共十八大报告正式提出“社会体制”的概念。2013年，中共十八届三中全会提出“国家治理”与“社会治理”的理念，特别强调“推进国家治理体系和治理能力现代化”，以及“推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制”的治理目标。作者强调，当代中国国家与社会的互动关系呈现出一种“从社会管控到社会治理”的宏观态势和过渡形态。[1]而作为一种动态的演变过程和过渡形态，展示了国家与社会在互动中走向社会治理的发展趋势和方向。

3.在政府管制理论方面。作者认为，社会性管制是发达国家政府管制改革的普遍趋势，它是基于对生产者和消费者健康和安全的考虑，制定一些规章制度对涉及环境保护、产品质量和生产安全等方面所实行的管制，以纠正经济活动所引发的各种副作用和外部影响，从根本上促进社会福利最大化。相对于其他工具而言，它具有强制性和直接性特点。社会性管制主要以社会福利最大化为目标，旨在约束那些直接危害到公共卫生、安全和福利的行为。

正是从社会性管制的角度出发，作者认为，社会性管制是境外NGO政府管理的主要工具。境外NGO社会性管制方式包括：目标管制、数量和领域管制、资格制度、年检与监督，如进入检查、定期检查等。而具体的管制手段有：以行政许可制为主的行政手段；财政补贴或税收优惠政策；信息优势管制。

理论假设既是学术研究的重要基石，也是拓展知识的基本工具。可以说，在分析上述四大理论的过程中，实际上形成了《研究》的基本假设，正是这些假设，为作者建立起关于涉外民间组织管理的认识成果确定了理论基础。

三、系统把握涉外民间组织现状与管理体制以全面求“是”

理论假设的提出，客观上为探索中国涉外民间组织的现状与管理体制确定了框架。从研究客体而言，这项课题的主要内容需要对两个“是什么”进行系统的说明：其一，中国涉外民间组织的现状是什么？其二，中国涉外民间组织的管理体制“是什么”？

人们往往认为“是什么”很容易回答，列出几个现象就可以了。其实，在学术研究和政策研究的过程中，最为重要的是要对研究对象“是什么”进行说明，这需要的功夫相当不容易。尤其是对于缺乏文艺复兴与工业化进程洗礼的知识体而言，由于过分注意道德性的政治评价，缺乏基本的分类分析训练，因而对于客观的分类与过程分析技术相当生疏。在这方面，《研究》注意采用文献研究、访谈、历史研究等方法，从分类与政府管理的流程等多个角度切入，对于中国涉外民间组织的现状与现行管理体制进行了系统的解释与说明。

《研究》是从管理方式（分类管理）、管理体制（包括整合管理）、管理流程（合法化管理、登记注册管理、监督管理）、管理要素（资金监管）四方面入手，构建出了中国政府动态管理与静态管理相结合的复合式管理模型，并以此为基础，深入分析政府管理中存在的问题及其产生的原因，同时提出了具有中国特色的涉外民间组织政府管理战略与改进管理的途径。

从《研究》的有关资料分析中，我们可以看到，自《基金会管理条例》颁布实施以来，2007-2012年，在民政部依法登记的20家境外NGO代表机构已累计在中国内地实施了2051个公益项目，总投入达到50.82亿元人民币。其中，2012年的公益项目支出为11.33亿元人民币。而美国NGO平均每年注入中国的捐赠数量大约是2.95亿美元。30年来，美国NGO对华捐赠输入资金规模约为人民币200亿。自1988-2009年，累积对华捐赠资金超过千万美元的美国在华NGO超过10家。其中，82%流入了高等教育机构、科研机构及政府机构，分别为31%、30%和21%，只有17%注入中国民间组织[2]。从这些资料中可以发现，境外民间组织与中国政府与教育和科研机构的关系更为密切，这是一个基本的特点，也是与俄罗斯、东欧国家重要的不同点。

对于境外民间组织进入中国大陆的渠道，《研究》在他人研究和实际考察基础上归纳为如下12种：（1）通过注入资金和支持项目的形式来开展活动。如日本笹川和平财团于1989年与中国国际友好联络会共同设立了中日友好交流基金。（2）在香港、澳门等地建立总部、分部或办事处，指导境内的项目运作。（3）设立项目办公室。（4）注册外国（地区）企业常驻代表机构。（5）签订特别协议或签署“谅解备忘录”。（6）设立代表处或办事处。（7）注册为公司或企业的形式。（8）以个人的名义设立办公室或账户。（9）在边远省份注册。（10）不注册，与中国政府组织或官办NGO或民间组织合作办项目。比如美国国际慈善团。（11）在国家外国专家局申请“国际专家服务执照”。（12）不注册，黑着干。这样的归纳，客观上也是运用分类的方法进行分析。

而在分析政府管理体制方面，《研究》相当细致地对当时的体制进行了分析。需要说明的是，《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》是在2016年4月28日被全国人大常委会通过，并自2017年1月1日起施行，所以，这样的研究只能注重于当时的体制。

在2017年以前，根据《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《外国商会管理暂行规定》，基金会、社会团体、民办非企业单位要获得法律承认的民间组织地位并合法开展活动，就必须到民政部门进行登记。按照规定，社会组织实行“归口登记、分级管理、双重负责”的管理模式；在这一管理体制下，社会组织由“登记管理机关”和“业务主管单位”来进行双重审核、双重负责、双重监管；对涉外民间组织的管理同样实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的“双重管理体制”，即必须通过一个行业主管部门的审批，先取得“行政合法性”后才能获得“法律合法性”。在双重管理体制下，业务主管单位主要负责非政府组织的前期预审和经常性监管；登记管理机关负责对非政府组织的成立、变更、注销的登记或备案以及其他多方面的定期监管，包括实施年度检查，对行政违法行为进行处罚以及防范性处罚等。

《研究》在分析管理体制的弊端时指出，双重管理体制使得登记管理难以发挥监管作用，业务主管单位的职责范围规定得不明确。实践的效果也表明，对于境外组织的双重管理，导致境外社会组织基本无法获得注册，因此才会导致境外社会组织的上述12种行为。其实，在2017年以前，真正在民政部得到注册的机构只有几十个，绝大多数境外社会组织无法得到注册。

这样的分析，对于境外社会组织在中国大陆的活动体制进行了相当全面的描述。需要特别指出的是，这样的“求是”，不是简单地发现优与劣，甚至同一事实在肯定与否定之间都没有截然不同的界限。《研究》的重点，放在了体制与机制之间更有利于人们对现实复杂性的把握。

四、设计涉外民间组织管理体制改革路径的关键：分类与归口管理

正是依据理论探索并通过理论对于实践的系统把握，《研究》结合云南省的案例分析，参照国际经验，为涉外民间组织管理体制的改革战略与路径进行了全方位的设计。

在整体性的设计格局中，其基本的内容包括：

首先，构建对于涉外民间组织的管理方式（分类管理）、管理体制（包括整合管理）、管理流程（合法化管理、登记注册管理、监督管理）、管理要素（资金监管）四方面组成的复合式管理模型；第二，列举政府对境外非政府组织和境内涉外民间组织管理服务的职责清单，从而达到系统性的职能把握；第三，分类管理，尤其是分类采用备案、许可、公益认可三种不同的管理制度，从而改变个案审批和预防性管理的弊端；第四，加强涉外民间组织的资金监管。

《研究》所设计的战略与改革路径，独特之处在于，既有应用性的理论高度从而设计出管理模型，又注重列举管理服务的职责清单的实践功能，再就是强调分类管理，从而将复杂的社会管理对象进行适宜的简化而进行轻重不同的政策把握，与此同时也强调了资金监管这一重点。应该说，这是具有中国特色的管理体制与管理政策的生动体现。

在涉外民间组织的宏观管理战略方面，《研究》所列举的内容[3]231-238包括：

1.早日出台相关法律，制定《境外在华NGO管理法》。作者认为，如果不在整体上有所突破，就难以改善社会组织发展环境，并且可能使问题更加复杂化。这是很有见地的意见，而法律的立足点，是实施分类管理制度，将境外在华NGO区分为敏感类政治类组织与其他社会服务类、慈善类、救助类组织，对他们分别采用登记设立模式与自由成立模式。

2.构建政府监管与社会监管的监管平台。作者认为，该平台按照全过程管理思路，建立多部门协作的信息共享平台，公开年检工作、日常监督、绩效管理、信用状况、执法查处结果等内容，接受政府与社会的评估、监控。

3.重建归口管理体制。作者特别强调，因为境外NGO的特殊身份和国际问题的敏感性，使得归口管理变得紧迫而必要。归口管理要与部门的协作机制、监管责任结合。

4.吸引国际组织总部落户中国。作者认为，4万多个国际组织中只有少数几个总部设在中国，这与中国大国地位不符。中央政府在外交、法律、税收等制度的顶层设计与地方政府的服务对接，共同推进国际组织总部落户中国的工作。

这样的对策性研究，由于立足于理论与实践的结合并注意从中国的实际出发，不少方面已经为2015年以后的国家法律和政策尤其是《中华人民共和国慈善法》和《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》所采纳，公安部门作为境外非政府组织的归口管理部门，仅2017年就已经有几百家境外组织得到注册。

五、对称性开放与社会治理的前瞻性

研究以涉外民间组织为对象的行政管理，建立起独特的理论假设与分析体系不易，确定国家和社会的转型特征不易，探索政策性改革的关键点更为不易。而《研究》恰恰在这些困难之处全面拓展了我国现有的知识体系，许多分析使人耳目一新，这是难能可贵之处。

为什么在21世纪的第二个10年会提出涉外民间组织的管理问题？其实，完善我国涉外民间组织的治理体系，优化我国政府管理涉外民间组织相关政策，已经面临着全新的国际国内发展格局。《研究》的一些发现，客观上开创两大趋势的探索：其一是对称性开放，即适应经济改革开放的需要加快社会改革开放的步伐；其二是社会治理需要构建强政府与大社会的架构。

对称性开放，即社会领域的全面开放，在我国只是刚刚启动。但是，由于台湾和香港、澳门与大陆的结构性互动，更由于华侨华人与母国的密切联系，特别是由于大陆的人均GDP即将达到一万美元并呈现出的老龄化、少子化的挑战，中国急需在社会建设领域取得如同经济建设领域一样的辉煌；这也是经济建设的内存需求。可以说，中国需要与经济开放对称的社会开放。不过，与经济领域的改革开放所不同的是，社会领域的开放，从一开始就要求更多的民族自信与传统文化和道德的复兴，要求生态文明建设与乡村的振兴，同时也要求与国际社会共同建立人类命运共同体。不过，既要开放，就要与境外社会组织产生积极的互动，从而激发社会组织提供广泛的社会服务并产生就业需求和重要的GDP，这恰恰是中国社会需要补上的一个大课。

中国政府所确定的社会治理政策，也需要进行前瞻性的设计。《研究》所提出的强政府、大社会的概念，有可能是中国社会治理发展的总体格局。这样的设计，具有重要的理论与实践意义。对于社会治理体系建设的讨论，人们往往过于强调其政治性包括民主参与和政治协商等，对于现行体制的优势与既定结构分析不够，这就不可能将社会治理的体系较快地深度植根于中国的大地。《研究》所提出的分类与归口管理的设计理念与方法，对于社会治理体系的前瞻性设计，是十分有益的启发。