特朗普税制改革的理论分析*

◆陈 宇 ◆张毓伦

内容提要：特朗普税改是继里根税改之后美国政府的又一次较大规模的税制调整。供给学派理论、最优税收理论及公平课税理论是特朗普税改的几个重要理论基础。特朗普税改的主要措施均能从这些理论中找到支撑。特朗普税改并非美国税制的本质性改革，但其减税政策带给世界各国的外溢效应值得高度重视，我国应正视这一挑战，继续推进结构性减税改革。

本文从税收基本理论出发，深入分析特朗普税改政策相关问题。本文首先认为，这次改革并没有对美国税制结构做彻底改革，仅仅是在现有的所得税框架之内进行调整，没有“试水”当前世界范围内广泛施行的增值税。

一、特朗普税制改革的理论基础

税制改革是一项系统工程，其方案的提出、设计与实施都有赖于规范的税制改革理论的指导。特朗普税改计划的提出也必然受到诸多税收理论的影响。我们认为，供给学派理论、最优税收理论和公平课税理论是支持特朗普税改计划的重要理论基础。

（一）供给学派理论

美国在20世纪70年代经历了严重的经济危机，高失业与高通胀并存，传统的凯恩斯经济理论并不能从根本上解决问题。此时，以拉弗为首的经济学家所创立的“供给管理政策”为解决宏观经济难题提供了开创性的理论指导。该思想认为，要着重解决资本和劳动力投入的数量和质量及其使用效率的“总供给”问题，而增加社会储蓄、投资和劳动力的有效工具便是减税政策。作为供给学派的先驱，罗伯特·蒙代尔十分重视从供给角度出发研究税收对经济产生的积极作用，他极力主张通过减税营造出一个宽松的财政政策环境，以扩大经济产出。与此同时，他还提出紧缩的货币政策可以抑制通货膨胀，避免泡沫经济的出现。

供给学派减税理论主要是解决如何使资本主义经济摆脱滞胀这个问题。其中著名的“拉弗曲线”以函数形式量化了税收与税率的关系。一旦落入“拉弗禁区”，由于国民收入也即税基的萎缩，单方面的税率增加无法使得税收收入增加。此时，过重的税收负担还会使国民从事劳动生产的欲望下降，不仅政府的财政会出现严重的困难，整体的国民经济也会愈发萧条。因此，根据“拉弗曲线”原理，政府要想“拔最多的鹅毛听最少的鹅叫”，应当在合理区间内降低税率。

（二）最优税收理论

最优税收理论是以福利经济学为基础的一种税制选择理论。该理论在假定公平不受影响的情况下观察效率损失最小化，实际上是对税收效率与税收公平这两项基本原则的综合和深化。归根结底，最优税制理论研究的核心是如何兼顾税制的公平与效率。最优税制理论主要聚焦在最优商品税和最优所得税上面。商品税容易实现效率目标（没有扭曲效应或超额负担最小），它需要解决的问题是如何发挥公平收入分配功能；所得税容易实现公平收入分配目标，它亟待解决的问题是如何促进经济效率。

（三）公平课税理论

公平课税理论最初起源于亨利·西蒙斯的经济理论。根据他的经济理论，国家需要的是使政治干预经济生活最小化的制度和政策。也就是说，政府在设计和改革税制时，必须坚持按照公平原则筹措资金，同时又限制政治程序对市场经济的干预这两项原则，想要达到这种目的就需要选择恰当的税基。亨利·西蒙斯认为，工资与薪金、经营所得、资本利得、租金、特许权使用费、附加福利、转让所得、赠与与遗产所得等都要包含在税基当中以计算个人所得税。宽税基能够给降低名义税率带来空间，从而降低税收的超额负担，更加有利于兼顾公平与效率。

除了普遍课税原则，公平原则还包括能力负担原则和社会公平原则。能力负担原则也即量能负担原则，其中横向公平指的是拥有相同数额的总收入的人应该缴纳相同金额的税收；纵向公平指的是具有更强能力的人比能力不足的人缴纳更多的税收。这两大原则也是历届美国政府税制改革的重要指导思想。

二、特朗普税制改革具体内容分析

（一）里根税改和特朗普税改比较

里根总统是供给学派理论的推动者和重要实践者。特朗普税改自提出以来，经常被提出与里根税改比较。两者在降税率，扩税基等具体措施方面有不少相似之处，但是在历史背景和政策效果等方面却存在明显差异，具体比较见下表。

表1 里根税改与特朗普税改对比

虽然特朗普希望像里根总统一样，通过实施大刀阔斧的减税改革，兴利除弊，破解困扰美国发展的诸多国内、国际难题，开启一个美国强盛的新时代，续写“让美国再次强大”的传奇，但是二者所处的历史背景、国内矛盾和国际形势不同，因而税改目标不同。特朗普税改计划这张大幅减税的政策“药方”，很难达到预期的效果和目的，甚至可能加剧美国的经济社会矛盾。

（二）公司所得税：供给学派思想和最优所得税理论指导降低税率

特朗普降低公司所得税税率等措施很大程度上源于供给学派的观点。特朗普将联邦公司所得税税率从原来的35%降低到21%，并允许资产投资成本100%费用化，这些减税举措将降低企业生产成本，扩大国民可支配收入，拉动就业。同时也能够在短期内直接提高企业盈利水平，从而扩大税基，促进美国宏观经济繁荣。

跨国企业海外利润按照较低税率一次性征收视同汇回税；废止多数企业税式支出，但是保留研发税收政策；实体企业的资本投入允许列入成本，企业利息支出由全额扣除改为部分扣除。这一系列行动，在国内通过扩大企业税后利润、促进以制造业为主的实体经济的发展，在国外一方面加速本国企业滞留在海外的资金回流，另一方面也能变相地将美国打造成新的“税收洼地”，吸引更多的外国资金涌入美国。

此外，公司所得税税基拓宽和税制简明的做法也颇具最优所得税理论色彩。最优所得税理论的代表人埃奇沃思曾在著作中阐述：通过假设累进税率对经济效率和劳动供给没有影响，将效率和公平问题转化为在产出一定、取得税收收入一定的约束条件下使社会福利函数取得最大值的问题，重视公平和效率目标间的权衡，提出应实行单一的宽税基而减少各种扣除和抵免等优惠。特朗普税改提出废除多项扣除，特别是国内制造类扣除，取消地方所得税扣除，限制企业利息扣除，并取消可替代最低税制（AMT）。这些措施在降低公司所得税税率的同时，大幅扩宽税基，既减小了以往大企业能通过各种优惠减小税基、降低税负的程度，促进了公平，又实现了更为简明高效的税制，能够提高效率，这些措施正是最优税收理论思想的体现。

（三）个人所得税：公平课税论下拓宽税基

在公平课税论下，理想税制是根据综合所得概念对宽所得税基课征累进的个人直接税。宽所得税基能在不同的所得类型之间，不同的部门之间和不同的活动之间实现税收中性。同时宽税基也有助于降低名义税率，从而使税收的超额负担或福利成本最小化。

美国税法繁杂，申报程序烦琐，富人可以雇佣专业人士进行纳税筹划，通过各种专项扣除和抵扣项目降低自身税负。特朗普税改计划大量废除这类扣除项目，拓宽了税基，缩小了避税空间，税制简明性随之提高。与此同时，增加标准扣除额、保留房贷利息扣除、加强儿童抵免等措施能够保证对中低收入人群的支持力度，从而起到增强公平性的作用。

虽然特朗普主张其税改包含以上增强公平的措施，但也应注意到方案中大幅提高AMT和遗产税门槛等措施被质疑为实际上帮助高收入人士大大降低了税负，对中低收入者的优惠很小，甚至还在一定程度上增加了他们的负担，这也是其税改计划与预期的矛盾之处。

（四）目的地型企业税：源于公平课税论的现金流量税

特朗普初期的税改方案中所提出的目的地型企业税，一直被视为海关变相征收增值税的税收调节手段。著名经济学家、美国加州大学伯克利分校教授Alan Auerbachzai对该税种极力推崇。Alan认为，从所得税角度看，累进性的工资税收补贴方式使它在公平性方面比传统增值税更有优势。从制造业企业角度看，实行该税种的公司所得税的运算方式为：（产品销售收入-原材料成本-工资）×税率。与此相对应的增值税运算方式则为：（产品销售收入-原材料成本）×税率。因此，目的地型公司所得税实质上是对企业征收单一税率的增值税，同时具有对工资成本进行税收补贴的效果。在这种计算方式下，税基便是（国内总消费-国内总工资），与当前计算企业利润的方式相比，较低的流动性能使得更少的利润被转移出去，从而提高美国征税能力，有利于美国在国际税收竞争中更加具有优势。

目的地型企业税实际上源于公平课税理论，该理论主张按纳税能力来征税，但纳税能力的大小不用效用理论来衡量。亨利·西蒙斯提出，所得（即纳税能力）等于适当会计期内的消费加上应计净财富的变化，使之直接对应于可计量的现金流量，对于企业来讲，就是对扣除全部与经营有关的购进后的经营所得课税。但是，学界和政界对于其是否违反了WTO反补贴规则还没有定论。根据《关税与贸易总协定》，缔约国不能对除初级产品外的任何产品的出口直接或间接地给予任何形式的补贴，此种补贴可使产品的价格低于向在国内市场同类产品购买者收取的可比价格。美国只是在零售环节征收销售税，其出口的产品可以同征收增值税的国家一样进行免税。因此，目的地型企业所得税制度无疑会成为一种隐形补贴。

（五）边境调节税：基于目的地原则的税收

美众议院议长瑞恩在税改蓝图中提议用20%的现金流量税取代公司所得税,并以边境调节税作为补充。边境调节税将取消企业进口商品和服务的税收减免，并将出口商品和服务从税基中扣除，其目的是以较为温和并不违反国际法的形式在进出口方面进行税收调节。美国现行政策是对出口征重税而对进口补贴。而边境调节税计划以“目的地型”和“属地税制”税收为基本原则，该政策无疑将鼓励出口，限制进口。美国税收倒置问题积重难返，边境调节税在很大程度上将会带来留存海外资金回流的效果，有利于解决困扰美国政府多年的税收倒置问题。实质上，边境调节税就是一种变相的关税，这一税制鼓励美国企业扩大出口，通过向那些对本国出口商品不征税的国家出口到美国的商品征收边境调节税，从而消除这些国家利用“不公平”手段换来的竞争优势。但有专家认为边境调节税并不能刺激美国企业扩大出口。美国企业公共政策研究所（AEI）的学者艾伦•维雅德（Alan Viard）就认为，边境调节税并不会助推出口，因为实际汇率的变动将会抵消边境调节税的影响，而且由于汇率自由浮动的影响，新型的边境调节税仅限于调整本国的币值。边境调节税及其与目的地型企业所得税配合的理论基础来源于最优税收理论，最优税收理论具有明显的功利主义基础，是研究如何以最经济合理的方法征收某些大宗税款的理论。对于进口到美国的商品征收差别性边境税属于最优商品课税理论，对于边境调节税和目的地型企业所得税的配合属于直接税和间接税的搭配理论。

三、特朗普税制改革不包括“开征增值税”的政策归因

特朗普税改计划被其团队自称为“史上最大”税改计划，但值得探讨的是，这次改革依旧没有对美国税制结构做宏观调整，仅仅是对现有的所得税做结构性调整，没有在间接税领域作增量改革。事实上，在近年来的世界性税制改革进程中，各国纷纷采用直接税与间接税并重的“双主体”税制结构模式。特别是增值税因其较强的筹集税收收入功能，在全球迅速流行开来。目前，全世界已有170多个国家（地区）开征了增值税，除美国以外的世界主要经济体大都实行了增值税制度。

开征增值税必然能减轻美国高企的债务压力，增值税出口退税政策还能促进出口，这些显然都对美国政府具有很大诱惑力。那么为什么急于推出“史上最大”税改计划的特朗普政府没有选择颠覆性地改革税制体系开征增值税，而是继续在现有的税制体系中修修补补？主要有如下几个方面的原因：

（一）宪法约束征税权，开征新税种难以成功

美国宪法对国会的征税权有明文规定，国会需要在宪法允许范围内行使税收立法权。开征新税种需要众议院提出和参议院同意，其过程相当复杂，即使国会通过，还可能受到最高法院的质疑甚至被认定为违宪。如1789年国会制订了《关税条例》，但该条例在之后引发了长达一个半世纪的争议，直到1928年才被最高法院认可。在这样的背景下，开征新税种绝非易事。一方面，特朗普若想提出开征增值税必然面临很大压力，且很难在短期内获得通过；另一方面，特朗普面临竞选和中期选举压力，也不愿意冒如此风险推出开征增值税的方案。

（二）侵害州政府的利益和自主权，难以获得地方支持

在分权的联邦分级税收体制下,销售税是各州的重要税种和收入来源，增值税的开征无疑会在很大程度上侵蚀销售税的税基，从而降低销售税收入，侵害各州政府的利益。销售税本身具有不重复征税、税收归宿明确、税务成本低等优点，且各州政府对销售税拥有支配权，而增值税可能会对各州政府政治经济的独立性和自主性带来考验，因此州政府不愿接受增值税。此外，大多数的政客以及民众觉得一旦征收了需要中央政府严格监管与控制的增值税，各州以及各地方政府的税收权力便会被制约，这就意味着中央政府权力的膨胀，久而久之，美国联邦分权的政体便会形同虚设。这种反政府干预和反中央集权的传统思想也决定了美国无法将增值税搬上台面。

（三）增值税征纳成本过高，民众接受度不高

长期以来，美国直接税占据绝对优势，引进增值税将改变这一传统格局，引起一系列重大改变。在美国联邦总的税收收入中，个人所得税占54%，直接税比重超过90%，贸然花费大量的金钱、精力去壮大原本就不是很重要的间接税其实得不偿失。①见http://www.irs.gov/pub/irs-soi/16databk.pdf.此外，增值税的征税成本和纳税成本都很高，对于现有所得税已存在很高成本的美国来说，再增加一个征税成本很高的增值税将给征纳双方都造成巨大压力。

四、特朗普税改对我国税改的借鉴与启示

特朗普减税方案的逐步实施会给中国带来许多挑战。面对这些挑战，我国不能作为被动的受影响者，应该保持对特朗普税改法案的清醒认识，积极深化税收制度改革，充分发挥我国税收制度的优势。首先，继续完善“营改增”的相关政策，推进结构性减税政策。给中国企业带来真正的税收优惠，减轻企业税负，从而能在根本上留住中国企业，创造更多的就业机会。其次，加快个人所得税改革进程。我国的税制模式正在由以流转税为主体向以流转税和所得税为双主体转变，因此加快所得税的改革进程对于应对特朗普减税政策具有重要意义。再次，积极融入国际税收治理新体系，深化对外开放与合作。我国应该密切关注各个国家的减税动向，对特朗普税改可能造成的不利影响出台相应的应对措施，同时要继续推进“一带一路”建设，积极融入国际税收治理新体系，成为在经济领域和税收领域的带动者和贡献者。