民办高校公共财政扶持政策的实施现状与改进对策——基于广东、陕西和上海三省(市)的考察

杜世雄 惠向红

(西安外事学院 七方教育研究院，陕西 西安 710077)

民办高等教育是我国民办教育事业发展的重要组成部分，是教育事业发展的重要增长点和促进高等教育事业改革与发展的重要力量。改革开放近40年来，在国家有关政策的支持下，民办高校如雨后春笋般成长。据教育部网站公布的数据显示，截至2016年底，全国共有民办普通高校742所，其中，民办专科(高职)院校317所，独立设置的民办本科院校 159所，独立学院266所*教育部：《2016年全国教育事业发展统计公报》，《中国教育报》2017年7月11日，第04版。。民办高校在国家几乎没有投入的情况下，办学规模不断扩大，教育教学质量不断提升，不仅分担了政府的公共责任，缓解了政府的财政压力，而且为经济社会发展培养了很多优秀人才，满足了人民群众多样化的教育需求。然而，随着生源的急剧萎缩和高等教育市场的激烈竞争，长期靠单一学费收入滚动式发展的模式已经难以为继，亟须得到政府的政策和经费支持；作为一种准公共产品，公共财政进入民办高校也是社会的一大进步*李维民：《国家公共财政进入民办高校是社会的一大进步》，《浙江树人大学学报》2013年第3期，第12-17页。。

本文在梳理学者对公共财政扶持民办高校发展可行性和必要性的基础上，重点考察公共财政扶持民办高校发展的落实效果。公共财政扶持民办高校发展已成事实，尽管对于扶持什么、怎么扶持以及扶持效果如何等问题已有理论探讨和制度设计，但公共财政扶持民办高校发展到底存在哪些问题，目前相关的讨论并不多。本文选取广东、陕西和上海三个民办高等教育比较发达的省份，通过数据和相关文本分析，肯定其公共财政扶持民办高校发展的效果，分析存在的问题，并提出改进对策。

一、对公共财政扶持民办高等教育发展的回顾

近年来，按照准公共产品理论、利益相关者理论、非营利性组织理论以及教育成本分担理论，社会各界对公共财政扶持民办高校发展进行了广泛的探讨。如李维民通过对民办高校经费结构和经费短缺的原因分析，提出了公共财政扶持民办高校的可行性和必要性*李维民：《国家公共财政进入民办高校是社会的一大进步》，《浙江树人大学学报》2013年第3期，第12-17页。；张铁明从实证的角度全面剖析了民办教育对广东地方经济发展的财政贡献，呼吁政府公共财政应该给予民办教育发展财政支持*张铁明：《中国民办教育的财政贡献及政策建议——以广东省的民办教育现状及政策创新的实证为例》，暨南大学出版社2012年版，第9页。；丁力玮认为，政府应该加快落实国家、地方两级财政对非营利性民办高校的扶持政策，同时把地方政府扶持非营利性民办高校纳入考核体系*丁力玮：《公共财政扶持民办高等教育发展的政策建议》，《现代职业教育》2016年第34期，第74页。；方芳从法律和属性两个视角探讨民办高等教育公共财政支持的理论依据，从公平视角探讨民办高等教育公共财政支持的实践依据，并从国民经济发展、社会对民办高等教育的认识以及民办高校分类管理等角度，分析政府公共财政支持民办高等教育的可行性*方芳：《财政支持民办高等教育的必要性和可行性分析》，《高教探索》2015年第5期，第94-98页。； 刘芝从四川省现有的民办高校公共财政资助政策出发，建议政府在完善现有政策的同时建立新的扶持政策*刘芝：《四川省民办高校政府财政资助政策研究》，《浙江树人大学学报》2017年第1期，第26-29页。；毕会东从公共财政支持民办教育的政策出发，阐述公共财政支持广东民办高等教育的必要性与可行性，并从直接支持和间接支持两方面分析广东省公共财政支持民办高等教育发展的现状*毕会东：《广东省公共财政支持民办高等教育的对策研究》，《浙江树人大学学报》2016年第4期，第10-15页。；施文妹基于政策研究角度，在分析浙江省民办高等教育发展现状及现行政策的基础上，从建立政府公共财政资助机制、公办高校和民办高校公平竞争与合作共赢机制、宏观管理与自主办学机制、健全投入主体重组与退出机制、明确利益回报(驱动)机制等五个方面提出完善浙江省民办高等教育扶持政策体系的建议*施文妹：《对浙江省民办高等教育扶持政策制订的若干建议》，《浙江树人大学学报》2010年第6期，第12-16页。；何国伟基于4所非营利性民办学校公共财政资助现状的调研指出，公共财政支持制度缺失、力度有限以及资助方式单一，是目前民办高校公共财政支持存在的主要问题*何国伟：《我国非营利性民办高校获公共财政资助现状——基于我国四所非营利性民办高校的调研》，《江西科技师范大学学报》2016年第2期，第68-76、100页。。

在学者的呼吁和倡导下，基于对民办教育公益性的认识，从中央到地方陆续出台了相关政策、制度或措施，有力地促进了民办高等教育的发展。2005年以来，北京、上海、重庆和陕西等21个省(市、区)相继出台了民办教育的专项经费扶持政策；广东、浙江和江苏等经济发达省份的一些市级政府也对同级民办高校给予专项资金扶持；2010年，上海市公共财政支持民办高等教育资金达4 073万元(累计支持民办高校约2.27亿元，之后每年都在增长)*《政府扶持民办高等教育 上海17所高校获拨4 073万元》，2010-07-30，http://cd.qq.com/a/20100730/002468.htm。；2012年，陕西省出台《陕西省人民政府关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》，每年拿出3个亿进一步加大对民办高校的扶持力度；从2015年起，云南省公共财政每年安排8 000万元专项资金支持民办高等教育发展。另外，有些省(市、区)直接对民办高校进行生均拨款支持，如上海市按照每生每年1 500元、重庆市按照每生每年1 400～2 200元、浙江温州市按照公办高校生均经费20%的标准进行补助*蔡晓彤、张蓓：《人大代表夏季亭：建议政府对民办高校提供生均财政拨款》，2016-01-28，http://www.sohu.com/a/57066502_115512。。与此同时，国家公共财政也加大了对民办高等教育的支持力度，2014年国家投入民办本科高校的公共财政经费达64个亿，较2010年增长297%；投入民办高职高专院校的公共财政经费达17个亿，较2010年增长38%*王红：《教育规划纲要实施以来教育经费投入情况分析》，《教育经济评论》2016年第1期，第38页。。

二、公共财政支持民办高等教育发展的绩效考察

公共财政扶持民办高等教育，是加快民办高校现代化的必由之路。然而，公共财政支持是否发挥了应有的作用，尚待考察。黄洪兰等*黄洪兰：《扶持非营利性民办高校的公共财政风险规避研究》，《现代教育科学》2015年第3期，第131-134页。*黄洪兰、姬华蕾：《保障民办高校公共财政扶持资金安全的法制化管理研究——基于风险管理的视角》，《黄河科技大学学报》2016年第1期，第7-11页。对公共财政扶持非营利性民办高校的财政风险和资金安全的法制化管理进行了理论上的探讨和制度上的设计，但缺乏对于公共财政实际运作的绩效考察。基于此，本文通过分析广东、陕西和上海三省(市)公共财政扶持实践，发现问题、总结经验，以促进民办高等教育持续、健康发展。

广东省在2009—2011年间下达专项资金8 144万元，其中用于民办高校的专项资金有2 630万元，主要用于学校基础设施建设(如实验室、实训基地、教学仪器设备和教学信息化等重点项目)以及师资队伍的建设和科研工作，表彰和奖励为民办教育事业发展作出突出贡献的先进集体、个人。如资助广州城建职业学院建成“汽车检测与维修及机械仿真实验室”；资助中山大学南方学院举办了三期管理与教辅人员培训班、两期教学法培训班、三期南方论坛以及教职工国内考察和出国培训*原点市场研究有限公司：《2009—2011年广东省民办教育专项资金使用绩效第三方评价报告》，2012-12-18，http://www.gdczt.gov.cn/ztjj/dlpj/201601/P020160112580160453739.pdf。。自2012年起，广东民办教育发展专项资金从3 000万元增加到5 000万元，其中1 000万元专门用于资助民办高等教育。根据广东省财政厅下达的《高等教育“创新强校工程”专项资金安排方案》，2014年省内16所民办本科高校(含独立学院)获得专项资金1 500万元；2015年24所民办本科院校(含独立学院)获得近2 000万元*毕会东：《广东省公共财政支持民办高等教育的对策研究》，《浙江树人大学学报》2016年第4期，第10-15页。。

陕西省对民办高校的扶持力度最大。从2012年起，陕西省政府每年设立3亿元专项资金用于支持陕西民办高等教育的发展。专项资金主要用于非营利性民办高校和高等教育助学机构，其中8 000万元用于师资队伍建设，2 000万元用于支持民办高校的科研工作，其他资金用于支持公共服务和信息平台、高水平民办高校、实验室和实习实训基地等方面的建设*《陕西每年设立3亿元专项资金发展民办高等教育》，2012-02-16，http://learning.sohu.com/20120216/n334971668.shtml。。在2016年《民办教育促进法修正案》(以下简称“《修正案》”)和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“《若干意见》”)颁布实施后，陕西省教育厅在2017年11月17日《关于省政协十一届五次会议闭会期间第699号提案的复函》中明确，省级财政继续设立民办高等教育发展专项发展基金，每年安排4亿元用于支持非营利性民办高校“四个一流”等重大项目建设。

上海市财政专项资金主要用于各民办高校的学科专业建设、信息化建设、国际化建设以及师资队伍建设。2010年，上海市在实施《上海教育规划纲要》“十大工程”之一的“教师专业发展工程”时，给予民办高校和公办高校同等待遇，“教师专业发展工程”中教师出国进修、产学研以及学生的实践实习等相关项目对民办高校实现全覆盖。为缩小民办学校教师与公办学校教师退休待遇的差距，上海市教委于2009年起探索实施民办学校教职工年金制度，鼓励民办学校参照企业年金制度为专职教师缴纳年金。针对民办高校师资队伍水平和整体教育质量不高的现状，从2012年起，上海市教委每年投入约2 000万元财政专项资金，用于对民办高校青年教师和管理干部的集中培训，支持民办高校青年教师开展海外研修、产学研实践。针对民办高校教师待遇低的情况，上海市在2012年就拟制定进一步提高民办学校专职教职工收入的指导性意见，将专职教职工收入与学校学费收入、办学结余挂钩，设定比例要求，并将这一比例作为核定学校政府扶持专项资金的重要依据之一。同时，加强制度设计，发挥导向作用，通过多渠道(如企业养老金、企业年金和共享费等)提高民办学校专职教职工退休待遇。此外，上海市还探索建立了民办高校财务会计资产管理制度、政府专项资金和学费收入监管制度*甄晓燕：《上海民办教育系列探索 扶持中规范》，《人民政协报》2012年12月17日，第10版。。在上海市教育委员会《关于拨付2016年度上海市促进民办教育发展专项资金(民办高校内涵发展类)的通知》中，分两批共3.2亿元专项资金用于支持民办高校教育教学条件改善、学科专业建设和教师队伍建设等*上海市教育委员会：《关于拨付2016年度上海市促进民办教育发展专项资金(民办高校内涵发展类)的通知》，2016-07-21， http://www.shmbjy.org/item-detail.aspx？NewsID=6451。。

三省(市)通过公共财政扶持，首先是缓解了民办高校资金紧张的局面，不仅改善了各民办高校的办学条件，而且彰显了民办高校与公办高校同等的法律地位。近年来，信息化教学设施的安装、应用以及现代化实验室和实习实训基地的建设，不仅降低了教学成本，也极大地提高了教学效率和教学质量。其次，通过“请进来，走出去”、国内外考察、访学或论坛等，为民办高校培养了教师队伍，提升了教师素质。与初创期相比，近几年民办高校的教师队伍逐步趋于稳定，自有教师比例连年上升，教学、科研均取得明显进步。最后，三省(市)都建立了相对规范的民办高校专项资金申报制度，确保了专项资金扶持政策的顺利实施。可见国家公共财政及各地专项资金扶持政策既缓解了民办高校的实际困难，又增强了民办高校的办学信心，促进了民办高校的健康及可持续发展。

与此同时，通过对三省(市)的考察，也发现了存在的一些问题。

1.各地扶持模式不同，扶持力度有大有小。有学者将公共财政支持民办高等教育的模式分为普惠性支持模式、绩效式支持模式、学生资助模式和教师资助模式*高宏赋：《非营利性民办高校的政府财政支持研究》，《江苏高教》2017年第11期，第36-40页。。陕西以普惠性支持模式为主，广东省以绩效性支持模式为主，上海则涵盖了以上几种支持模式。在支持力度上，上海、陕西等省(市)每年公共财政投入在2亿～3亿元以上，而广东每年投入民办教育的只有几千万元，落实到民办高等教育的仅千万元。究其原因，主要在于政府财政扶持的相关政策规定不甚明确或者缺失，加之地方政府对民办高等教育的认识有偏差，导致地方配套政策缺失或不到位，主动落实责任的积极性不高。

2.从扶持过程看，外延式扶持多、内涵式扶持少。政府对民办高校的扶持更多地体现在硬件上，如建大楼、实验室、实训基地和体育场馆等。虽然教学环境的改善对于提高教学质量有较大作用，但体现教育质量最终取决于教师教育教学的水平，且民办高校与公办高校差距最大的也是教师素质，因此提高教师素质是提高教育教学质量的基础性工作。现实中，这方面工作做得不尽如人意，比如讲座、培训、考察和参加学术会议等固然是培训教师的必要手段，但是如果不分专业、水平和时间，缺乏针对性、计划性，其结果除了形式上的轰轰烈烈，实质上起不到多大作用。

3.导向不明确，操作不透明，监督、评价不及时，扶持政策显得无章可循。民办高等教育具有公益属性，但也不可避免地带有逐利性，如果放任自流，就会偏离社会主义办学方向。公共财政扶持政策是引导民办高校良性发展的利器，但在扶持的内容、措施、要求和评估机制等方面尚处于摸索阶段。比如2002年的《民办教育促进法》就已明确民办高校教师和公办高校教师具有同等的法律地位，但在细节落实上尚不明确，特别是在工资待遇、社会保障等方面仍有较大差距。即使如上海、陕西、浙江和重庆等做得比较好的省(市)，也存在操作和评价上的不规范、不透明现象。如陕西省专项资金通过什么方式扶持、扶持了哪些方面及扶持效果如何等，在网络上找不到相关的通知、公告或文件。此外，教育中介组织或第三方力量在我国民办高等教育规范化发展方面还不能充分发挥作用*方林佑、张楚廷：《主体身份、政府角色与中介组织地位——关于我国高等教育市场机制的研究》，《高等教育研究》2015年第2期，第26页。，造成政府公共财政扶持民办高等教育因缺乏社会监督而不为公众所理解，给民办高等教育的发展带来消极影响。

4.“国进民退”和“政策依赖”成为公共财政扶持政策下出现的新问题。最初的民办高校发展完全依靠举办者的投入和学费收取，现在有了政府的专项资金资助，举办者的投入却呈下降趋势*王红：《教育规划纲要实施以来教育经费投入情况分析》，《教育经济评论》2016年第1期，第37-40页。。从2010年到2014年，政府投入增长227%，举办者投入只增长了25%；2010年政府的投入和举办者的投入大致相当，到2014年则变为政府投入为举办者的2.5倍。投入的结果除了能看到的硬件变化外，软实力方面缺少实质性的改变，有些甚至出现了基建过度的问题。这种情况可能导致民办高校患上从日常教学设施到教师培养等一系列的“政策依赖”症，争取政府公共财政支持反倒成为民办高校发展的主要动力*谭黎明、高志强：《民办高等教育成本分担机制研究》，《湖南师范大学教育科学学报》2015年第1期，第120-123页。，显然，这与政府公共财政扶持的初衷是相悖的。

三、对公共财政扶持民办高等教育发展的政策建议

《民办教育促进法》第一章第三条明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”《民办高等学校办学管理若干规定》第三条规定：“教育行政部门应当将民办高等教育纳入教育事业发展规划。按照积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针，引导民办高等教育健康发展。教育行政部门对民办高等教育事业作出突出贡献的集体和个人予以表彰奖励。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第四十三条也提出要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。国家公共财政的介入，有利于保障民办高校的合法权益和平等地位，有利于实现高等教育入学机会的均等，有利于促进高等教育领域内的公平竞争和良性发展，还有利于确保民办高校办学的社会主义方向。

1.完善政府公共财政支持政策，是促使民办高校健康发展的前提。公共财政扶持民办高等教育，涉及很多细节性问题，需要配套的落实政策，比如从哪些方面扶持、怎么扶持，国家、地方和民办高校之间的分担比例是多少，扶持的效果由谁来评价等。要解决诸如此类的问题，依据成本分担理论、新公共管理运动等，需构建以政府公共财政扶持为主、个人缴费为辅及社会广泛参与的支持政策。关于政府公共财政扶持，英国的做法是由各大学提交详细预算，由大学拨款委员会等机构评估，依据评估结果拨付，经费的使用受地方教育局监督*易红郡、缪学超：《英国高等教育市场化趋向：经费筹措视角》，《清华大学教育研究》2012年第3期，第89-97页。。台湾地区私立大学的公共财政支持则经历了机会均等、倾斜资助和绩效资助三个阶段，奖、补结合，注重绩效，通过构建合理的分配机制来促进民办高等教育的发展*王涛涛：《台湾私立大学公共财政资助机制研究》，《世界教育信息》2015年第7期，第65-71页。。目前，我国除陕西、福建、上海和重庆等少数省(市、区)以外，很多省(市、区)还没有制定专门的支持民办高等教育发展的文件，而制定扶持民办高等教育发展政策的省(市、区)又多基于绩效评价。《修正案》颁布实施后，各省(市、区)可根据当地经济发展状况，以不低于当地教育经费投入规模5%～10%的比例，采取直接补助与间接补助相结合、普惠性与绩效考核相结合、一般资助与重点扶持相结合等措施，积极探索财政扶持机制。

2.构建完善的监督机制，是保障公共财政安全的重要举措。随着公共财政资助规模的增大，公共财政扶持资金极有可能面临流失、被挪用和被侵吞等风险。从实践效果看，不论哪种公共财政资助方式，均重审批而轻过程和结果监督，信息透明度较低。另外，我国法律对民办高校的法人属性一直定位不清，造成民办高校内部的财务监管制度也不健全。对此，学者们提出了很多建议，如根据民办高校分类管理状况实施企业会计制度、民间非营利组织会计制度和事业单位会计制度*董圣足：《民办学校分类管理的制度构架：国际比较的视角》，《教育发展研究》2013年第9期，第14-20页。；依据办学结余的使用方向和学校所有权的归属，由独立的会计事务所在每个会计年度进行审计*王善迈： 《民办教育分类管理探讨》，《教育研究》2011年第12期，第32-36页。；依据台湾地区“私立学校法”，对私立学校公共财政资助监管办法提出设置“公益监察人”*黄洪兰、姬华蕾：《保障民办高校公共财政扶持资金安全的法制化管理研究——基于风险管理的视角》，《黄河科技大学学报》2016年第1期，第7-11页。；按照《民办教育促进法》完善民办学校的董事会、监事会、校务委员会以及教代会、学代会等内部治理结构*惠向红：《论非营利性民办院校财务监管制度的构建》，《民办教育研究》2016年第4期，第22-29页。。现实情形是，民办高校的运作一般掌握在以创办人或投资人为主的董事会手中，监事会、校代会和学代会等内部组织在实际运作中难以充分发挥作用；而政府监督在组织人员等方面有较大困难。因此，扶持教育中介组织、充分发挥第三方监督的力量，是较为有效的方法。比如，2009—2011年广东省政府扶持民办教育事业专项资金使用绩效评估报告，就是广东省财政厅委托广州原点市场研究有限公司完成的。现阶段我国教育中介组织的力量还很弱，体制机制建设也不完善，发挥的作用十分有限，但从其他国家或地区的经验来看，中介组织在政府扶持民办高等教育事业发展中可以发挥更大的作用，从而构建起政府部门、民办教育和中介组织等多元主体“共治”的格局。

3.鼓励民间资本投入，实施政府与民间双轨驱动。随着《修正案》的颁布，与以往政府对民办高等教育的支持只体现政策优惠不同，不论是国家公共财政支持还是社会团体或个人捐赠，都有了极大的提高和稳步的增长。与公办高校相比，民办高校创建时间短，校友财富积累少，但根据民办高校公布的相关数据*数据来自于相关院校的官网。，其校友捐赠也不少： 2014年，郝鸿峰向黄河科技学院捐赠100万元；2016年，王明军、白战斌各向西安外事学院捐赠10万元、30万元；2016年，浙江大华技术股份有限公司傅利泉夫妇向浙江树人大学捐赠600万元。另外，东部沿海经济发达地区的民办高校也收到了港澳台地区热心人士及海外华侨的捐赠，如广东培正学院、广东白云学院等均有这方面的捐赠收入。相信随着《若干意见》的实施以及各地相关配套政策的落实，必将极大地调动社会各界的力量，为民办高校的发展带来新的机遇。

4.加强教师队伍建设，是公共财政扶持民办高校发展落到实处的关键。原北京大学校长周培源说：“一所大学办得好不好，其水平如何，它的决定因素或根本标志之一乃是这所大学的教师阵容。”*转引自张健祥：《确立教师在高校办学中的主体地位》，《中国高等教育》2011年第7期，第9页。《若干意见》第二十四条也明确要求“各级人民政府和民办学校要把教师队伍建设作为提高教育教学质量的重要任务”。很多民办高校出于成本的考虑，对教师只使用、不培训，造成教师队伍长期依靠公办高校退休教师或刚走出校门的大学生、研究生支撑。一些民办高校“35～55岁之间的骨干教师群体极为缺乏，呈明显的‘塌腰’症状”*王庆如、司晓宏：《民办高校发展面临的“高原现象”探析——以陕西民办普通高校为例》，《高等教育研究》2011年第11期，第48-55页。。公共财政扶持民办高校的发展，首先应扶持的是民办高校教师队伍的建设，在科研、教学、资格认定、职务评聘和培养培训等方面，同等条件下适当向民办高校倾斜。比如，通过“强师工程”“教师能力提升计划”等项目鼓励教师进修和访问访学，设立科研专项予以经费支持，引导和支持民办高校全面实施教学改革，开展特色建设和专业综合改革。另外，落实教师待遇也是加强教师队伍建设的重要举措。《若干意见》第十八条规定要“完善学校、个人、政府合理分担的民办学校教职工社会保障机制”，《修正案》第三十一条也规定“国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险”。针对这些要求，上海市将公共财政扶持落实在民办高校教师队伍建设和教师待遇改善上；陕西省将“民办学校教职工与公办学校教职工同等待遇”纳入今后的民办教育地方新政中；广东省尝试利用财政资金建立民办高校教师工资补贴制度，加大对长期在民办高校任职的教育工作者的表彰和奖励力度，建立民办高校教师“五险一金”补偿机制*毕会东：《广东省公共财政支持民办高等教育的对策研究》，《浙江树人大学学报》2016年第4期，第10-15页。。这些举措为稳定民办高校教师队伍、提高教师业务能力和素质进而提高民办高校教育教学质量，奠定了必要的基础。