上海市公共租赁住房之思考及建议

文/张晨

自2010年以来各地都加大了公共租赁住房建设的规模，构建了我国“以租为主”的保障性住房体系。2010年上海市政府发布《本市发展公共租赁住房的实施意见》，建立了公共租赁住房制度，2012年《公共租赁住房管理办法》经住房和城乡建设部第84次部常务会议审议通过，2013年市局发布了《市筹公共租赁住房准入资格申请审核实施办法》，而本市“十三五”规划更是坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，突出住房居住功能。可以说，公共租赁住房供给是现阶段我国住房保障体系建设的重点，也是我国住房保障体系的重要组成部分，它解决了中低收入人群过渡性住房困难问题。

一、公共租赁住房的基本定义及现状

公共租赁住房主要是指由国家提供政策支持，各种社会主体通过新建或者其他方式筹集房源，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。

目前，廉租房制度解决了低收入家庭的住房困难，共有产权保障住房制度解决了中低收入家庭的住房困难，对有消费能力的家庭以市场方式满足住房需求。而对于“夹心层”例如青年职工、引进人才、外来务工人员及其他常住人口等，公共租赁住房解决了他们的阶段性居住困难。公共租赁住房房源具有循环出租的特点，租赁年限一般不低于2年，租赁总年限一般不超过6年。其租期稳定，价格略低于市场租金水平，能满足承租人“拎包入住”的要求。

公共租赁住房引导居民通过租房解决居住问题，不仅提高了住房资源有效利用率，扩大住房租赁市场范围，同时也减少了群租带来的隐患，实现“住有所居”目标，促进住房租赁市场的规范和健康发展。

二、公共租赁住房存在的主要问题

（一）申请准入标准不够合理

目前上海市公共租赁住房申请条件主要依据《市筹公共租赁住房准入资格申请审核实施办法》，对此办法至今未作过修订，也无相关配套实施细则，部分申请条件不够合理。

1.上海市常住户口人员和有非本市户籍人员的申请准入标准不一致。本市公共租赁住房相关规定：“单身申请人或者申请家庭全体成员均为本市常住户口人员的，参照本市共有产权保障住房申请对象住房面积核查计算的相关规定核定人均住房建筑面积”，但是“单身申请人或者申请家庭任一成员为非本市户籍人员的，根据单身申请人或者申请家庭成员在本市拥有产权住房、承租公有住房的情况核定人均住房建筑面积”。

举例来说：同样两个申请家庭，A家庭夫妻两人均为本市常住户口，5年内若出售或者赠出原有住房并购入住房的，需按照原有住房与购入住房之中面积较大的住房计算住房建筑面积；5年内若出售或者赠与原有住房但未购入住房的，需按照原有住房计算住房建筑面积。B家庭丈夫为本市常住户口，妻子为非本市户籍人员，5年内若出售或者赠出原有住房，原有住房建筑面积则不作计算。

两个申请家庭虽然住房情况相同，但结果却可能是截然不同的，A家庭因为原有住房建筑面积需计算而不符合公共租赁住房申请条件，B家庭因为原有住房建筑面积不作计算符合公共租赁住房申请条件。申请人对此会感到十分困惑：申请条件相同，但为何有了一个非本市户籍人员就相当于有了“特殊待遇”？而且住房面积可不作计算，实际也有违公平原则。

2.对单身申请人或者申请家庭户口所在地户籍年限无限制。廉租房、共有产权保障住房对于申请人户口所在地户籍年限均有一定的规定，其目的在于规避申请人恶意迁移户口人为造成住房困难，但是公共租赁住房对于单身申请人或者申请家庭户口所在地户籍年限无限制。而且根据本市公共租赁住房相关规定，申请人户籍地住房在郊区的，户口所在地住房建筑面积可不作计算。因此，部分申请人会利用此条款“钻空子”，将户籍迁至郊区住房后立即提出申请，从而规避住房面积计算。

（二）房源供不应求

目前，上海市公共租赁住房房源主要包括市筹杨浦区的新江湾尚景园、徐汇区的地产馨宁公寓和地产馨逸公寓、普陀区的地产馨越公寓和闵行区的上海晶城晶华坊五处项目，以及各区筹项目。2017年公布的市筹公共租赁住房房源可供应套数显示，其入住率均已达到100%，区筹项目入住率也几乎达到了100%。

由此可见，本市住房建设力度与迅速增长的需求仍不相适应，政府所提供的公共租赁住房与符合公共租赁住房申请条件的人数相差甚远。轮后等待房源人数也远远大于现有房源数。以普陀区为例：区筹房源共1162套，目前有480余人轮候新房源。市筹馨越公寓更为突出，目前有1000余人轮候房源。由于等待的时间不仅仅取决于申请人的数量，还取决于政府是否能找到合适房源。因此，在政府没有房源的情况下，申请人轮候时间较长，甚至有部分申请人取得了准入资格确认书，两年有效期到了仍未等到房源，需再次提交材料重新审核资格排队轮候。目前，在取得本市公共租赁住房准入资格轮候房源期间无任何补贴，这在一定程度上也引发了矛盾，增加了信访量。

（三）管理系统有待优化

本市的区筹公共租赁住房及市筹公共租赁住房申请条件基本相同，需提交的申请材料也无太大差异，且符合申请区筹房源人员条件的必定符合申请市筹房源的条件。但目前公共租赁住房的管理系统并未优化，两者的申请途径不可转化，若申请人原本申请的为市筹房源，现想转换成区筹房源，虽然在同一项目运营机构窗口受理审核，但仍需申请人重新提交相同的材料，经办人员也需再次审核相同的材料。

同样，婚姻核查是2017年管理系统新增的核查项目，申请审核需先经过婚姻核查，待1-2天结果反馈后才可提交至区中心进行住房核查。但在实际操作中经办人员发现，后续若要修改基本信息，无论是否涉及人员信息更正,均需再次经过婚姻核查，等待1-2天结果反馈。重复的婚姻核查流程不仅增加了审核时间，也降低了工作效率。

（四）供后管理及退出相关运行机制不健全

廉租房、公共租赁住房等住房保障的目的是为住房困难家庭提供服务，以助其实现“住有所居”。公共租赁住房的循环利用，在很大程度上也取决于退出机制的实施。但在实际操作中发现，年限届满却不愿腾退问题、转租问题仍时有发生。公共租赁住房被不符合条件的承租人占用，这不仅导致住房保障资源无法得到公平合理的分配，也违背了公共租赁住房发展的初衷，使得真正住房困难的群体得不到及时有效的保障。

目前，公共租赁住房的租赁服务和管理由项目运营机构自行实施。据了解，公共租赁住房转租问题常常难以排查，需靠居民举报后进行有针对性的上门或者暗访来排摸情况。由于无明确的法律法规支持，退出机制也并不完善，供后管理难以做到深入全面，相对于申请审核阶段，对供后管理普遍缺乏重视。

三、相关建议及思考

（一）出台公共租赁住房实施细则

虽然《公共租赁住房管理办法》、《市筹公共租赁住房准入资格申请审核实施办法》为公共租赁住房提供了基础保障制度，但由于市场的复杂性、住房的特殊性，在具体实践中，诸多问题仍容易被忽视。因此，除原则性的政策性文件外，有必要对现有的申请准入标准及相关法律法规进行修改、完善和细化，并出台具体操作实施细则予以配套。

目前，上海市公共租赁住房的准入政策仅对建筑面积、居住证年限、劳动合同及社保缴纳等设置上限，对于收入、财产、户籍年限等并不设置任何门槛。相较国内许多城市，本市的准入资格相对宽松。其实，除确立保障范围外，也应防止和排除不符合条件的高收入人群。因此，笔者认为可设置一定的标准线，将收入、户籍年限均纳入准入标准考核，使得准入条件更公平，保障群体更明确、更具有针对性，从而确保真正的保障对象获益。

（二）增加房源供应量，平衡供给与需求

在公共租赁住房供给短缺的情况下，加大分配供应力度，提高住房供应量，在既有资源和规划条件下，如何加大存量土地、房源的更新利用，从而达到供需基本平衡，提供更多的房源以缓解大量需求，这是目前公共租赁住房需要解决的主要问题。对闲置的厂房、仓库、办公楼等非居住房进行改建或改造，或者借鉴发达国家的经验，除政府主导外，也可以结合市场化金融支持及运作，通过金融税收制度改革，鼓励、支持、引导社会力量参与，发挥社会资本及民间投资作用。应探索和研究多渠道拓展房源建设和筹措的方法。

（三）加强供后管理，建立守信激励制度

目前公共租赁住房的供后管理模式并不规范，而且缺乏法律法规和合理有效的制度支撑。在申请审核中发现，部分申请人存在侥幸心理，隐瞒已购房行为，入住后以各种理由不愿腾退的行为也时有发生。为了确保申请人的合法权益及资源的合理公平分配，事前申请和事后定期审查十分重要。因此，笔者认为有必要完善和细化退出审核管理机制并建立严格的个人信用评估及惩处机制。对借助虚假信息骗取租房资格及承租人不合乎租赁要求或规范且拒不腾退的人员，在适当范围内应予以公告通报，必要时也可适当使用行政手段和法律手段处理。除加强对申请人的约束外，还要明确责任范围，申请人所在公司也应当承担一定的连带责任，申请人离职需及时告知，并承担协助查处违反相关租赁规定行为的责任。

可以借鉴新加坡等国经验，完善个人收入登记制度，建立守信激励制度。鼓励经济状况改善对象自觉退出公共租赁住房，在商品房市场中寻找住房。这不仅有利于公共租赁住房的有效流转、提升住房的使用率，同时也可使得受益对象不断扩大，从而实现公共租赁住房的公平善用，使得更多真正需要保障的对象受益。

（四）探究多渠道公共租赁住房保障体系

目前，上海市廉租住房采用实物配租和货币补贴相结合的保障方式，而公共租赁住房仍采取单一的实物配租模式。笔者认为，可吸取廉租房运营和管理的经验，通过增加货币补贴方式提高公共租赁住房补贴效率，减少补贴成本，以满足保障家庭多样化住房需求，从而提高保障效率。但由于公共租赁住房面向的群体广泛，尤其是收入差异巨大，货币补贴的具体方式仍有待研究。不过，随着社会经济的发展，公共租赁住房的政策制度也会有相应的调整，相信也能挖掘出更多有效可行的保障模式。

公共租赁住房的建设和筹措缓冲了本市青年工作人员、外来人才、来沪打工者的临时住房问题，促进了住房租赁市场的发展，有效平衡了住房供应结构和住房供应体系，对社会稳定和人民安居乐业有着重要的意义。同时，公共租赁住房这一重大民生工程也让越来越多的百姓实现了“安居梦”。