国际比较视野下的北京市生态税收政策研究

张风帆　孟雪梅

摘要：生态环境问题已成为全球广泛关注的问题，世界各国不断探索环境保护和可持续发展道路，欧美各国纷纷建立起了符合自己国情的生态税收体系。本文根据相关税收理论，基于北京市生态税收政策基本情况分析以及对欧美国家税收政策的考察，认为北京市生态税收政策应该完善现有税种税收政策、开征新的生态税种、完善现有生态税收优惠政策、注重生态效益和经济效益并行。

关键词：生态环境问题；国际视野；生态税收政策

中图分类号：D668 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2018）25-0044-03

世界各国的经验表明，在保护环境的各项措施中，税收作为调节经济的重要手段，在促进经济和社会持续健康发展方面发挥着重要作用。通过征收生态税收将环境污染、生态破坏行为造成的外部成本内部化。西方国家经过实践已经形成了比较成熟的生态税收体系，当前北京市城市发展面临着诸多生态问题，严重制约北京市经济社会的发展，综合采用多种手段开展生态治理十分必要，生态税收作为生态治理手段的主要经济手段之一，在国外已经趋于成熟，北京才刚刚处于起步阶段。这对于北京市解决环境问题具有一定的借鉴作用。

一、欧美生态税收政策的实施情况

生态税收最早起源于1920年英国经济学家庇古《福利经济学原理》的外部性理论，认为政府应该根据污染对社会造成的危害征收税。20世纪60年代绿色浪潮席卷欧洲，以诞生于1980年1月的德国绿党为代表的各种环保组织相继成立，生态税制度实践也不断深化。20世纪80年代美国形成一套相对完善的生态税收政策。国际上对生态税关注最多的是OECD（经济合作与发展组织）国家，1991年成立了“税收与环境联席会议”，为生态税制度的实施提供指导。1990年芬兰率先开展“碳税”，至此西方各国开始展开对生态税收的探索和发展。国外对生态税收的研究起步早，实践相当成熟。文章通过借鉴美国、欧盟（OECD）的生态税收政策为我国构建生态税收体系提供参考。

1.美国的生态税收政策。（1）生态税收特点。自20世纪80年代起，美国已经实施生态税收政策，到今天已相当成熟。生态税收政策的特点可以归结为两点：一是根据州与州实际情况不同制定相应的标准，且征收的税款具有专门性；二是，由于政府向民众做了充分的环保宣传工作，公民的环保纳税意识很强。（2）生态税收种类。美国的生态税收种类主要分为四类：一是开采税，通过征收资源开采税抑制了处于边际利益的资源开采活动；二是臭氧层保护税，目的是为了抑制氟利昂的使用；三是与汽车使用相关的税收政策，包括汽车使用税、销售税，轮胎税等，通过征收这些税使美国汽车尾气排放减少了，改善了空气质量，也增加了政府的财政收入；四是环境收入税，根据《超级基金修正案》的规定，经营收益超过200万美元的企业法人按超过部分征税。（3）生态税收优惠。美国的生态税收优惠政策体现在直接税收减免，投资税收减免和加速折旧等，对企业和消费者使用节能、环保产品给予所得税减免，对循环利用投资给予税收抵免，對购买治理污染设备投资根据情况采用税收减免，对采用环保局规定的先进工艺的，建成五年内不征收财产税。

2.欧盟的生态税收政策。欧盟根据社会再生产的不同环节，政府征收不同的生态税种。在资源开采环节，征收资源税类；原材料供应环节，征收投入品税主要指能源税；在生产环节，对企业生产排放的污染物如废水、废气、固体废弃物等征收二氧化碳税、二氧化硫税以及水污染税；在流通环节对高污染产品或行为征收污染产品税；在处置环节，对环境造成污染行为征收噪音税、垃圾填埋税等。（1）生态税收特点。欧盟生态税收制度采用“收入中性”原则，这也是欧盟各国生态税制的创新之处，在保证总体税负基本不变的情况下，降低所得税和社会保障税，并将低收入人群纳入环保产品消费群之中，减轻了工业企业和消费者以及低收入群体的税收负担。新的生态税收入用来弥补税收收入减少的那部分，一方面减轻了社会大众对征收环境税的抵触情绪，另一方面也增加了财政收入。（2）生态税收种类。欧盟各成员国生态税收种类主要分为四类：一是资源税类，依据本国的资源情况征收；二是能源税类，欧盟的能源税是生态税收的主体。能源税的征税对象是各种能源，包括煤炭、天然气等。欧盟国家能源税收入占生态税收入平均比重约为80%；三是排放税类，具体分为二氧化碳税、二氧化硫税、水污染税。重点介绍二氧化碳税，瑞典、丹麦、挪威对工业二氧化碳的排放和家庭二氧化碳的排放均采取差别税率，征税对象都是煤炭、石油等矿物燃料，多采取复合税率；四是固体废弃物税和噪音税，欧盟各国开征的固体废弃物税有旧轮胎、一次性餐具等，瑞典、比利时也对电池征收电池税；欧盟一些国家针对飞机产生噪音征收噪音税，荷兰对特定地区产生噪音行为征税，德国依据飞机着陆次数征税，法国噪音税包括在机票价格中并具有特定用途。（3）生态税收优惠。欧盟各成员国设置了宽泛的税收优惠，实行了宽松的减免税和税收返还措施。税收优惠种类主要集中在出口免税，如丹麦的能源税对于能源密集型部门豁免，注册商业机构出口天然气免天然气税；税收返还多用于能源税，瑞典对工业用燃料减按50%征收碳税。

二、北京市生态税收政策基本情况分析

1.北京市生态税收政策面临的形势与挑战。（1）面临“建设国际一流和谐宜居之都”新形势。习近平总书记在北京市考察工作时强调，建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。应坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。（2）当前北京城市发展承载着严峻的生态压力。北京城市建设取得巨大成就的同时，全市生态环境承载巨大压力。北京地区的环境污染从2012年下半年开始愈发严重，雾霾、沙尘天气不断。2013年1月份，北京市雾霾天气的天数达到25天，只有5天空气是相对比较干净的。这些大气污染问题严重影响了市民的生活质量和幸福指数。

2.北京市生态税收政策的主要内容。（1）环保费改税，排污费改为环境保护税。此次开征环境保护税，征税对象和范围与现行排污费基本相同，明确征税范围为直接向环境排放的大气、水、固体和噪声等污染物。以现行排污费收费标准为基础，设置环境保护税的税额标准。环保税的税率设置应在现行排污收费基础上适当提高，以促进重污染企业转型，税率应该实行差别化，让环保税真正起到应有的作用。环保税法明确、直接向环境排放应税污染物的企事业单位和其他生产经营者，除依照本法规定缴纳环境保护税外，应当对所造成的损害依法承担责任。（2）税收种类方面。将高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，加快资源税从价计征改革，清理取消相关收费基金，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间。（3）税收征收环节方面。在资源开采环节，以资源税、耕地占用税增加资源环境使用成本；在生产环节，运用增值税、企业所得税优惠政策鼓励节能环保；在流通环节，完善“两高一资”产品进出口税收政策支持产业结构调整；在消费和财产保有环节，使用消费税、车船税合理引导消费需求。（4）税收优惠方面。环保税法明确对机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物免税，还增加了对纳税人符合标准综合利用的固体废物免税的政策。同时完善节能环保、新能源、生态建设的税收优惠政策。

3.北京市生态税收政策存在问题。（1）税收的调控作用有限。消费税是对消费品和特定的消费行为征收的一种商品税，木质一次性筷子、实木地板等都是与环境保护相关的应税消费品。对这些消费品征税可以达到限制消费的目的，但像木质一次性筷子，市场需求量非常大，通过税收政策调整的作用是非常有限的。（2）没有形成完整的生态税收体系。北京目前并没有形成完整、系统的生态税收体系。我国的税收体制主要分为直接税和间接税。征收以直接税为主。北京与生态相关的税种包括增值税、消费税、营业税、资源税、城市维护建设税、城镇土地使用税、土地增值税和排污税等。（3）环保方面的税收优惠政策较单一。目前仅限于税收的减免，增值税中针对环保产品，清洁能源的优惠，企业所得税中对重点扶持的高新技术企业采取15%的税收优惠。北京应该借鉴国外先进实践经验，设立多种生态税收优惠政策，形成完善的生态税收优惠体系。如对企业购入的环保设备允许增值税进行税额抵扣；对为改进设备的投资给予税收抵免；对于企业治理污染固定资产加速折旧。

三、完善北京市生态税收政策的主要建议

总结美国和欧盟各国生态税收特点，结合北京市生态税收政策的现状，对北京市生态税收政策完善提出以下建议：

1.完善现有税种税收政策。一方面，调整增值税和消费税政策，增值稅对于节能环保产品，允许增值税进项抵扣，对环境有巨大污染的农药、化肥等产品适当提高增值税税率。调整现有消费税税目，对一次性塑料袋、电池等对环境污染严重的产品征收高额消费税，以此来规范消费者的消费行为，达到环境保护的目的。另一方面，调整资源税，扩大资源税的征税范围，目前对于资源税的征收不包括森林、湿地等不可再生资源，未来应该扩大范围，同时合理确定资源税税率，根据资源的稀缺程度设置差别比例税率，计税依据应该实行从量计征和从价计征复合计税方法。生态税收要与其他税种相互配合，所得税中融入生态税收条款，美国对企业综合利用资源所得给予减免所得税优惠，研究和开发新技术企业予以减免所得税。

2.开征新的生态税种，新的生态税种应该以保护环境和提高经济效益为目标，引入绿色关税，进口关税中阻止高污染产品的进口，同时出口关税时防止绿色产业资源的外流，起到合理配置资源的目的；征收二氧化碳税，二氧化硫税等大气污染税以及水污染税，这些都是对环境造成极大危害的产品和行为。具体税种设计时，应考虑企业和居民承担税收负担的能力，开征初期，范围不宜过大，税率不宜过高，不断扩大征收范围。应注意生态税收政策要与其他相关措施配合好，对于生态税收财政收入可以用来补贴社会保障支出，增加就业等，确保生态保护和经济协调发展。

3.完善现有生态税收优惠政策，美国及欧盟的税收优惠政策主要体现在税收的减免和返还措施上：如美国对投资与治理污染技术采用加速折旧，丹麦的税收优惠体现在出口免税、对特定用途产品免税等，对个人使用小排量汽车采取减税，对使用高污染产品实行高税率，欧盟国家对环保车型采用税收优惠，从而调节企业和居民的消费行为。而北京市目前生态税收优惠政策单一，应该进一步完善企业所得税中生态税收优惠政策，对节能产业，综合利用资源企业实行减免税的优惠政策，对投资环保设备采用加速折旧的方法，对使用废弃物再生产的企业实行增值税减半征收等税收优惠政策，进一步调动企业的积极性。可以考虑对公共交通运输业实行低税率，采取3%的增值税税率的简易计税方法确定增值税的数额。

4.生态效益和经济效益并行，德国对生活垃圾征税；丹麦征收碳税考虑到税收负担对企业竞争力影响，采用工业企业和家庭区别对待；德国再生能源产业创造就业机会等，提高了经济效率；挪威政府将碳税返还的部分奖励资源利用率高的企业。同时采用生态税收专款专用原则，生态税收取得的财政收入用于专门的环境治理目的，能够保障环保资金的顺利支出，也可以保证环保奖励政策的落实。如美国的超级基金专门为处理废弃物提供清理费用，意大利征收的废物垃圾处置税用于政府清理垃圾。

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