党建引领住宅小区业委会建设调研报告

文/宝山区房管局课题组

一、目的意义

党的十八大以来，党中央高度重视党的建设对于基层社会治理的引领。住宅小区综合治理是城市基层社会治理中的重点和难点，党组织只有深入基层，才能更好地加强对住宅小区综合治理的引领。在出台“1＋6”政策体系和《上海市加强住宅小区综合治理三年行动计划（2015-2017）》的背景下，上海住宅小区逐渐形成了以社区党组织为领导核心、居委会党支部为主导、业委会为主体、物业公司为保证的“四位一体”机制，以及居委会、业委会、物业公司“三驾马车”联合共治的格局。但在实践过程中，个别小区由于历史遗留问题、客观条件限制、体制机制不完善等原因，在业委会、居委会、物业公司以及居民之间还存在一些矛盾和冲突。业委会有的形同虚设，有的存在“不作为”和“乱作为”现象；有的业委会存在成员流动性大、业委会组建难的问题；有的业委会成员之间容易产生矛盾，难以形成统一决议；有的业委会和物业公司纠纷较多，不易协调，在频繁更换物业公司中付出不少代价。此类现象常造成居民合理诉求久久得不到回应，给住宅小区的社会稳定造成了不同程度的影响。

加强党建对住宅小区业委会建设的引领作用，既可以发挥基层党组织在价值引领、组织动员、支持服务、统筹协调和凝聚骨干方面的作用，又为政社互动提供平台与方向，有助于实现整个城市精细化治理，实现社会稳定与包容性发展。特别是相对于商品房小区来说，城乡接合部、城管社区、动迁安置房小区更需要发挥党组织建设对于业委会建设的引领作用，宝山区在这一方面已经形成不少经验和典型，其中出现的问题也存在一些共性。因此，自2018年3月1日起，区委组织部和房管局等部门对宝山区各主要街镇党建工作在业委会建设中所起作用的情况进行了一次摸底调研，总结出以下若干对策建议供参考。

二、宝山区住宅小区党建引领业委会建设现状

近年来，宝山区党委、区政府高度重视居民区党建工作和住宅小区综合治理工作，尤其是党建引领业委会建设工作。截至2018年3月，宝山区内符合条件组建业委会的住宅小区共662个，已组建业委会的有631个，业主委员会组建成功率达到95.3%，业委会的规范运作率达到100%。

在此过程中，宝山区各街镇通过党建联建搭设平台，实施业委会成员“交叉任职”，采用成立党的工作小组等各种形式加强对业委会工作的指导和参与。在符合条件的业委会中成立党工作小组的占符合条件业委会的97.58%，居民区党组织、居委会等主体成员和业委会成员的“交叉任职”超额完成19.5%，充分发挥了党员的先锋模范作用。各个街镇监督指导业主进行自我管理的居委会相关人员轮训率100%，其中应培训人数619人，已参加培训721人，完成率高达115.50%。

三、宝山区取得的成功经验

（一）落实职能部门派出机构下沉，创新党建引领住宅小区建设综合管理体制

2015年开始，宝山区通过梳理街道行政权力清单、街道事权清单、街道服务清单和职责对应示意图确认了街道各部门权利职责，使区级行政机关、事业单位“瘦身”，将区执法局、房办、绿化市容等机构部分人员编制落实到基层，整合区域内各类党组织资源和党员力量参与社区治理。职能部门派出机构的下沉机制，解决了社区治理的行政力量无法有效深入基层的问题，进一步完善各街镇行政执法体制，在街道层面通过网格化办公室等形成各个部门的协同联系，打破既有的各条线部门之间“各自为政”的局限。

张庙街道以社区党组织为核心，将区域内不同隶属关系的107个党组织凝聚在由街道党工委牵头成立的“社区党建理事会”区域化党建平台上，形成以居民区党组织为基础、驻区单位共同参与的组织架构。按照市委要求全面推进居民区“大党委”建设，从社区民警、学校医院、业委会组织以及宝钢挂职干部等群体中推选产生党代表，并以街道党工委任命形式选派到居民区党组织担任兼职党总支副书记或兼职委员，整合统筹居民区党组织资源，实现居民区党建格局由封闭转向开放，将居民区资源由分散引向整合，破解了张庙社区和区域党建组织体系不完善、力量资源不足等难题。同时，在辖区33个居民区全部建立了以“自治家园理事会”为名的居民自治平台，做好服务协调，积极调动各方资源，共同推进社区党建联建工作，改善社区环境和秩序。近年来，“自治家园理事会”在修缮小区道路、改造小区广场、装修民心亭、解决停车难等问题上均发挥了较大的作用。

顾村镇在党总支部对业委会进行政治领导的基础上，在成立业主委员会的74个小区内，试点设立物业环境委员会，统筹协调与全体居民利益相关的物业管理工作，按章办事，依法对业委会开展指导、监督，对物业公司开展协调、督促，并通过落实约请制度，积极解决居民实际困难。

（二）通过党员干部交叉任职，切实加强居委会对业委会的指导和监督

大部分住宅小区在业委会组建或换届之时，积极探索符合条件的居委会成员通过合法程序兼任业委会成员的交叉任职工作，在符合条件的业委会中还筹备成立党的工作小组。即便是没有被党组织覆盖的业委会，也全部派遣党建指导员，确保党的主张和民意保持一致。交叉任职，不仅有利于协调居委会和业委会关系，监督指导业委会的日常工作，还大大提升了业委会的工作能力和工作效率，有效化解了很多小区积累已久的历史遗留问题。

大场镇目前成立的110个业委会中，业委会成员总数499人，其中党员有257人，符合条件的党的工作小组有36个，目前有6人由居民区党总支书记选任为业委会主任，30人担任业委会成员。如康泰新城小区、文华苑小区，在实现交叉任职后，小区业委会工作迅速步入正轨，小区内整体建设稳步推进，矛盾纠纷逐渐减少，居民生活满意度明显提高。

（三）建立住宅小区联席会议制度，拓展党建联建覆盖范围

开展住宅小区党建联建工作以来，宝山区各街镇还纷纷建立了由居民区党组织牵头，居委会、业委会、物业公司、社区群众等共同参与住宅小区综合管理的联席会议制度。明确联席会议工作职责，完善日常工作规章制度，召开专题工作例会，及时牵头协调解决住宅小区中的各类问题，实现了党建工作与住宅小区综合治理“五同步”，即同步部署、同步落实、同步推进、同步检查、同步考核。同时，不少住宅小区党建联建往往覆盖和渗透联席会议、专题工作例会制度平台，增强了居民区党组织统筹社区资源的能力，实现了党建引领住宅小区综合治理的内涵和外延拓展。

顾村镇馨佳园居民区突破原有“镇—社区办—居委会”体制，形成了“镇—社区办—居民区联合服务中心—居委会”四级管理体制。馨佳园居民区党总支先后与城管、公安、交通、开发商、物业、银行、商业、电力、学校、医疗、住房保障事务中心等单位签订党建联建协议，形成一个服务社区居民的联合体。联合体内大多是聘用人员，节约了人员开支，也将更多资金用于服务居民、开展各种社区活动等。

张庙街道党工委则将党建联建工作覆盖至物业公司，以签约共建、文明共创、交叉任职、党建渗透等方式推进居民区党的工作向物业管理行业的延伸。通过居民区党组织与社区物业管理企业、业委会之间的联建工作，一方面加强了辖区内物业企业的党建工作，有效规范和约束物业企业的行为，另一方面寻求物业企业与社区建设的有效结合点，指导物业企业找准定位，转变观念，树立服务意识，使物业企业、居委会和业委会三方真正做到紧密协作。

（四）推广社区治理“社区通”建设，通过党建引领聚民心

自从2017年宝山区在月浦镇、张庙街道分两批创新试点推出党建引领自治共治服务平台“社区通”以来，“社区通”已正式在全区14个街镇、园区进行推广。“社区通”作为党建引领下的自治共治服务载体，通过线上线下互动促进党员业主参与业委会建设，大大增强了居民、居委、业委以及物业之间沟通的便利性和及时性。

此外，宝山区还将“社区通”平台与网格化管理平台进行对接，针对居民在“社区通”上反映的问题，联合多部门建立问题分类联动处置机制，针对咨询建议类问题，由居民区党组织和居委会及时有效地进行回复，区职能部门制定问题回复指南给予支撑。针对处置类问题，先引导居民通过自治共治进行解决，难以解决的“8+X”问题纳入网格化管理平台主动发现问题库，生成网格工单进行跟踪处置。“社区通”让居民不仅仅只是社区里的居住者，更是这个社区的缔造者，让居民从“门对门的陌生人”变成“社区里的老熟人”。依托“社区通”的平台，居民们反映的问题能够得到及时有效的直面回应和解决。如月浦镇宝月尚园“长春藤”志愿坊、乐业四村二居委“自家人”服务社等都是线下党员志愿服务的代表。

（五）以“创宜居宝山，建美好家园”为契机，形成党建引导下共同参与小区综合治理的长效机制

“创宜居宝山，建美好家园”是由政府出资进行老旧小区综合整治改造、解决“急难愁”问题、改善居住环境、提升居民生活质量的惠民项目。区党委政府将推进“创宜居宝山，建美好家园”的惠民实事工程建设作为发动引导居民群众的契机，充分发挥居民区党组织领导下居委会、业委会、物业企业、社会组织和业主居民的自治功能，形成各方共同参与的小区综合管理机制。一方面通过树立需求导向，完善诉求表达渠道，搭建群众充分沟通的平台；另一方面，强化了居民主体意识，完善了长效管理机制。

党建引领的“创宜居宝山，建美好家园”惠民工程全覆盖地推进740个住宅小区综合治理，有352个老旧小区旧貌换新颜，拆除了1500多万平方米的违章建筑。通过增加绿化面积，增扩道路建设、增加停车位和改进公共基础设施，进行环卫改造，彻底改善了小区的居住条件和生活环境。重点创建的352个老旧小区中，已有32个小区完成环境提升改造任务，179个小区处于实事项目建设阶段，190个小区已完成违章搭建整治工作，108个小区在全面拆违中。

四、存在的主要问题

（一）党建引领住宅小区综合管理体制亟待进一步夯实

业委会组建和换届是党建引领业委会建设的重中之重，选好业委会成员，能令住宅小区综合治理工作事半功倍。目前在党建引领住宅小区综合管理体制中，一个较为突出的共性问题是业委会人选范围较小、业主参与积极性不高。部分居民区党组织认为业委会人选把握难度非常大，在小区内找不到或很少能找到既具有专业知识技能、热心公益、人品过硬，又具有群众基础、领导能力、威信和良好沟通协调能力的综合性人才。小区业主虽然大多赞成参与业委会，但参与热情不够，对业主大会关注度也不高。即便是实行交叉任职以后，情况也没有得到较大改观。部分符合条件的业主或居委会成员担心影响工作或者确实工作走不开，无法参与业委会建设。再加上属地化、业主身份限制，参与业委会的人员少，懂业委会工作的人员更少。有的小区还出现已经选出的业委会成员因为各种问题得不到业主理解而辞职不干的现象，推选出新人选后又要进行新的业务培训，影响了小区综合建设进程。

此外，不同类型住宅小区在综合管理体制建设方面还存在一些问题，镇属物业公司和外地物业公司管理小区时出现的问题及其解决方式也不尽相同。同时，个别小区追求业委会的组建率，快速成立了不成熟的业委会，对业委会成立的后期工作不重视，结果也导致了业委会任期内反而工作瘫痪、加重小区矛盾的现象。

综合来看：商品房社区中，社区党组织的作用发挥一般；售后公房社区中，物业公司的作用发挥相对最弱；动迁安置社区中，物业公司、业委会、居委会的作用发挥都不强。个别住宅小区党组织在具体引领“三驾马车”、协调各方资源、凝聚各方力量、实现自治共治过程中还缺乏有效的手段，在促使各方在住宅小区的综合治理中和谐运作、发挥作用方面还缺少必要的方法，需要继续摸索，进一步夯实住宅小区综合管理体制。

（二）住宅小区党组织的综合协调职能尚未发挥

物业企业、居委会、业委会分别代表不同利益群体，自然会有不同利益诉求，难免会出现矛盾纠纷。特别是在业委会具有部分资金使用和工程处置权利时，相关维修资金使用、物业费上涨、停车难等方面更容易出现各方利益协调难的问题。部分住宅小区党组织在综合协调方面没有起到应有的作用。有的党员在单位表现很好，在住宅小区中却只注重自身利益或者小团体利益，当私心得不到满足时，不从大局出发考虑问题。这些现象在商品房、动迁房和保障房混合小区更容易出现。个别地区社区办、居委、职能部门、业委会等职责定位不清晰、不一致，党组织的综合协调职能更不易发挥。如果党组织不能起到引领作用、协调好“三驾马车”之间的关系，那么该小区综合治理一般不会收到很好效果。实际上，由于法规不够完善，居民区党组织对业委会日常运作流程进行监管十分困难，因此，很多工作开展时有心无力，而居委会由于工作量大、资源和人手不足，也难以起到主导作用。

（三）居民对小区治理建设需求和居民区党总支能力建设还存在不匹配现象

随着社会的发展和新媒体形式的介入，居民对小区建设需求和要求越来越高。宝山区有些老公房较为老旧，房屋质量、设施设备、公建配套破损严重，在业委会成立时已过了保修期。还有的小区开发商已经注销。种种原因都导致住宅小区问题多，解决时甚至还要走司法途径。

绝大部分住宅小区业委会成员属于退休人员，年龄偏大，另外有些业委会成员或者居委会成员解决日常工作没问题，但在处理重大问题上经验不够。当居民区党总支和业委会成员个人领导能力不够的时候，面对新兴事物和各种矛盾方面无法有效化解，往往会使问题更加严重。

在目前还缺乏特别完备的法律法规对物业、居委和业委会进行规范的情况下，党建引领业委会建设就有可能由于自身建设能力不足，难以激发出居委会、业委会、物业企业、居民自治的活力，无法有效实现自治共治。

（四）物业服务企业在党建引领小区综合治理中缺乏主动性和服务意识

随着社会发展水平的提高和居民维权意识的增强，居民对物业企业服务质量的要求越来越高，物业费的价格上调面临前所未有的挑战，尤其是在动迁安置房和售后房小区。一般而言，物业企业以营利为目的，当面临巨大的经济压力时，物业公司很容易忽略本身的职责，轻易降低服务质量，从而造成小区的服务越来越差，居民的抱怨逐渐增多。小区停车和小区道路建设问题也是如此。物业管理企业如果不能在党建引领下自我约束和规范，树立主动性和服务意识，很容易激发业主与物业企业之间的矛盾。

五、对策建议

（一）强化街道（镇）党（工）委在业主大会、业委会建设中的职责

党建引领，是党的领导核心作用、党的执政能力在基层治理中的体现。各街道（镇）、党（工）委在本辖区业委会建设前期和后期都应该担负起应有的职责。在业委会组建前，街道（镇）党（工）委就应该牵头进行筹备和统筹协调，全面参与业委会的组改建及监督工作，如促进业委会工作标准化、制定业委会工作规范、建立住宅小区综合管理联席会议制度等。业委会成立后则依法依规定期召开工作例会，协调落实各部门和人员职责，解决业主提出的问题。

此外，在培育和引导社会力量参与住宅小区综合治理的过程中，街道（镇）党（工）委还要积极发挥“枢纽”的功能，搭建平台，针对住宅小区管理的实际问题，协调各方资源，联系群众、组织群众、服务群众，激发群众社区自治活力，推动社区自治、共治。为了加强业委会自身能力，应通过座谈、交流、培训等各种方式组织业委会成员学习交流相关业务知识，加强专业培训指导，

（二）发挥居民区党组织在业委会建设中的重要作用

在党建引导住宅小区业委会建设中，应充分发挥居民区党组织的核心作用。在业委会组建前，居民区党组织就应对业主情况进行调查摸底，建立业委会人员备选库。对优秀的党员同志采取提前介入法，积极引导具有政治素养、热心公益事业、责任心强且有一定组织和领导能力的业主参与业主代表、业委会成员、换届改选小组成员的竞选，把好业委会建设的“人选关”。

在物业公司的选聘、专项维修资金的合理使用等涉及居民利益的事项方面，居民区党组织作为桥梁，应承担起协调和推动社会各方力量参与社区治理的核心作用，搭建共同协商议事平台，以听证会、协调会等形式推动问题的解决。

充分利用线上“物业之窗”和“业委会连线”板块，改进工作方式，提高整合、统筹社区资源的能力，支持和引导业委会依法合理行使职权，及时帮助解决社区居民委员会工作中存在的困难和问题。当然，还要做到对业委会工作领导不越位、指导不包办，监督与支持共存。

（三）发挥居民区党组织引领作用，提升业委会自治能力

首先是加强思想价值引领。组织党员加强业委会相关知识的学习，引导党员业主参与业委会工作，有条件的要成立党的工作小组，在小区建设和管理中发挥党员先锋模范和监督作用。培育积极参与小区管理的“主心骨”、“热心人”。通过社区党员榜样的带动，带动其他业主提高“主人翁”意识，有序参与自我管理，开创共建、自治、共享的社区治理新局面。

其次是组织机制引领。居民区党组织牵头发挥领导核心和战斗堡垒作用，坚持严格遵循法律法规、严格按照工作流程、严格遵循公平公正公开的原则，帮助业主自行管理的业主委员会规范运作，进一步探索如何使自治共治更有活力，更能吸纳多方参与。

最后是工作方法引领。在引领业委会建设方面，居民区党组织应注意选用合适的工作方法，主动引导业主和物业公司之间加强沟通交流，多进行跟踪调研，切实解决居住小区实际问题。

（四）通过党建工作发挥居委会、业委会、物业公司“三驾马车”的协同效应

在小区综合治理问题上，党组织应采取不回避、不推诿、直面问题的方针原则，明确“包容自治、以人为本，服务至上、共同参与”的治理理念，发挥“三驾马车”的协同效应。

首先，党组织应发挥牵头领导作用，为“三驾马车”的沟通交流搭建一个平台。理顺居委会、业委会、物业公司之间的工作关系，明确各方职责范围，定期召开联席会议，推进各方沟通交流，解决住宅小区综合治理的疑难杂症。其次，党组织在住宅小区综合治理体制中发挥主导作用。及时对居委会进行资源、人手的补给，明确居委会在社区治理中的定位，摆脱“行政化”困境。再次，党组织应加强与物业企业的联建工作，定期召开联席会议，共议社区事物，有效规范和约束社区物业管理的行为，指导物业企业强化服务第一的意识，提高物业企业服务水平。形成党组织领导下，居委会、业委会、物业公司“三驾马车”团结协作、自治共治的建设格局。

（五）推进社会多方参与，形成居民区共治格局

党建引领住宅小区综合治理，还需要社会的多方参与，包括引入第三方社会服务机构参与小区工程项目咨询、代理召开业主大会、物业服务费评估、相关法律法规咨询、业委会管理和运作培训等业务，完成增强社会联系、提供社会公共服务、调解社会矛盾、治理公共问题的使命。

目前社会各方参与力量还存在很多问题，比如社会组织如何在社区内开展活动，社会组织如何参与社区建设项目，社会组织如何承担社区托管项目，等等。因此，应通过党建引领加强部分社会组织的社会责任感和业务管理水平，增强诚信度和服务意识，规范内部建设，激发社会组织活力。对社会组织要充分尊重其主体地位，最大程度避免权力干预，注重运用法律和民主协商手段，加强交流与沟通，注重疏导与说服，提升社会公共服务水平，实现社会共治多元主体的互利共赢，促进住宅小区综合治理效益的最大化和最优化。

（执笔：吴冠岑等）