党政干部廉洁自律考核评价的制度演变

罗海元 程进凯

（中央财经大学政府管理学院，北京100081）

一、引言

自党的十八届三中全会将党风廉政建设提到事关党和国家事业全局的战略高度以来,党领导人民取得了反腐败斗争的巨大成就。廉政建设要求党员干部加强党性修养，立身不忘做人之本，为政不移公仆之心，用权不谋一己之私。新时期我国党风廉政建设和反腐败工作加速推进，特别是《中国共产党廉洁自律准则》和新修订的《中国共产党章程》为全体党员和领导干部树立了一个看得见、够得着的高标准。在新形势下，加强和改进党政干部廉洁自律考核评价是落实党章和自律准则要求的必要举措。但是，干部廉洁自律情况具有信息不对称、高隐蔽性等特征，现有考核指标和方法的科学化、规范化和常态化水平还不高，反腐倡廉斗争更多地依赖于高层强力推动，廉洁自律考核评价的长效机制尚未完全建立起来。因此，必须对我国党政干部廉洁自律考核评价的实践路径进行探讨和总结，为进一步健全完善干部廉洁自律考核评价机制奠定更为坚实的基础。

二、制度演变过程

建党以来的党政干部考核制度整体上可分为三种类型：新民主主义时期是“审查”制度，新中国成立之后先是“考察”和“鉴定”制度，直到1983年才统一为“考核”制度。具体来说，党政干部廉洁自律考核评价制度经历了以下四个阶段的发展历程。

（一）建党到新中国成立时期：以审查为主的干部廉洁自律考核评价

中共中央于1926年8月发布了第一个反贪污腐化的文件《坚决清洗贪污腐化分子》。1927年4月底至5月上旬，在武汉召开的中国共产党第五次全国代表大会，诞生了中国共产党第一个纪律检查机构——中央监察委员会。这是中国共产党最早的、级别最高的党内监督机构，健全了党的纪律监督机制和组织体系，使中国共产党的自身建设及党纪党法的权威第一次有了相应的机构作保证。同年，中央政治局发布《中国共产党第三次修正章程决案》，明确规定了中央监察委员会的首要工作就是审查评价干部，对党员干部在工作中存在的徇私腐败等行为进行审查。这种审查制度构成了我党在革命战争时期的基本廉政考核评价体系，为以后的抗日战争和解放战争的胜利提供了重要保障。1931年第一次全国苏维埃代表大会通过了《中华苏维埃组织法》《中华苏维埃共和国劳动法》《中华苏维埃共和国土地法》等一系列法律法规，号召群众监督政府的经济开支，动员群众起来同贪污腐败分子作斗争，建立群众性监察组织。1939年公布的《陕甘宁边区政府组织条例》规定，其审计处具有“审核全边区行政机关之预算决算事项”以及“关于贪污、舞弊及浪费事件及检举事项”等权力，极大地促进了廉洁政府的建立。1942年开始延安整风运动，严厉反对腐败现象，与腐败行为作坚决斗争，所采取的奖励廉洁、禁止腐败等举措，有力地保证了各根据地干部的廉洁自律。

（二）新中国成立到拨乱反正时期：以鉴定为主的干部廉洁自律考核评价

新中国成立到拨乱反正时期，社会风气清新正派，干部廉洁意识和氛围非常浓厚。这一时期主要通过干部鉴定的方式考察干部。干部鉴定是对干部在一定工作或学习期内各方面表现的检查和总结；鉴定的重点放在干部的立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面；对新干部的鉴定，重点放在划清敌我界限树立革命的人生观方面；鉴定方式是个人自我检讨、群众会议讨论、领导审查相结合；鉴定时间为一年左右进行一次。鉴定的组织保障是党的纪律委员会和监察委员会［1］。实施干部鉴定制度能够使干部认知自我，也能使党委组织部门更系统地了解和培养干部。同时，为适应反腐倡廉需要，我国陆续颁布了《中华人民共和国惩治贪污条例》《中央关于处理贪污浪费问题的若干规定》《中央节约检查委员会关于追缴贪污分子赃款赃物的规定》等一系列法规，使反腐倡廉工作逐步制度化和法规化［2］。党领导人民先后开展了“三反”“五反”等打击贪污腐败和反浪费的运动，惩办了严重腐化堕落的贪污分子，对腐败分子形成了强烈震慑［3］。这一时期的反腐倡廉建设取得了明显成效，为巩固新生政权以及恢复和发展国民经济发挥了重要作用。

（三）改革开放30多年：以综合考核为主的干部廉洁自律考核评价

党的十一届三中全会后，全党在廉政建设方面更加重视制度的作用。监察制度发展为考核制度，考核方法不断改革完善，考核内容逐步明晰。干部廉洁自律考核逐步形成了以《公务员法》为核心的干部考核的政策性法规网络（参见表1）［4］。这一时期主要采用综合考核的方式，对干部的“德、能、勤、绩、廉”情况进行全面考察，在这一基本框架下结合反腐倡廉工作，针对干部的廉洁自律情况不断提出和完善相应的考核要求、内容和方法，形成了中国特色社会主义党风廉政建设制度体系。

表1 改革开放以来党员干部廉洁自律考核评价制度变迁

（四）自党的十八大以来：考核与监察并举的干部廉洁自律考核评价

全面推进惩治和预防腐败体系建设是党的十八大和十八届三中全会做出的重要部署，体现了新时期坚持和贯彻党要管党、全面从严治党的战略要求［5］。2013年，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，提出经过今后5年不懈努力，坚决遏制腐败蔓延势头，取得人民群众比较满意的进展和成效，党员干部廉洁自律意识和拒腐防变能力显著增强。2015年颁布的《中国共产党廉洁自律准则》是党执政以来第一部坚持正面倡导、面向全体党员的规范廉洁自律工作的重要基础性法规。它为党员和党员领导干部树立了一个看得见、够得着的高标准，展现了共产党人的高尚道德追求，对深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，加强党内监督，永葆党的先进性和纯洁性，具有十分重要的意义［6］。2016年国家监察体制改革已经拉开大幕。2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了国务院机构改革方案，组建了国家监察委员会。加强党对反腐败工作的集中统一领导，依法建立党统一领导的反腐败工作机构，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，标志着我国党风廉政建设进入新的历史阶段，反腐倡廉工作即将掀开新的篇章。

三、制度演变特点

回顾90多年来我国党政干部廉洁自律考核制度的历程，其形成、发展和完善是一个不断继承和创新的过程，考核的内容、标准和方式随着历史背景和时代主题的变化而不断演变，形成了与中国革命、建设和改革实践高度契合的制度演变规律和特征。

（一）考核任务更加艰巨，考核力度逐渐增大

审查制度的实施是为了提高党员干部的素质和质量，以保障我党在战争时期队伍的纯洁性和稳定性。鉴定制度的实施是为了鉴定干部的立场和作风，划清敌我界限，树立革命的价值观，确保党组织能更准确地识别、选拔和培养干部。自党的十一届三中全会以后，中共中央明确把反腐败斗争作为党的重要任务，着手从源头上防治腐败，将廉政建设推进到经济建设和社会发展的各个领域，为改革开放伟业立下了保驾护航之功。干部考核建章立制取得了重要成果，从定期考核发展到不定期考核，从年度考核拓展到日常考核，从事后问责延伸到事前预防监督等，无不表明党政干部廉洁自律考核评价力度逐渐增大的势头。自党的十八大以后，党中央将反腐倡廉视为关系党和国家事业发展的头等大事，全面从严治党管党，坚决遏制腐败蔓延势头，努力增强党员干部的廉洁自律意识和拒腐防变能力，促使干部从“不敢腐”到“不想腐”转变。随着我国改革开放进入攻坚克难的新时期，在党中央全面从严治党的坚定领导下，干部廉洁自律考核工作将更显重要，考核任务将更为艰巨，考核力度必将进一步增大。

（二）考核主体范围趋于扩大，评价主体结构更加全面

战争时期由中央监察委员会来审查评价干部。过渡时期是由本人、群众和领导共同来对干部进行鉴定。改革开放初期，干部考核采用由领导和群众相结合的办法，并且本人需要撰写工作总结等作为考核的基础。之后，党委和人大也参与到考核中来。目前，随着民意调查、民主测评等干部考核方式的广泛应用，干部考核主体范围不断扩大，评价主体成员结构也更趋全面，一些地方政府在考核干部的过程中不仅重视考察对象所在单位内部意见、域内“两代表一委员”的意见、纪检监察机关的意见，更注重听取本地区人民群众、舆论媒介和专家学者的声音。有些地方甚至委托专门的第三方评估机构对干部进行独立客观的考核评价。从以上演变过程可知，干部廉洁自律考核评价的主体从部门内部延伸到部门外部，由本人、群众和领导扩展为内外部利益相关者共同参与考核，范围趋于扩大，结构更加系统全面。

（三）考核内容因时而变、逐步饱满，核心思想始终一致

党政干部廉洁自律考核评价内容随着不同时期考核的任务不同而有所差异，但核心思想始终保持一致，即惩前毖后、治病救人，永葆干部队伍的纯洁性和先进性。1943年陕甘宁边区向各厅、处、院，各专员公署，各县（市）政府颁布了《陕甘宁边区政务人员公约》，要求各级公务员自觉践行“不滥用职权，不假公济私，不要私情，不贪污，不受贿，不赌博，不腐化，不堕落”的“八不”准则。这“八不”准则为以后的考核内容奠定了基调。1949年开始，中共中央要求对干部的立场、观点、作风以及是否划清敌我界限等内容进行鉴定。1951年开展了“反贪污、反浪费、反官僚主义”的“三反”运动，要求党政干部应秉承不贪污、不浪费、不官僚主义的工作态度，保持党的先进性和纯洁性，巩固党的执政地位。1978年实行的干部考核制度将干部廉洁自律作为“德”的一项内容来考核［7］，直到2002年才把“廉”从“德”中分离出来，单独考核。1998年《党政领导干部考核工作暂行规定》提出了考核廉洁自律的具体内容。2010年，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》在禁止“利用职权和职务上的影响谋取不正当利益”等8个方面对党员领导干部提出了52个“不准”，规范了党员领导干部的廉洁从政行为。2012年的“八项规定”明确了公务员要厉行勤俭节约，严格遵守廉洁从政有关规定，严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定。2015年《中国共产党廉洁自律准则》规定领导干部要做到“廉洁从政、廉洁修身、廉洁用权、廉洁齐家”。该准则言简意赅，是目前干部廉洁自律考核评价内容和标准的基本依据。

（四）考核方法更加多样，尚未形成常态机制

建党初期，我党干部廉政考核评价的方法主要由一些制度体现出来，包括中央巡视员制度、自我检查制度和分类评价制度。新中国成立后，考核评价方法主要是上级对下级的考察评价和党员干部的自我评价反思［1］。改革开放初期，考核评价方法体系逐步完善，包括民主评议法、个人述职法、个别谈话法、举报反馈法等。党的十六大以后，廉政评价方法主要有民主评议法、质询法和巡视法。目前，领导干部的考核制度分为四种：年度考核、换届（任期）考察、任职考察和平时考核。年度考核方法主要采用要素考核法，要素考核法以360°评估法和量表评估法作为技术支持。换届（任期）考察采用综合考核评价办法，包括民主推荐、民主测评、民意调查、个别谈话、实绩分析、综合评价。任职考察主要采取个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地考察、查阅资料、专项调查、与考察对象面谈等方法，广泛深入地了解情况。平时考核的方法可以概括为“岗位对职，绩效对账”，采用周记录、月对账、半年考评、年度测评的方法来评价干部。专门针对领导干部廉洁自律考核评价的方法体系，一般来说，对事不对人，是党政干部考核评价制度的技术支撑，目前尚未形成成型的常态机制。

四、结语

在中国共产党带领全国人民进行中国革命、建设和改革的伟大进程中，党政干部始终是最为宝贵的财富，以保证党的先进性和纯洁性为宗旨的反腐倡廉工作一直是党的工作重点。站在新的历史起点，面对新形势新任务，我们要更加重视干部队伍建设，加强干部廉洁自律考核评价工作。这就要求务必继续深入研究干部廉洁自律考核评价的科学理论和方法。为此，有必要重点关注以下五个方面的研究：（1）在历史分析和国际比较研究中更加突出新时代廉政文化的内涵、特色及其测量方法，准确定位干部廉洁自律评价思想理论在中国特色社会主义廉政文化中的地位和作用。（2）从多学科交叉研究的视角考察干部廉洁自律素养养成机理和监督控制方法，从廉政视角探索好干部的培养和管理机制。（3）采用实证研究和规范分析相结合的方法建构并论证科学的干部廉洁自律考核评价指标、标准、程序和方法，建立可供操作的廉洁自律准则实施手册。（4）对干部的“德、能、勤、绩、廉”进行分门别类的专门研究，同时要深度剖析五者的有机关系及其整合方式，建立全面考察干部的综合考核评价机制。（5）对干部考核和干部监察进行比较研究，从管理主体、职责权限、对象范围、程序方法和结果应用等多方面清晰界定两者的政策边界，有效建立考核与监察的链接机制，形成一体化的干部监督管理体系。

立足当下、着眼未来，腐败问题依然存在，反腐工作任重道远，这需要我们居安思危，集聚进一步探索的勇气和智慧［3］。在国家治理能力和治理体系现代化的进程中，集中不是腐败的根源，民主也不是实现清廉的“万能钥匙”，唯有正确的制度是治理贪腐痼疾的良方。虽然我们很难找到一种绝对正确或具有普适性的干部廉洁自律考核评价制度，但通过廉政制度创新，建立一套科学完备的、适合中国国情的、行之有效的廉政自律考核评价机制确实是眼下需要大家着力关注和共同承担的要务。