新政下民办高校收费管理制度改革走向

潘 奇

(上海市教育科学研究院 民办教育研究所，上海 200032)

受长期以来计划经济思维的影响，我国政府对教育等公共事业领域的价格多以管控为主，具有部分市场属性的民办教育也被纳入价格管控的范畴。在民办教育发展初期，这种价格管控能有效地起到建立市场秩序、鼓励公平竞争和保障受教育者合法权益等重要作用，有其历史必然性，但随着民办教育市场发育的日渐成熟及民办学校多元化发展态势的形成，价格管制在某种程度上已经制约了民办高校的进一步壮大和办学活力的有效发挥。因此，价格管理制度领域的改革势在必行，特别是十八大以后国家多个部门关于放开民办高校收费管制的文件先后出台，推动着民办高校价格管理制度的变革。

一、民办高校收费管理制度改革主因

(一)市场经济体制改革的外力推动

我国民办高校价格管理以物价部门为主导，这决定了民办高校收费管理制度改革更容易受到经济领域改革的影响。民办高校收费主要受到《价格法》的制约，如其第三条指出：“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。”在管理实践中，民办高校被认为符合该法第十八条第四款“重要的公用事业价格”条件，属于实行政府指导价或者政府定价的商品类型*卞耀武:《中华人民共和国价格法释义》，中国法制出版社1998版，第12页。。在此基础上，相关法律法规明确了价格管理部门是掌控民办高校收费及其调整权的最终审批部门，如《民办教育促进法》(2002)*《民办教育促进法修正案》并未改变民办高校价格管理的主体。第三十七条和《民办教育促进法实施条例》(2004)第三十五条均有对民办学校收费的类似规定，指出“民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门备案并公示。具体办法由国务院价格主管部门会同教育行政部门、劳动和社会保障行政部门制定。”具体程序由随后发布的《民办教育收费管理暂行办法》(发改价格〔2005〕309号)加以明确*国务院法制办公室：《中华人民共和国教育法典》，中国法制出版社2014版，第31、54、360-361页。。

在这样的框架下，国家经济改革精神对教育领域的影响最先反映在放开对民办高校的收费管制上。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，其后的改革配套文件《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)和《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)实现了民办教育由“重要的公用事业”向“竞争性领域”的转变，并提出“营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定”，随后国家发改委将民办高校从最新修订的《定价目录》中移除，这也直接推动了上海、安徽等省市教育行政部门放开民办高校收费政策的出台。

(二)落实民办教育分类管理改革的新要求

经过30多年的发展，我国民办教育不断发展壮大，并由规模发展模式向内涵发展模式转变，与民办教育新发展、新态势相匹配的管理制度变革也被提上议程。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”开始，到《民办教育促进法修正案》通过和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号，以下简称“《若干意见》”)等“1+3”文件的发布，我国民办教育的顶层设计取得了实质性突破。与以往不同的是，《民办教育促进法修正案》第三十八条规定：“非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。”*《中华人民共和国民办教育促进法：最新修正版》，中国法制出版社2016版，第15页。《若干意见》进一步提出：“规范民办学校收费。非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定。营利性民办学校收费实行市场调节价，具体收费标准由民办学校自主确定。政府依法加强对民办学校收费行为的监管。”

分类管理对民办高校管理制度改革提出三个层面的新要求：一是非营利性和营利性两类学校将采取不同的价格政策，这也就要求各省(市、区)采取不同的价格管理方式，直接加大了管理工作的难度和复杂性；二是非营利性民办学校收费管理制度的制定权下放到省、自治区、直辖市一级，虽然给各省(市、区)留足了改革空间，但也对区域政策的创新提出了更高要求；三是非营利性和营利性两类民办学校收费“市场化调节”的基本原则得以确立，既要求政府放开民办学校收费，又强化了“依法加强对民办学校收费行为的监管”的政府职责，这种放开管制与加强监管并举的原则，考验着政府的行政智慧。

(三)对民办高等教育领域改革呼吁的回应

在民办教育内部，基于准公共产品的属性，民办高等教育是最应该放开价格管制的领域。然而，民办高校发展与现行收费管理制度“积怨已久”，集中体现在以下两处。一是政府将对公办高校的一些管制行为移植到民办高校身上，如《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》(国发〔2007〕13号)指出：“除国家另有规定外，今后五年各级各类学校的学费、住宿费标准不得高于2006年秋季相关标准……要对教育收费实行严格的‘收支两条线’管理，规范支出管理。”在该意见中，限定对象应是公办高校，教育部在新闻发布会也作出“学费只占普通高校经费一小部分的”相应解读*《教育部：五年内高校学费不再调整》，2017-04-11，http://edu.people.com.cn/GB/1053/5820719.html。，民办高校应属于例外条款。不过调研发现，很多省(市、区)在政策执行中同样限制了民办高校收费的调整，这为放开民办高校收费后可能出现的学费“报复性增长”埋下了伏笔。二是一些收费管理制度导致民办高校学费调整不畅。在分类管理改革之前，政府一方面对价格标准的管理僵化，对民办高校收费标准的制定仍仅以学历教育和非学历教育区分，且在学历教育中也没有充分考虑不同教育阶段服务产品属性的差异，即使在民办高等教育领域，也仅按照文、理和艺术等大类制定收费标准，无法体现办学类型、办学水平及学科专业带来的成本差异；另一方面，民办高校收费调整须由多个部门审批，且在实际操作过程中教育、劳动和社会保障以及物价部门的审批标准又存在差异，尤其是物价部门对办学成本核算的“合理回报”等因素有不同解读，造成收费调整困难重重。因此，民办高校迫切期待收费管理制度的改革。

二、民办高校收费管理制度的改革进展

从国家经济领域和民办教育分类管理改革精神看，市场化调节的基本原则已十分明确，放开收费管制只是民办高校收费管理制度改革的第一步。通过分析近年来各省(市、区)出台的收费管理改革政策文本发现，大部分已启动对民办高校收费管理制度的变革，呈现整体展开态势。截至2017年12月，全国已有广东、湖北、新疆、北京、上海、江西、陕西、贵州、江西、湖南、内蒙古、云南和辽宁13个省(市、区)完全放开对民办高校的收费管制，其中，江苏、浙江、福建和河南4省赋予民办高校收费更多的调整权，天津、吉林、河南和四川4省(市)公开发文将逐步放开民办高校的收费管制。在全国拥有民办高校的31个省(市、区)中，已开展或将要开展民办高校收费变革的占64.5%。从时间上看，大部分省(市、区)放开民办高校收费管制集中发生在2015年。

从改革内容上看，各省(市、区)均实现了民办高校收费标准一定程度上的放开，但力度不一，且随着民办教育分类管理改革的深入推进，部分省(市、区)的改革将面临调整。除北京、上海等完全放开民办高校收费或开展试点工作外，其他省(市、区)对民办高校收费管制的下放力度较小，如福建省规定通过人才培养工作评估或教学评估的民办高校，可自主选择本校当年招生专业总数20%以内的专业，在价格部门核定学费标准的20%浮动范围内自主调整收费标准后备案实施*《福建省民办教育收费管理实施细则》，2017-04-11，http://www.fjjg.gov.cn/fjwjj/jgfw/qsjgzc/webinfo/2013/02/1361937494552838.htm。；江苏、浙江等省(市、区)则提升民办高校收费的最高限额，但仍属于政府指导价的范畴，需根据国家改革的精神进一步调整。在收费管理层面，大部分省(市、区)初步将收费权下放与提升民办高校办学质量、公益办学结合起来，如江苏省规定学费收入的3%必须作为助学金和奖学金、学费收入纳入监管专户管理等，以提升民办高校收费的规范程度*《江苏省物价局 江苏省教育厅 江苏省财政厅 关于民办高等学校收费标准等有关问题的通知》，2013-04-28，http://www.ec.js.edu.cn/art/2013/4/28 /art_4267_118361.html。；上海市则提出“优质优价”的原则，并“鼓励民办高校建立教职工收入与学费收入同步增长的动态机制”*《上海市教育委员会关于进一步做好2015年民办高等学历教育收费工作的通知》,2015-02-15，http://www.huaue.com/mxdt2014/2015215104741.htm。。

从改革成效和力度上看，收费权的下放受到民办高校的广泛好评，但各省(市、区)多将改革局限在放开民办高校收费标准的管理上，属于受物价部门推动和落实国家民办教育分类改革精神的被动式改革，对民办高校收费管理制度的系统性和必要性认识还不足，主观能动性和创新力也欠缺，对民办高校收费管理制度变革的要点把握不准确，尤其是对改革面临的实际挑战把握不清。

三、民办高校收费管理制度改革面临的挑战

(一)如何加强民办高校收费过程监管，保障学生的合法权益

《民办教育促进法》第三条明确“民办教育事业属于公益性事业”*《中华人民共和国民办教育促进法：最新修正版》，中国法制出版社2016版，第14页。，这意味着无论是非营利性民办高校还是营利性民办高校，都属于公益性事业的一部分，即政府仍在民办高校收费管理中扮演着重要角色。在民办高校收费管制时期，市场失灵、竞争不完全及信息不透明等因素，通常是政府保护广大消费者利益的逻辑起点*植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社1992年版，第49页。，甚至认为对民办高校实行价格管制是出于社会公正分配的考虑*崔世泉、袁连生：《大学学费管制的悖论》，《江苏高教》2011年第1期，第55-58页。。调查显示，民办高校奖助体系尚不完善，35.87%的民办高校学生表示当前奖学金、救助金和贷款等奖助制度不能帮助自己降低经济负担*本研究从利益相关者视角对民办高校学生开展以民办高校学费调整为主题的问卷调查，共投放12 000份问卷，回收率达86.46%，有效率达96.82%，调查对象以普招学生为主(占97.76%)。本文所使用的调查数据，均出于此。。尽管政府已逐步放开民办高校收费管制，但政府在价格管制时期所担忧的因素仍然存在，尤其是在失去政府定价的管理手段后，如何进行过程监管和保障学生合法权益，成为政府在实行民办高校收费管理制度改革时需首先考虑的问题。

(二)如何对受财政资助的非营利性民办高校进行价格管理

美国经济学家布鲁斯·约翰斯顿提的成本分担和补偿理论广泛影响着世界各国的高等教育收费管理制度。目前我国高等教育成本由政府、企业、学生、学生家长、高校和社会共同分担，基本采用“谁受益、谁支付”的原则对高等教育费用进行补偿*D.布鲁斯·约翰斯通著，李红桃、沈红译：《高等教育成本分担中的财政与政治》，《比较教育研究》2002年第1期，第26-30页。。基于民办高等教育提供准公共产品的判断，近些年上海、陕西、浙江和吉林等10多个省(市、区)纷纷设立专项资金扶持民办高校的发展，部分办学规范、公益属性强及办学质量优良的民办高校，每年可获得上千万元的扶持资金，这对长期主要依靠学费滚动发展的民办高校来说是一个很大的改进。在深入推进分类管理改革后，更多的地方政府将设立财政扶持资金，且不断加大扶持力度。因此，在民办高校收费管理制度变革中，政府必然要进行一番政策价值判断。一个重要的现实问题是，财政资金进入后应如何保障非营利性民办高校的公益办学，包括政府在调整收费政策时对此采取何种积极的影响，比如出台非营利民办高校的成本核算办法等。

(三)如何推动“优质优价”市场机制的形成

市场调节机制的核心是“优质优价”。一方面，当前我国民办高等教育的消费市场已初步形成。调查显示，有67.78%的学生认同高等教育服务是一种消费产品，有近80%的学生认同教育消费者的身份，可见民办高校学生已具备一定的“优质优价”收费调节的接受度。另一方面，民办高校“优质优价”机制还缺乏运行的基础，体现在民办高校间尚未形成完全竞争。有61.71%的学生认为学费高低或办学质量优劣并非他们选择学校的决定性因素，而是无法进入优质公办高校下的无奈之举。这既有民办高校自身实力不足的原因，也有计划招生体制的原因。此外，民办高校的办学透明度还不足，尤其是办学成本尚未公开，“优质”与“优价”的对等转化机制远未形成。可见，政府推动民办高等教育领域“优质优价”市场机制形成的任务仍十分艰巨。

四、民办高校收费管理制度改革方向

在贯彻落实十九大精神和民办教育分类管理改革精神的背景下，各省(市、区)应在改革理念、管理体制、管理方式和治理导向等四个方面开展全方位的变革，以应对民办高校收费管理制度变革中的挑战。

(一)在改革理念上，明确市场在收费调整中的决定性作用

无论是对非营利性民办高校还是对营利性民办高校，都应放开价格管制，由市场化收费标准来进行调节。这也符合国际惯例，因为绝大多数国家对私立高校的收费权并无限制，即使在一些实施管制的国家，近年来对私立高校的收费也由限制转向放开，如韩国从20世纪80年代开始，其政府统制性大学学费政策逐渐向统制缓解性政策、自律化政策转变*杨金成：《韩国私立大学的学费政策评析》，《外国教育研究》2000年第6期，第49-54页。。从先行试点省份的政策效果看，放开收费后民办高校间的竞争秩序并未受到太大冲击，尤其是令人担忧的民办高校学费“报复性”增长也控制在一定范围内。虽然因“历史欠账”太多，一些民办高校的学费调整幅度确实较大，如2014年湖北一些民办高校学费上浮30%*《全国多地大学学费上涨，我省高校收费标准将调整 今秋民办高校学费上浮约30%》，《长江商报》2014年8月10日，第A03版。，2015年陕西1/3民办高校的本科学费涨幅达50%*《2015陕西民办高校学费标准公布!比去年涨了不少》，2015-08-07，http://edu.hsw.cn/system/2015/0807/16739.shtml。，但学费上涨幅度在社会可承受范围之内，因此学校的招生并未受到太大的冲击*《2014年湖北民办高校涨学费未影响招生 三本征志愿投档线超二本》，2014-08-05，http://www.xjzsks.com/gaokao/a/20140805/235363.html。。在生源整体减少的情况下，大部分民办高校对学费调整持谨慎态度，如北京13所试点民办高校中仅4所调整了学费*《本市13所民办高校试点放开收费》，《北京青年报》2015年9月8日，第A04版。。2015年陕西高校学费调幅超过30%影响报到率后，各高校纷纷重新审视开放收费的“双刃剑”，使学费调整回归理性。总体来看，全面放开民办高校收费已经具备了现实基础。

(二)在管理体制上，由条块式管理转向综合治理

教育现代治理实现了对传统教育管理方式的超越，突出体现在多主体参与的合作管理、共同管理和共同治理，显性特征是多元参与*褚宏启：《教育治理：以共治求善治》，《教育研究》2014年第10期，第4-11页。。单纯依靠政府力量已不适应民办高校收费管理的改革要求，治理主体多元化发展已是必然。一是在政府、社会和学校新型关系的确立过程中，政府要依法加强对民办高校收费行为的监管，引导学校自我规范，并督促行业组织发挥自律功能。如美国国会强烈呼吁大学和学院加强自身的公共责任感，为消费者提供更好的关于成本和价格的信息；美国大学协会商业运行办公室则响应国会号召，用4年时间开发了一套使用可得数据、主要针对本科教学成本的分析和报告模块，两者的合作在一定程度上抑制了大学收费的无序上涨*NACUBO，Explaining College Costs: NACUBO’s Methodology for Identifying the Costs of Delivering Undergraduate Education,2016- 03- 20,http://www.nacubo.org/ documents/research/cofcfinalreport.pdf.。二是现代教育治理体系逐渐系统化，教育治理要突破教育行政部门的局限，实现不同部门间的协同治理。未来民办高校收费管理制度必然要解决双重审批及程序僵化的问题，只有建立由教育、物价和工商等多部门共同参与的综合治理协调机构，才能更好地适应非营利性民办高校和营利性民办高校分类管理的需要。这个协调机构要实现不同部门的功能互补，既要发挥工商部门对价格管理的权威性和物价部门对办学成本核算的专业性，也要发挥教育部门对民办高校办学特点的把握性，从而形成综合的治理体系。

(三)在管理方式上，不断加强过程监管和信息公开

收费权下放(行政许可取消)给政府治理带来了新的治理挑战，传统的行政管理手段效率会降低，在收费管理上，政府与民办高校之间审批与被审批的关系被打破，政府对民办高校的治理必然转向协商、引导和监管，工作方式上更多依靠综合运用法律、规划、政策、公共财政及信息服务等方式*瞿振元：《推进高等教育治理现代化：目标、价值与制度》，《中国高教研究》2014年第12期，第1-4页。。具体而言，一是政府应制定优惠政策来引导两类民办高校降低收费标准，如以财政扶持资金抵扣办学成本的方式间接降低收费、通过税收政策引导营利性民办高校坚持公益办学。二是推动民办高校办学信息公开，实现“优质”向“优价”对等转化。一方面可以设立专项资金推动信息公共平台建设，让受教育者更便捷地获取民办高校的收费、财务、年检以及教育质量评估结果等信息，让民办高校接受广泛的社会监督；另一方面可借鉴日本、美国等国家的先进经验，不断提高民办高校的财务透明度，依法履行监督民办高校资产使用和财务管理的职责。三是创新学生基本权益保障机制，如政府要解决“贷款额度不足、申贷要求过高、还贷时间过短”等歧视政策问题*林峰：《改进民办高校收费工作的若干思考》，《中国成人教育》2008年第1期，第34-35页。，并通过配套资金等方式引导民办高校建立完善的学生奖助体系，防止新的教育不公平现象的产生。

(四)在治理导向上，强调价格管理服务于办学质量的提升

在社会主义发展新时代和经济社会转型新时期，社会利益群体的分化、社会价值取向的多元化必然导致选择性教育需求快速增长，这也会改变民办高等教育的竞争格局，特色化、高水平发展是民办高校脱颖而出的必然选择。从政府扶持和现代治理的角度探索“优质优价”市场调节机制的重点，要与引导民办高校提供“优质”服务相结合，具体要将民办高校收费管理问题与政府推动民办高校内涵发展的扶持政策相结合。可尝试引入民办高校办学质量第三方评估机制，一方面，政府通过购买服务的方式委托专业学会或民间团体对民办高校办学水平进行公正、权威的评价并及时发布结果，让潜在的受教育者更加清晰地了解民办高校的相关信息，形成质量与收费挂钩的调节机制；另一方面，政府将认证结果与经费资助对应起来，激励民办高校努力提供优质服务。