贫困地区城乡义务教育发展不均衡问题探究

黑月晓 耿改智

【摘 要】当前，社会公平和教育公平的问题备受公众瞩目，我国贫困地区城乡的义务教育发展不均衡问题突出，影响着贫困农村地区义务教育阶段学生平等的教育教学机会和过程，不利于社会主义和谐社会的构建。为阻断贫困的代际传递，改变贫困地区城乡义务教育发展不均衡的现状，健全我国的教育体系，让所有的适龄青少年都获得更多更好的发展机会，必然要求保障偏弱地区和薄弱学校均衡发展，促进城乡义务教育的均衡發展。

【关键词】贫困地区；农村义务教育；均衡

我国自1986年开始实施九年义务教育制度至今，经过30年的努力，全面普及了城乡免费义务教育。九年义务教育的实施不仅保障了适龄儿童、少年接受义务教育的权利也为我国教育事业的发展奠定了坚实的基础。随着我国经济社会的不断进步，在把社会公平作为社会主义和谐社会发展的基本条件的基础上，教育公平成为发展的基本要求。其中《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，把促进公平作为国家基本教育政策。2012年9月出台的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》突出强调了公平和质量俩大主题。党的十九大报告指出，推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。然而，当前贫困地区的义务教育存在着诸多亟需解决的问题，尤其是城乡义务教育差距的扩大，关系到城乡的统筹发展、教育事业的科学发展及社会主义和谐社会的构建。所以，加强贫困地区农村义务教育的发展，逐步实现城乡义务教育的均衡发展。

一、贫困地区城乡义务教育发展的不均衡的现状及存在的问题

2016年，我国义务教育规模上总体扩大。全国共有义务教育阶段普通小学17.8万所、初中5.2万所，小学在校生9913.0万人，初中在校生4329.4万人。全国小学招生1752.5万人，其中，城市小学招生591.8万人，较2015年增幅6.1%。乡村小学招生1160.7万人，较2015年减幅0.92%。小学在校生9913.0万人，同比增加220.8万人，增幅2.3%。初中招生、在校生规模也开始呈现增长趋势，城市初中增长较快。全国共有初中5.2万所，比上年减少287所。全国初中招生1487.2万人，较2015年增幅5.4%；其中城市初中招生513.5万人，较2015年增幅10.8%。乡村初中招生973.7万人，较2015年增幅2.7%。初中阶段在校生4329.4万人，较2015年增幅0.4%。在义务教育教师队伍方面，全国普通小学专任教师为578.9万人，初中阶段专任教师为348.8万人。全国小学专科及以上学历教师比例为93.7%，农村为91.8%，城乡差距为6.2个百分点。全国初中本科及以上学历教师比例为82.5%，农村为78.6%，城乡差距为11.7个百分点。在义务教育办学条件方面，全国城乡义务教育学校教学仪器设备配置水平差距缩小。全国小学生均仪器设备值为1201元，其中农村小学相当于城市小学的65.7%；全国初中生均仪器设备值为2010元，农村初中相当于城市初中的72.3%。[1]。我国自《中华人民共和国教育法》及《中华人民共和国义务教育法》的实施与修订完善以来，在义务教育的发展方面取得了令人瞩目的成绩。贫困地区也不例外，教育教学以及办学条件均在不断地改善。但与城镇相比而言，贫困地区的义务教育发展依然存在很多不均衡的问题。第一，贫困地区的城乡教育经费和财政性教育经费的投入不均衡；第二，贫困地区的城乡教师资源配置不均衡；第三，贫困地区的城乡学生生源分配不均衡。

二、贫困地区城乡义务教育发展不均衡的原因

《义务教育法》颁布实施以来，受教育的权利在我国已基本实现，但是，在贫困地区城乡义务教育阶段，接受教育的机会及受教育的过程中仍然存在不公平，不均衡，基本保障不健全的问题。首先，这些问题的根源是贫困地区自然环境恶劣，经济发展落后导致的贫困。地方财政的入不敷出，财政转移支付的作用也十分有限，对义务教育的教育经费及财政性教育经费无法对城乡均衡投入，导致城乡教育公共产品的基本供需严重失衡。其次，城乡二元结构体制在一很大程度上影响着贫困地区城乡义务教育的不均衡发展。贫困地区财力薄弱，教育资金需求较大，缺乏教育资源，无法支撑当地教育事业的发展和提升，在此前提下仅限于发展城镇的义务教育，形成了贫困地区的城乡义务教育差距。最后，在贫困地区的农村，农民普遍处于较低的收入水平，支付能力不足。对他们而言，义务教育的成本较高、收益率较低，收益期限较长。形成了较低入学率，较高的辍学率。

1、教育投入不均衡

根据教育部关于2016年全国教育经费统计快报显示，我国2016年全国教育经费总投入为38888.39亿元，较2015年增长7.64%。如图一所示。其中，国家财政性教育经费为31396.25亿元，比上年的29221.45亿元增长7.44%。根据计算2016中国教育经费占GDP比为4.22%，相比去年下降了0.02%。如图二所示。专家指出，国家财政性教育经费占国内生产总值4%的投入指标是世界衡量教育水平的基础线。据统计，在国家财政性教育投入上，目前世界平均水平为7%左右，其中发达国家达到9%左右，经济欠发达国家投入比例约为4%。[2]我国自2012年首次达到世界衡量教育水平的基础线以来，连续五年以较小的波幅保持在4%。另外，从教育经费投入的角度开看，我国东西部的教育经费投入也是差距明显，个别省际区域间投入大相径庭。如根据国家统计局公布的数据显示，2015年陕西省的教育经费投入占全国教育经费投入的2.68%，较2014年（2.77%）下降了0.09%，而2015年广东省的教育经费投入占全国教育经费投入的8.43%，较2014年（8.34%）上升了0.09%。相比之下，广东省在教育经费投入上的占比约是陕西省的四倍。我国教育投入的不公平不仅体现在区域间，在区域内城乡间的不均衡问题也尤为突出。根据国家统计局公布的数据显示，2011年我国普通农村中小学教育经费占全国教育经费的25.49%，而普通中小学教育经费占全国教育经费的42.64%，对多数人口的农村地区投入较少的教育经费，而贫困地区的当地政府对于贫困的农村地区的教育经费投入更是少之又少，这将进一步加剧贫困农村地区的教育资源供给不足，也将导致贫困农村地区的教育质量无法提升，加剧城乡义务教育发展的不均衡。

2、城乡师资力量不均衡

在国家的重视和政策的倾斜下要改善贫困地区的硬件设施相对较容易，但是硬件设施的改善只是为贫困地区的学生提供了较好的学习条件和环境，无法从根本上解决教育不均衡的现状。作为一切资源中最重要的人力资源，教师资源的均衡配置是教育公平是否实现的关键因素。当前，贫困地区农村的义务教育发展举步维艰。须合理、均衡配置教育资源，加强农村贫困地区教师队伍建设实现城乡义务教育的协调均衡发展，需从三方面入手：第一，解决贫困地区农村教师的整体队伍学历水平偏低、教育教学的水平和能力不足问题；第二，改变贫困地区农村教师的整体队伍年龄结构老化、知识结构陈旧，基础学科教师居多且存在过剩现象，但是音体美、信息技术、英语等学科教师严重不足的现状；第三，打破贫困地区农村教师资源流失严重，年轻的教师或优秀的教师教不了多久便选择离开的僵局。

3、城乡生源分布不均衡

2016年我国小学城镇生师比为18.41，小学乡村生师比为14.64；中学城镇生师比为12.72，中学乡村生师比为10.98；义务阶段城镇生师比为15.96，乡村生师比为13.78。可以看出，小学城镇生师比是乡村生师比的1.26倍；中学城镇生师比是乡村生师比的1.16倍，义务阶段城镇生师比是乡村的1.16倍[3]。在义务教育阶段城乡教师资源配置呈现出不均衡发展的态势。其中，农村的生源少，教师却相对较多，存在教师和学校的教育教学资源浪费现象；城镇普遍存在班额过大问题，影响了中小学学校的管理和教育教学质量的提高[4]。

我国规定小学班额超过45人，初中、普通高中班额超过50人，若普通中小学班额超过66人就被称作超大班额[5]，大班额的问题在贫困地区的城区和城乡连接区尤为严重。由于贫困地区自然环境的恶劣，近年来，在党的领导下城镇化进程的飞速发展加之对贫困地区实施的“异地搬迁”脱贫政策的逐步落实，让更多的农村居民涌入城区以及临近出去的乡镇，对城区和临近城区的乡镇学校带来了较大的教学教育压力。加之，城乡义务教育资源失衡严重，而许多农村家长对孩子接受优质教育有着强烈的渴望，想方设法送子女到城镇中小学就读。造成了城镇“大班额”的现象。[6]

三、贫困地区城乡义务教育均衡发展的措施

1、加大农村教育经费投入力度，鼓励社会力量参与教育扶贫

党的“十九大”报告指出要把教育事业放在优先位置，并强调要推进教育公平，推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”。“十三五”教育规划指出在促进教育公平方面，提出实施教育脱贫攻坚行动计划，扩大农村贫困地区学生接受优质高等教育机会。以中西部地区、贫困地区和民族地区为重点，补齐基本公共教育服务短板，推进县域内城乡义务教育一体化发展。在教育脱贫攻坚行动计划下，逐步实现教育投入的均衡发展，首先加大中央财政一般性转移支付资金以及专项转移支付资金向贫困地区和贫困人口倾斜力度。其次要完善贫困地区教育资金的安排和使用保障机制，加强财政监督，合理有效地使教育经费，将教育经费均不落入虚空地。最后，努力形成多渠道多元化的教育投入机制。鼓励社会多方力量为教育扶贫伸出援手，动员富裕的社会力量为教育捐资助学。也可以通过更多的优惠政策也让社会各界富裕人士、爱心企业家參与办学，注入新的人才力量和资金力量，拓宽教育经费的筹集渠道。让政府的主导和社会各界的支持和关爱合力为贫困地区的义务教育打好坚实的物质基础[7]。

2、均衡城乡教师资源，提高教师队伍素质

要实现贫困地区义务教育阶段的教师资源的均衡配置，首先要解决的问题就是要在统一贫困农村地区与城区教师的收入标准的基础上，对农村贫困地区及薄弱学校的教师实施优厚的福利待遇，相应的补助津贴。适当的建立相关的鼓励政策与专项的奖励资金，对在贫困农村边远地区及薄弱学校有重大贡献和优异成绩的教师给予奖励。调动贫困地区教师的积极性，激发教师的进取心，保证弱势贫困地区与其他相同职称的城区教师同工同酬的基本权利。吸引更多优秀的教育资源，促进城乡教师资源的流动，贫困农村地区教师资源的稳定。其次，合理分配贫困地区义务教育阶段的教师资源，让贫困农村地区的每一所中小学都可以拥有相对均衡的教师教育队伍，需要当地政府及各级教育行政部门建立健全教师资源均衡配置的法律制度，严格执行教师管理的制度，对教师资格的准入制度、选拔聘任制度严格把控，优化教师结构。最后，让贫困农村地区义务教育阶段的每一所学校都能够拥有一些的优秀教师。加强教师的继续教育和培训，建立教师终身学习体制。打破贫困农村地区义务教育教师队伍知识结构陈旧，年龄结构老化的旧格局，提升教师队伍的素质。

3、消除“大班额”现象，实施教育信息化

对于城镇产生“大班额”的现象，其根源在于教育资源分配不均衡。现阶段，在教育扶贫的大背景下，要消除贫困地区“大班额”的现象，缩小班级的学生规模受到贫困地区资源资金的限制，短时间内无法满足较多生源的教师教学资源和校舍要求，会导致大量的学生面临失学的境地。但是，要想提高教育教学的质量，缩小班级学生规模又是必然的趋势。因此，考虑从以下几方面着手解决：

第一，要求贫困地区政府依据城乡的学生流动数量、学龄变化等，科学合理的划分学区，规划学校布局。同时，要求贫困地区政府加大对教育财政资金的投入力度，扩建学校的校舍和改善学校的教学条件；第二，严格要求“大班额”现象严重的学校按照学区划分招生，限制其招生人数。同时，开展城乡教师资源交流活动，建立教师流任机制。对教育教学资源较好的学校施行城乡帮扶政策，提高优质资源的使用率，扩大优质资源的覆盖率；第三，结合农村实际情况，加大农村中小学的建设力度，加强薄弱学校的改造，整合农村现有的优质资源，提高农村义务教育的教学质量。第四，加大教育的信息化，实现资源的共享，促进教育的均衡发展。充分利用多媒体教学，开展类似于城乡交互式的互动教学，借助宽带网，网络视频等与农村中小学课堂进行现场互动。当然，要实现多媒体信息资源的共享，首先保证在同一个区域范围内，实现资源配置的城乡一体化。只有这样，才能减少农村学生向城镇的流动，从根源上缓解城镇的“大班额”压力[8]。

【参考文献】

[1]教育部.2016年全国教育事业发展统计公报2017.7.10 http：//www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html

[2]郭倩.肯尼亚教育经费占国内生产总值7% 达世界平均中.国教育新闻网2010.12.06.http：//www.jyb.cn/world/gjsx/201012/t20101206_404294.html

[3]《中国统计年鉴-2017》

[4]董玲玲.县域内义务教育师资配置均衡化的对策研究--以内蒙古莫力达瓦旗为个案[D]. 重庆：西南大学2010.4 .

[5]教育部：到2020年基本消除56人以上大班额.第一财经网，2016.7.12.http：//www.yicai.com/news/5041528.html

[6]廖燕.城乡义务教育均衡发展的现状与对策研--基于江西省玉山县的调研[D].江西：江西农业大学，2016.6.

[7]陈成文，李萍.论教育投入均衡化与贫困地区教育发展[J].教育发展研究，2009.17.

[8]魏先龙，王运武.近十年中国教育信息化促进教育公平研究综述[J].现代教育技术，2015，02（25）.