楼市长效机制的建立——上海租赁住房发展现状及对后期楼市影响的展望

文/林婧君

2017年，在党的十九大上，中央再次为住宅领域的走向定调——坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。包括上海在内，2017年全国多个城市纷纷投身加快租赁住房体系建设的队伍中，使租赁住房受到了社会各界的广泛关注，我国楼市调控也因此正式步入下半场。

一、培育发展租赁住房的必要性

（一）住宅市场体系的进一步完善与优化

随着信贷支持力度的加大和公房上市交易的实施，2003年以后，上海的商品住宅市场活跃度明显提升，至2005年商品住宅已经成为上海住宅市场供应和需求的主体。尽管商品住宅市场的发展非常迅速，但由于该类物业中投资属性被持续放大，致使前期房价始终过快上涨，并导致了中低收入群体的普通改善性购房需求在一定程度上被抑制了，住宅市场体系初现一定问题。

2010年全国层面开始推广住房保障体系，上海市则逐步形成了由廉租房、公租房、动迁安置房和经适房（即现在的共有产权房）构成的四位一体局面。同时，随着共有产权房申请收入标准的不断提高，上海保障房的覆盖群体也日益扩大。

然而，上海在发展保障房的过程中，较为重视社会救济性、福利性保障房，如廉租房、动迁安置房和共有产权房。此类住房主要面向拥有上海市户籍的人群，而对人才型保障房则相对关注度不足。随着上海产业的升级，对各种高新型、紧缺型人才的需求越来越旺盛，大量人口不断涌入，而上述租赁住房由于投入不足，很难满足人才的租赁居住需要，上海要继续保持全国人才高地的地位面临不小的困难。所以，作为上海吸引人才的重要一环，建设符合人才需求的租赁住房，免除他们的后顾之忧，已经成为迫在眉睫的一件大事，这也是上海积极响应国家号召、加快租赁住房用地入市的核心诉求。

（二）租房市场的需求与日增长

从2010年到2017年的流动人口规模走势中不难看出，自2011年起，流动人口出现快速上升的态势。2013年至今，流动人口始终保持在约2.5亿人左右的高位水平，预计到2030年前，其规模还将继续扩大。可见，以流动人口为主体构成的租赁住房承租客群数量十分庞大。尤其以上海为代表的一线城市，流动人口数量在全国总量中的占比相对较高，对租赁住房的刚性需求较为强劲。

图1 近几年中国流动人口规模走势

从上表可见，到2030年，预计未来一、二线城市的租赁人口、租赁市场规模整体仍将处于稳步上升的阶段，这是由多方面的因素推动形成的。一方面，鉴于这部分城市的房价已经处在较高位，居民租房的意愿相应增加，租赁用房、保障租房的需求不断增加；另一方面，结婚年龄明显推迟，在很大程度上推动了单身人士租房群体的增长。

表1 预测2015－2030年一、二线城市的租赁人口、租赁市场规模

尽管市场拥有巨大的租赁住房需求，但从全国流动人口房屋居住类型的占比情况看，近七成的需求由居民私有住宅所吸纳，而政府开发建设的廉租房和公租房，仅吸纳了不足1%的流动人口的居住需求。租住私房是绝大多数流动人口选择的居住方式。然而，近年来随着大量居住需求的稳定增长，在相关系统性法律法规缺位的背景下，租赁市场乱象丛生。以上海为例，近几年出现了诸如群租、将各类闲置的保障性住房投入租赁市场等违法违规行为。虽然行业监管部门已经采取一定的措施加以干预，但仍然只是治标不治本。尤其在严控全国楼市的背景下，相当一部分居住需求被强制转变为租赁需求，导致市场租金水平不断上涨。

图2 全国流动人口房屋居住类型占比

从2017年全国人均月租金的走势情况看，随着租房需求量的上升，租金也呈现出上升的趋势。相关机构的统计数据显示，2017年全国年度人均月租金同比上涨约16.7%，且月租金基本维持着同比上涨的态势。值得注意的是，7月后人均月租金出现了一定回落、同比涨幅明显缩小。这充分表明，除受到高校毕业季引发的租赁高峰行情告一段落的影响外，下半年租赁住房政策的密集出台，对市场各方也起到了一定的正面引导作用，在很大程度上发挥了平抑市场租金的作用，实现了规范租赁市场、稳定租金水平的预期目标。

图3 2017年全国人均月租金走势及同比涨幅

综上所述，发展租赁住房的必要性主要体现在两大方面。一方面，对于像上海这样具有较大流动人口规模、同时需要吸引优质外来人才的一线城市而言，租赁住房的建设不仅要符合市场的客观需求，同时也要能使现有的住宅体系更为完善；另一方面，在当前的租赁市场里，除政府主导的保障性租赁住房外，市场化的租赁房源仍是供应的绝对主力。鉴于前期房价快速攀升，在当前楼市的严控条件下，租赁需求被进一步释放，引发租金持续上涨，并且上升动力依旧较强，仅凭市场化的房源供应很难保持租金走势的稳定，因此更需要政府出台长效化的机制，保障租赁市场平稳有序发展。

二、租赁住房的定位及发展目标

（一）上海租赁住房的角色定位

从供给体系上看，上海目前存在着保障房和商品房两大供给体系，保障房中的廉租房、公租房均为租赁性住宅，而商品房体系中的普通商品住宅和各种类型的类住宅产品，在转移至小业主后，部分也会转变为租赁住房物业。此外，整体持有经营的酒店式公寓、公寓式酒店也是租赁住房市场体系中的“小众”。

图4 房屋类型的转变

从物业的角度分析，上海传统的公租房以及正在推进的租赁住房，两者在住宅体系方面更接近普通的商品住宅。然而，由于两者在公共配套方面考虑了入住人群的特定性，因此没有像商品住宅那样对各类公共配套进行全方位的覆盖。换言之，租赁住房更像一种低配版的商品住宅，即对周边公共配套设施需求进行简化处理的住宅形态。

从用地性质的角度分析，按照上海市规划和土地资源管理局关于租赁住房用地的定义，租赁住房用地对应于《上海市控制性详细规划技术准则》用地分类居住用地中的Rr4，应包括以独立地段的供职工或学生居住的宿舍或单身公寓、公共租赁房、全持有的市场化租赁住房为主的住宅组团用地。

（二）建立起成熟的租赁住房体系

首先，需要贯彻供给侧改革的思路。当前在住宅领域，长期以来仅通过商品住宅一种供应模式解决需求问题，造成了沉疴积弊的供需错配问题。2010年以来的住房保障体系的建设仅仅是供给侧改革的开始，通过近年来的建设，在社会救济领域实现了供需匹配，而在其他细分领域，需要“补课”的工作还有很多。2016年开展的租赁住房体系建设是供给侧改革的延续，只有贯彻供给侧改革的思路，使多元化的住房需求与多元化的住房供应相对应，才能逐步撤除商品住宅市场中的种种限制，还商品住宅一个政策更少干预、市场更多自由的环境。

其次，需要借鉴混合所有制改革的经验。租赁住房既不同于市场化的商品住宅，又不同于政府主导的保障住宅，而是属于处于两者之间的社会化租赁体系，既需要政府的优惠保障，又需要长期可持续的市场化运作，这无疑契合了目前国有企业混合所有制改革的需求。可以说，只有在租赁住房体系中充分借鉴混合所有制改革的经验，才能更好、更快地实现发展租赁住房的政策意图。

三、租赁住房开发面临的挑战

（一）租赁住房项目的投资回报

与普通商品住宅项目有明显区别的是，租赁住房项目开发后由于无法快速变现，存在前期投入过高、回本周期过长等问题。上海此前已经出让的多幅租赁住房用地均要求开发商100%自持，这无疑对房企的资金实力有着非常高的要求。也正因如此，目前，上海租赁住房用地的受让人几乎都是国有企业开发商。未来，如需引入更多的市场力量，吸引更多开发商加入开发建设租赁住房项目，就必须要考虑到资金压力的客观存在。

（二）租赁住房项目的运营管理

租赁住房的运营管理过程是政府发展租赁住房意图的最终实现保证，其运营效果直接决定了上海租赁住房事业发展的方向和速度，体现了租赁住房的社会效益。未来租赁住房在运营管理方面主要需注意以下三方面的问题。

首先，租赁住房的供给与需求需要动态匹配，规划管理有关要求文件中明确提出“要稳妥推进租赁住房建设，充分考虑市场对住宅产品的需求”，但是如何了解市场对住宅产品的需求，特别是动态地预测和评估市场对租赁住房未来的需求及其变化趋势是租赁住房供应工作需要重点研究的内容，所以对租赁市场的监控非常重要，而建立从市级到区级的监控分析体系也是完善租赁住房市场中必不可少的一环。

其次，明确租赁住房产品和服务实际运营情况。规划管理有关要求文件中明确提出，要在保持人口和住宅总量基本可控的前提下，优化住房规划布局和结构、租赁住房可不计入总规确定的人口规模指标，但应根据新增人口相应增加公共服务和市政基础设施，满足城市安全和公共服务配套的要求。在实际操作中，目前的公租房、人才公寓一定程度上存在着外部公共服务与配套的缺位问题，如何评价租赁住房产品和服务的实际运营与满足过渡性、阶段性居住需求目的的差距，也是整体评价租赁住房事业社会效益的重要一环。

最后，承租方对租赁住房产品及服务的满意度是决定租赁住房发展前景的关键因素，所以需要建立完善的租赁方评价和反馈机制，以利于租赁住房开发、建设、运营水平的不断提高。

四、租赁住房市场对楼市格局的后期影响

租赁住房改变了商品住宅给整个住房领域带来的投资性过重的氛围。当住房体系从目前的二元结构转变成三位一体，甚至未来更多类型的住房供应带来的消费性的提升，将在一定程度上改变近年来社会上逐步形成的“买房即赚大钱”的价值理念。社会群体的关注度、社会资金的流向再也不唯商品住宅是图。在解决了基本生存问题后，人们会更加关注创业创新，社会资金也会更多地脱虚入实。

不过，租赁住房的出现对商品住宅市场的影响应该也是有限的，更不能一概而论地认为其将对楼市产生重大的冲击，从而使房价调转向下。从目标客群的角度看，租赁住房市场的客群与商品住宅市场的客群，仅存在一部分交叉重叠，即非本市户籍人士。这部分人群被租赁住宅吸纳后会出现分化：部分未来收入大幅提升的人群，有资格并且也有能力购买商品住宅，而后便会退出租赁住房市场，转而投入到购房人群中，从而实现租赁房源的轮换使用；部分收入稳定甚至下滑的人群，在租住一定年限后会出现流动。所以就目前来看，租赁住房是一种过渡性产品而非永久性的居所，

若想要真正地改变目前住宅市场体系的格局，租赁住房项目的主导者和承租方都需要在观念上有所改变，即提升租房者的“安全感”。实现租购并举的前提，是破除唯有买房才是安家置业的固有传统思想观念，取而代之的是通过租房制度等多种手段保障居民的居住权，最终目的是要最大程度地达到“租售同权”的目标，使承租人获得同等的医疗、教育等权益，以及落户方面的实际福利。然而，就目前来看，租赁住房政策在短期内或难以达到这样的高度，尤其是以上海为代表的一线城市，“大城市病”已经愈发显现，城市资源与人口增长之间的矛盾持续尖锐，有能力及资格买房的人群或依旧会选择购买商品住宅以获得相应的权益。综上所述，大力发展租赁住房市场，将会对平抑市场租金、规范租赁市场起到明显的积极作用，但从长远看，其对于重点一、二线城市的商品住宅市场产生冲击的可能性相对较小。