税收大数据流研究

◆陈子龙 ◆陈树清 ◆陈爱明

内容提要：文章通过对税收大数据的内涵及种类的理论分析，研究税收大数据流的流向，联系税收征管实践应用税收大数据的现状，探讨税收大数据在税收征管实践中存在的问题，提出建设国家信息平台，建立标准化、系统化的纳税人信息采集规范，规范采集纳税人生产经营与财务信息的建议，保证政府各部门涉税信息及时、准确应用于税收风险管理，提升税收风险管理效率。

2017年6月第十一届夏季达沃斯论坛在大连召开，此次论坛的主题是“在第四次工业革命中实现包容性增长”。第四次工业革命主要是指“物理信息融合”，讲的是“互联网+”，内容包括大数据、云计算、智能机器人和3D打印技术等。①《李克强谈“中国制造2025”》，《企业管理》卷首语，2016年3月。国家税务总局王军局长在陕西税务部门调研时明确要求，税务部门一定要通过数据管税平台系统，把真实数据及时、全面地采集到位，不断提升风险管理水平。②王 健：《陕西地税数据管税特色介绍》，陕西地税交流材料，2017年6月。在全球减税的大形势下，中国减税政策也在逐步实施，要保障税收收入，加强税收征管、应收尽收是重要途径，实施以风险管理为导向，以税收大数据为支撑的现代化税收征管系统是重要保证。完整的税收大数据是实现税收征管现代化的基础。本文主要研究当前税收大数据的完整性，并提出进一步完善的建议。

一、税收大数据流理论分析

（一）税收大数据流的内涵

大数据意味着一场社会革命，人们的行为足迹将转换为海量的数据。面对海量数据的冲击和信息技术的日臻完善，税收治理方式也将发生实质改变，大数据必将成为税收制度与税收征管的基础设施。③刘尚希，孙 静：《税收治理：基于大数据的理论思考》，《经济研究参考》，2016年第9期。研究税收大数据的完整性，应当先弄清税收大数据的内涵。

根据维基百科的定义，大数据（Big Data）是指无法在可承受的时间范围内用常规软件工具进行捕捉、管理和处理的数据集合。麦肯锡全球研究所认为大数据具有海量的数据规模、快速的数据流转、多样的数据类型和价值密度低四大特征。研究大数据的目的不在于拥有大数据，而是对大数据的技术处理与分析应用。

税收大数据是什么？笔者未能查到关于税收大数据的标准定义，顾名思义，狭义的税收大数据应当是所有与税收相关联的各种数据的大集成。税收大数据不是为数据而采集数据，采集税收大数据的目的是为了应用，对采集而来的大数据进行加工整理、应用科学的方法进行多维度分析，揭示税收经济发展的规律，防范纳税风险。所以，广义的税收大数据应是多渠道多维度集成涉税数据，不断推进数据技术创新和转变大数据应用思维与管理的高度融合（关于税收大数据的具体内容详见后文）。

税收大数据流是指税收大数据的来源及流向规律。如同增值税管理需要审查其货流、票流、资金流（见图1）一样，税收大数据也有其形成的内在流向，一般是自企业筹资创建始，再经供、产、销到生成会计账簿、报表止，形成纳税人内部的数据资料。纳税人申报纳税后，在税务机关形成税收征管数据。因此，税收大数据不仅仅是在税务机关形成的税收征管数据，应该还包括纳税人内部的数据资料。纳税人还需要根据有关规定对外公告相关经营、财务信息，一般是在网络上发布。向政府部门报送相关数据，或者政府部门与纳税人发生相关经济事项，从而形成了政府部门关于纳税人的有关信息。如财政部门发放的补贴，海关在进出口管理过程中的数据等。纳税人的资金流动一般通过金融机构进行，所以金融机构掌握着纳税人的资金流动信息。以上数据信息（如图2所示）都可能与税款征收有着不同程度的关系，有的直接是纳税人计算申报税款的直接依据，有的数据可以通过加工、整理、分析，从侧面验证纳税人申报税款的准确性。可见，税收大数据既包括纳税人内部数据资料，也包括税务机关掌握的纳税人纳税申报信息及据此而产生的税收征管数据，同时也包括网络、金融机构、政府各部门所有的涉税信息，上述涉税数据信息共同构成税收大数据流。纳税人内部数据信息及税务机关的税收征管数据信息应当是税收大数据流的主流。

图1 增值税数据流

图2 税收大数据流

（二）税收大数据的种类

税收大数据可以按其来源及其在税收风险管理中的作用进行分类。如此分类，有利于分析税收大数据的来源及流向规律，便于税务机关按其来源采集数据。税收大数据按其来源及其在税收风险管理中的作用可以分为：宏观经济数据、税收征管数据、第三方涉税数据、纳税人财务数据等四类（见图3）。

图3 税收大数据的种类

1.宏观经济数据。宏观经济数据主要是指各级统计部门发布的各种宏观经济数据。经济决定税收，税收来源于经济，宏观经济数据与税收数据密切相关。运用宏观经济数据进行税收经济分析、税收收入分析、税收征管分析等，可以为宏观决策、税制改革、创新税收征管措施提供决策依据。针对税收征纳双方而言，宏观经济数据本应属于第三方数据，但鉴于宏观经济数据在税收工作中的重要作用，故将宏观经济数据单列一类。

2.税收征管数据。税收征管数据主要是指税务机关在税收征管工作中采集、加工生成的各种税收数据，可以细分为纳税人的纳税申报数据和税务机关信息管理系统生成的数据。纳税人纳税申报的数据包括纳税申报表数据、财务报表数据、特定税收事项数据等。税务机关电子系统生成的数据是指在纳税人纳税申报数据的基础上，由税务机关利用信息管理系统统计加工整理生成的各种税收数据，包括金税三期系统中的发票信息等。再如一定时期、特定行业、各税种的税收收入数据，各税种税收收入增长率等。税收征管数据是当前税收风险管理中基础的、主要的大数据来源。

3.第三方涉税数据。所谓第三方涉税数据即来源于税收征纳双方之外的其他各方的涉税数据，包括政府各部门的涉税数据、金融机构关于纳税人资金流转的数据、网络涉税信息及其他涉税信息。随着税收大数据不断开发与完善，第三方涉税数据在税收风险管理工作中所发挥的作用已日益凸显，弥补了税收征管数据的不足。

4.纳税人财务数据。纳税人财务数据包括纳税人的财务数据、相关财会工作的补充数据、生产经营数据、纳税人ERP管理数据。纳税人的财务数据主要是指纳税人申报提交的各种财务报表数据，财务账簿所反映的供产销数据信息，包括电子账务数据，如纳税人ERP管理数据等；纳税人的相关财会工作的补充数据信息包括各种会计报表的附表、关联交易往来情况、各种对账情况等。

虽然上文对税收大数据作了分类，但并非说明各类涉税数据之间是相对独立的，上述各类涉税数据之间存在相互联系或相互重叠的关系。如宏观经济数据中很多是来自于纳税人提供的财务数据，税收征管数据的根源在于纳税人提供的涉税数据，第三方涉税数据也是由纳税人提供的，网络涉税数据更多是纳税人自己披露的。税收大数据不是无根之木，无本之源，其根本还是来自于纳税人。

二、税收大数据流应用现状分析

经过多年的探索，国家税务总局与各省、市、县税务机关已经建立起税收大数据平台，储备了大量税收数据，系统构建了大量的、有特色的税收分析指标，并在税收风险管理中发挥着越来越重要的作用。本文以扬州地税的有关数据为例，简介税收大数据流的应用现状。

（一）税收大数据平台建设与制度保障

扬州地方税务局（以下简称扬州地税）是税务总局确定的6家税收征管体制改革试点单位中唯一的地方税务局。近年来，扬州地税已搭建起大数据治税平台，并建立了相应的技术支撑和制度保障。2006年扬州市政府即启动综合治税平台建设。扬州地税的数据平台以“金三”数据平台为主体，由省地税局分发涉税数据，同时设立单独的云计算中心（私有云），配置相关云计算设施，即VMware vSphere平台，将五十多台机器虚拟成四台服务器，然后用客户端创建虚拟机来调用数据并实施分析。为保证数据信息的安全性，所有数据的存储、运转、清洗、分析利用只能在内网中实现，外网无法进入。外部数据的取得关键在于地方政府的支持，近10年来，江苏省政府、扬州市政府先后出台文件，明确各部门提供涉税数据的时间、标准、内容及相应的考核办法，有力地保障了综合治税平台的正常运行。①刘尚希，孙 静：《税收治理的新范式及政策挑战》，《经济研究参考》,2016年第9期。

（二）税收大数据运用及效果

扬州地税数据平台综合了税务部门自身通过税收信息系统采集的内部数据及第三方涉税数据（见图4）。其中，政府综合治税平台提供38个部门的综合数据（原计划41个部门），采集138个数据项目，涉及第三方数据的风险指标143个，识别税收风险点2.8万个，税收贡献1.2亿元。在所有税收风险指标中涉及第三方数据的指标超过二分之一（风险指标共280个）。

图4 税务机关大数据资源库的数据来源

2011年以来,扬州地税利用大数据，建立了收入分析评价指标，对税务机关的收入质量进行监控评价；建立了征管质量分析指标，对征管质量进行分析监控；建立了税收风险指标，实施全方位的风险管理。从而推进依法治税，促进纳税遵从，保持税收收入健康持续增长。

收入分析及监控主要以统计局公布的宏观经济数据、税收信息系统、税收会计统计报表以及重点税源监控管理的相关数据为基础，设计指标35个。税收收入质量监控评价指标设置的主要目的，在于反映税收收入结构优化度、评判税收与经济协调程度、衡量税务机关风险管理能力。

税收征管质量监控是税务部门利用大数据参与征收管理的典型应用，共设计指标21个，通过税收大数据多维度分析纳税人分布结构、纳税遵从、税务管理绩效，客观评价工作强度、管理水平和管理绩效。

税收风险管理是运用大数据进行相关的涉税风险比对识别和推送应对的过程。2016年，全市运用176个风险指标，分析内外部数据1亿多条，识别税收风险点16.12万个，其中利用外部数据识别税收风险点占比达18.42%。税收贡献率占税收收入5.6%，全市风险应对入库税款12.89亿元。

2016年度扬州地税在重点税源管理中计划调取307户大企业的账套，实际采集账套并实施风险应对266户，账套采集率86.64%。未通过实地核查即直接查补入库3.4337亿元税款，占重点税源风险应对查补入库税款的53.6%。可见，纳税人账套数据在重点税源风险应对中的显著绩效。

三、税收大数据问题分析

（一）税收大数据缺失分析

根据税收大数据的理论分析及税收大数据实践现状分析，目前税务机关所掌握的税收大数据主要缺失纳税人的生产经营数据、账务数据、相关财会工作的补充数据及纳税人ERP管理数据。

纳税人的财务数据主要是根据账务数据编制，其缺陷是只能反映某一时点纳税人的财务状况，不能详细反映纳税人资金运转的具体情况。纳税人的财务数据主要用于税收风险识别分析或案头分析，分析结果可能与纳税人的实际经营情况存在一定的差异。因此，在风险管理过程中，为验证风险识别和案头分析的结果，就需要进行税务约谈甚至进行现场实地核查工作。而税务约谈或现场实地核查工作主要就是查询或查实纳税人的账务数据、生产经营数据、物流数据及相关财会工作的补充数据。也就是说，税收风险管理工作最终仍然是要对财务数据进行实地核查。而实地核查需要耗费大量的时间、人力、财力和物力，如果税务机关能够采集到相关的财务数据，并在风险识别与案头分析工作中用以比较和验证，可以减少税务约谈和实地核查的工作量，保证税收风险识别分析和案头分析的质量。

有学者担心，大量采集税收大数据可能造成政府征税权的扩张，恶化纳税人权利生态系统。①姚轩鸽：《警惕税收大数据》，《新理财（政府理财）》，2016年第12期。笔者的观点恰恰相反。首先，第三方涉税数据的运用，是对政府部门或相关社会大数据资源的充分利用。在“小数据”时代，各部门各单位各自为政，相关数据只为本部门本单位所用，导致相关部门、单位纷纷向企业单位索取信息资料，存在重复索取信息资料的现象，国、地税机关同样也存在此类问题，这才是真正恶化纳税人权利生态系统。大数据时代，关于纳税人的涉税信息，一家有则家家有，税务机关采集其他政府部门或单位的涉税信息，进行加工整理后为税收风险管理所用，有利于准确帮助纳税人防范或纠正纳税风险，也解决了重复向纳税人索取涉税信息的问题，恰恰是在增加全社会和每个国民福祉总量。其次，要求纳税人提供相关财务数据，目的也是为了精确帮助纳税人防范或纠正纳税风险，减少税务机关的实地核查活动，从而减少对纳税人正常生产经营活动的干扰。第三，要求纳税人提供的财务数据应该是纳税人已有的数据信息或者是经过简单加工的信息，应该不会增加纳税人过多的工作量。著名学者刘尚希指出，大数据能够降低税收治理中的不确定性，有利于促进税收公平，能够助力税收治理的法治化。②刘尚希，孙 静：《税收治理：基于大数据的理论思考》，《经济研究参考》，2016年第9期。

以日本为例，案头调查是日本税务部门克服税收检查盲目性的最重要手段，其案头调查的方式与我国税务机关进行税收风险分析做法基本相同。日本案头调查所依据的是企业提供的各类资料，日本税务部门十分重视资料来源的全面性。日本法人税法及所得税法都规定，日本的法人企业都必须按期向税务部门提供与账户科目明细表有关的18种附表，如银行存款明细表、应收账款明细表、存货明细表、应付账款（包括未付款、未付费用）明细表、工业产权使用费明细表等。上述明细表都来自于纳税人，每种明细表都有详细的内容。如银行存款明细表的内容包括金融机构名称、存款种类、账号、期末余额及摘要；应收账款明细表的内容包括科目名称，对方名称及所在地、期末余额及摘要等；应付账款（包括未付款、未付费用）明细表的内容包括科目名称、对方名称及所在地、期末余额及摘要等等。如果税务机关能掌握纳税人的应收账款明细表和应付账款明细表，就能对纳税人的往来账款进行细致的核对，那么，往来账户则无法成为纳税人偷逃税的“防空洞”。另外纳税人还需要提供企业生产经营情况说明书等资料，对资本金在1亿日元以上的企业，日本税务当局要求其提供更为详细的报表资料。③《税务稽查工作规程操作指南》编写组：《税务稽查工作规程操作指南》，长春：长春出版社，1996年版。在电子信息尚不发达的20年前，日本税务部门就能掌握如此详细的纳税人资料，有效地保证了案头分析的质量。也只有在详细掌握纳税人财务数据的基础上，才能对纳税人的纳税申报进行全面的、科学的、准确的分析，保证在对企业进行实地核查时做到有的放矢。而我国税务机关至今对纳税人财务数据的掌握方面还存在很大的缺陷，致使税务机关产生“轻案头分析，重现场实地核查”的倾向。

（二）第三方信息在税收风险管理中呈现的问题分析

近年来，关于税收大数据特别是第三方涉税数据在税收分析及税收风险管理应用过程中存在的问题已有很多学者进行过分析，笔者不再重复。从税收大数据流畅通的角度分析税收实践工作中应用税收大数据主要存在以下两个问题。

1.第三方涉税数据采集缺乏制度保障

从目前来看，少数政府部门、社会团体、协会组织等仍以自身利益、商业秘密为由，对第三方涉税数据交换不支持、不配合，不愿意或不提供纳税人涉税信息。第三方涉税数据采集工作难以有效开展的主要原因是缺乏法律保障。虽然《税收征管法》及其《实施细则》中规定，政府各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法履行职责，但无具体的法律义务与责任规定，也未授权税务总局制定相关规范的规定。

2.数据接口标准有待进一步统一

当前，同一主体多个代码共存现象较为普遍，影响信息比对，降低行政效率。国务院下发《统一社会信用代码制度建设总体方案》，规范统一国务院部门制定政务数据的接口标准，建立覆盖全面、稳定且唯一的以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度，为税收风险管理数据拓展利用建立了坚实的基础。尽管上述文件从源头上达到了“书同文，车同轨”的效果，但是，不可否认的是，自然人以身份证号或者社会保障号作为唯一的识别码，在税收领域的全覆盖还应引起国家的足够重视。

四、税收大数据的思维变革

（一）税收大数据的采集范围应重视其完整性

从上文对税收大数据的理论分析来看，税收大数据涉及范围很广，但其来源与流向也有一定的规律可循，税收大数据的采集应当重视其完整性，尽可能做到“面面俱到”。只有多渠道全面地、完整地采集税收大数据才能保证税收经济分析的科学性和准确性，保证税收风险分析的全面性和精确性。税收大数据的范围经历了从税源的“样本数据”到税源的“全体数据”，从“税收数据”（税收征管数据）到“社会数据”（全社会的涉税数据）的思维转变，在税收征管实践中，税务机关越来越重视第三方涉税数据及网络涉税数据的采集与应用，成果也越来越显著。如果缺少纳税人的财务数据，只是从外围采集关于纳税人的涉税数据进行分析，其分析结果可能与纳税人的实际情况存在很大的误差。实践证明，有些地区推送风险应对的风险点很多，但因分析识别过程中缺乏纳税人财务数据的验证，通过税务约谈和实地核查查实其中不少风险点并不存在。

（二）税收大数据的采集要允许不精确

采集税收大数据的目的是为了分析，不是为了查实，查实需要绝对精确，分析只求趋势和指明方向。所以，不能要求所有采集到的税收大数据都是精确的，片面地追求数据的真实精确可能使税收大数据的采集陷入误区，客观上也无法保证每个数据都是精确的。

（三）对采集到的税收大数据应遵循“诚实推定”的原则

诚实推定权是公民的人格尊严权。有人质疑，采集到的税收大数据，特别是来自于纳税人的涉税数据很多是不真实的，据此分析得出的结果怎么可能准确？这种质疑有违“诚实推定”原则。在查实之前，谁也无法保证什么是真实的，应该遵循“诚实推定”的原则相信其是真实的。税务机关多渠道采集到的数据之间也可能存在差异，但这种差异正好可以验证数据的真实性，也只有多渠道采集才能做到数据之间的相互验证。

（四）税收数据分析要从“因果关系”逐渐转换为“相关关系”

就是说知道“是什么”即可，而不必深究“为什么”。大数据充分利用了事物之间的相关关系，通过识别有用的关联物来帮助人们分析现象、捕捉现在、预测未来，而不再局限于追寻“为什么”。面对企业越来越复杂的经济业务，税务人员只能通过对采集的税收大数据进行分析，验证数据与数据之间的勾稽关系，从数据间的勾稽关系中总结“是什么”，至于“为什么”则需要通过进一步的风险应对措施来解决。

五、进一步完善税收大数据管理的建议

（一）建立完备的国家信息平台，提升社会治理能力

1.建立完备的国家信息平台。国家正在全面推进统一社会信用代码制度，抓紧推进全国信用信息共享平台建设，这一平台的建立，将大大提升社会治理能力。但如果能进一步建立统一的国家信息平台，形成各级“电子政府”，整合政府各部门的数据，解决“信息孤岛”问题，将更大程度上发挥大数据在社会治理中的作用。当然，国家信息平台的建设是一个庞大的工程，可以逐步实现。不少地方政府或政府部门已经建立的信息平台为建立国家信息平台奠定了基础，如税务机关的“金税三期”工程、扬州市政府“综合治税平台”等。

2.建立统一信息标准。实践中，部分单位数据报送格式不规范，缺少关键的数据，税务部门难以进行数据匹配，加工整理难度大，无法进行有效的比较分析。据不完全统计采集的数据能实现50%以上匹配的数据不足三分之一。数据传递流程较多导致数据丢失。统一数据格式的标准，统一数据传输的流程，能提升大数据利用效率。为提高数据上传的准确性，建立数据量检测、数据重复检测等机制。

3.建立健全信息使用权限。实践中部分部门不上传数据的理由就是数据涉密，不好共享。建立国家信息平台，统筹各部门信息，并非是向社会公布信息，而是利于政府部门间相互利用信息，发挥大数据社会治理的最大效用。建立健全信息使用权限，信息应为有用之部门所用。

4.明确信息提供和使用的法律义务与法律责任

目前，已经有部分省、市、县政府颁布实施了地方税收征管保障办法，对提升税收征管工作水平发挥了积极作用，但毕竟尚未上升至法律规定，而且各自为政，政府信息的效用还有很大的拓展空间。《税收征管法》修订在即，将规定涉税信息的交换义务与责任，但在实施过程中必将存在很多的问题。笔者认为，国家应该适时出台更高层次的政府信息法，规范所有政府部门的信息交换行为，发挥政府信息的最大效用。国家信息平台将会涉及国家机密、商业秘密和个人隐私，国家应对此设定严格的法律保护。

（二）制定系统化、标准化的纳税人信息采集规范

《税收征管法》第六条规定，纳税人应当按照国家有关规定如实向税务机关提供有关的信息。这是税务机关采集纳税人信息的基本法律依据，但目前尚未见对此基本法律规定的具体解释和规范。税收征管实践中纳税人已经提供了部分涉税信息，其权限依据零散见之于相关法律法规或规范性文件中，不利于规范税务机关系统采集纳税人数据，容易造成数据采集工作混乱。建议由《税收征管法实施细则》授权国家税务总局制定相关政策，建立标准化、系统化的纳税人数据采集规范，明确采集纳税人相关涉税信息的范围、标准、报送方式与程序等，使基层税务机关有据可循，规范税收大数据采集工作。

（三）赋予税务机关采集纳税人财务数据的权限，形成完整的税收大数据流

目前法律法规及规范性文件允许税务机关采集纳税人财务数据的权限很少，不能满足税收风险管理的需要。在重点税源管理中，税务机关往往通过协商的办法从重点税源采集企业账套信息，但于法无据，纳税人可以提供也可以不提供，限制了重点税源管理能力。

1.采集纳税人财务数据的必要性

纳税人财务数据是税收大数据流的重要组成部分，也是最基础、最根本的数据，其他涉税数据很多是来自于或衍生于纳税人的这些信息，缺少纳税人的财务数据，就无法与其他涉税数据进行对比验证，无法准确把握纳税人的生产经营情况，税收风险识别的结果就可能存在很大误差，案头调查分析就无法深入，只能依靠实地核查解决问题，既浪费人力、财力和精力，又增加了纳税人的负担。

《税收征管法》修订将明确风险评估的法律地位，或者称之为“税额确认”等名称，既然是确认，就应该力求精确、查实。而目前缺少纳税人财务数据的税收大数据却无法支撑税务机关准确分析纳税人存在的纳税风险点。只有尽可能多地采集纳税人财务数据，才能精确地确认纳税人的应纳税款，防范纳税风险。

2.采集纳税人生产经营信息、财务信息的可行性

信息技术的发展及财务或经营管理软件的普及极大地提高了各种信息的整合能力和效率，便于纳税人整合涉税信息。据调查，在扬州地税企业所得税申报户中使用电子账的企业就占58%以上的比例。因此，采集纳税人生产经营、财务信息不会给纳税人增加过多的工作负担。