刍议我国环境行政约谈制度

陈晓晨 侯军亮

（广东理工学院 思想政治课教学部，广东肇庆526100）

进入21世纪后，传统的国家管理模式逐渐呈现出与社会发展相脱节的趋势，因而单方输出命令型的政府管理模式日趋僵化。在这种时代发展背景下，社会管理由以前的封闭式向开放式转型。这种开放式的管理模式要求公众参与到社会治理中，由政府和公众共同管理公共事务，实现善治。由此兴起了一种新的行政手段——“行政约谈”用以实现社会管理的目标。行政约谈以其自身的柔和性优势愈来愈受到行政机关的青睐，并在诸多实践领域被广泛地运用。

“约谈”最先在环境监管领域应运而生并开始崭露头角，其“本质上是属于行政监管制度的一种”［1］。2014年5月16日，环保部印发了 《环境保护部约谈暂行办法》，意欲更好地开展约谈实践，与此同时，各地环境监管的规范性文件中出现了对环境约谈的规制。由于这是一种新兴的管理方式，还有不少人对约谈的实效性存疑。譬如，约谈是否有法律依据，该种约谈是否行政机关进行行政干预的幌子，约谈是否能产生法律效力，约谈是否“雷声大雨点小”，等等。这些质疑说明环境行政约谈制度在法律依据、约谈效力以及约谈监管等方面存在不足和弊病。目前学界对行政约谈制度还缺乏深入性、全面性和系统性的研究，对行政约谈定性等争议颇大，尚未达成共识。

一、行政约谈的内涵

关于行政约谈的概念学界目前争论颇多，并没有明确的概念区分。我国的大量规范性文件混淆了行政约谈和约谈的概念，这种模棱两可的情形广泛存在于地方规范性文件中。有的规范性文件直接忽视了应该如何定义约谈的概念和性质。关于行政约谈的概念，学者意见不一。

关于行政约谈的定义，笔者比较赞同的概念为：行政约谈指行政主体在其职权范围内与行政相对方，通过约谈沟通、学习政策法规、分析讲评等方式，对社会组织运行中存在的问题予以纠正并规范的准具体行政行为，它是一种柔性的行政行为。行政约谈在创新行政服务和行政问责中发挥着不可或缺的作用。这个概念也是被普遍认同和争议相对较少的一种定义。笔者在此从形式意义上定义行政含义，用目前我国行政权运行的一种新模式来来描述行政约谈。

二、环境行政约谈形成的理论基础

（一）行政民主理念的形成与发展

有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。随着民主制度的发展和完善、民主理念深入人心，民主内容也日益丰富，目前它不仅包含了经济民主、社会民主而且也包含了行政民主。实践中，行政执法实践和行政管理的民主化趋势也越来越快。科学技术的飞速发展为公民权利的行使提供了便利条件和有效保障。因此，公民参与行政过程已成为一种趋势。民主是法治的应有之义，法治是民主的护航堤坝。公民参与行政管理是尊重公民自主权和参与权的本质要求，它能促使权力的运行公开化、透明化和常态化。行政民主既保障了公民的参与权和知情权，又提升了国家治理能力现代化。吸收公众进入环境行政约谈可以让他们了解传统行政执法方式缺乏民主的弊病，使公众实时、清晰、全面地了解行政主体的决策。行政机关有责任和义务保障公民参与权的行使。这是衡量行政制度是否民主的标准，同时，也是规范行政活动民主化、合法化、理性化的有效途径。

（二）公法与私法平衡发展理念的深入与拓展

公法与私法是整个法律秩序的基础，是现代法的基本区分。公法和私法的冲突贯穿于法律发展的全过程。在传统的国家治理模式下，国家与公民的关系是命令—服从的关系。受市场经济的影响，国家与公民的关系已经从原来简单的命令—服从关系转变为相对平权型关系，尤其在某些行政领域，政府不再扮演“守夜人”的角色，这是公法法律关系向私法法律关系转型的一大飞跃。从行政法的角度来讲，正如北京大学罗豪才教授所指出的，“所谓公法与私法平衡发展就是要同时兼顾公益和私益”，妥善处理行政主体和行政相对人双方的关系。在平衡论的视角下，法律只有赋予行政主体一定的行政权力，并以法律权威和国家强制力来保证这些行政权力合法有效行使，才能达到行政管理的目的。此外，也要对行政权进行实质性的监督和制约，维护公民的行政参与权和救济权，保护公民的合法权益不受侵犯。二者不可偏废。其目的在于用柔性的手段和方式达到行政管理目的，矫正传统理论当中单纯依靠命令性的执法手段进行行政监管的不当之处。这为行政约谈制度的产生和运用提供了理论前提和实效保障。

（三）新公共管理理论与新公共服务理论的契合与共生

新公共管理理论认为公共组织和私人组织在本质上有相似性，主张政府可以通过学习企业的管理经验、方法和技术来提高管理能力，其中心思想可以被概括为五个方面：一是政府职能应该重新定位。政府对公共事务的管理应当由直接管理转化为间接管理，在公共管理方面的职能要社会化。二是尊重顾客意愿。在行政管理中，行政主体就是服务的提供者，行政相对人就是享受该服务的顾客，因此，要秉承顾客至上的服务理念，充分考虑相对人的权益。三是学习企业管理中的绩效管理方法。对政府设定绩效任务和目标，并定期对完成情况进行考核和评估，不仅要检查政府活动的效率，更要检验政府活动的质量。四是采用企业中的成本—效益分析。政府活动应当低成本高效率地展开，争取实现行政管理效益的最大化。五是行政管理专业化。新公共管理理论重视提高服务质量和效率的理念，对创新行政活动的方式以及丰富行政活动的内容发挥了重要作用。新公共服务理论则定位于“政府面对的是具有共同利益和共同目的的公民，而非私利的个人，公共利益是进行对话的结果”［2］。公共管理理论转向公共服务理论是理论发展的必然，而这两种理论的有机融合是实现善治，促进生态环境制度运行更加有序和环境肌体更加健康的理论保障。

三、环境行政约谈制度的相关法律问题

（一）相关法律规范数量少

以“约谈”为关键词在“北大法宝”中检索，检索到的部门规范性文件有14部，地方规范性文件有145部；以“行政处罚”为关键词在“北大法宝”中检索，检索到的法律有6部，行政法规有20部，司法解释11件。由此不难看出，较于行政处罚，现有的行政约谈制度的位阶不高，数量过少，可操作性不强。这就为行政机关的自由裁量权留下了极大空间，存在滋生腐败现象的可能［3］。

（二）法律规范不统一

以《煤炭生产安全事故通报约谈分析和督导制度实施办法》《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》和《湖南省工商行政管理局广告行政约谈工作制度》为例。首先，前两者并没有明确规定行政约谈应遵守的基本原则，而后者明确了“指导与监管相结合”“教育与处罚相结合”“依法规范、和谐交流”的原则。其次，后者规定了紧急情况下可以电话通知约谈而无须送达“约谈通知书”，但前两者对此并未规定。由此可以看出各地区和部门对于约谈的规定内容迥异，各行其是。

（三）法律效力参差不齐

现行关于约谈的规定繁多。有的以地方政府规章的形式进行规定，例如，《天津市环境保护局大气环境保护约谈暂行办法》规定对无故不参加约谈的行政相对人，在公开通报和存档备案之外，还要把不参加约谈行为作为加重处罚的情节。有的规范性文件中，有些规定有违背上位法之嫌疑。例如，《关于建立餐饮服务食品安全责任人约谈制度的通知》有对于约谈对象“吊销餐饮服务许可证”“两年内不得承担重大活动餐饮接待服务”的规定，这些规定实际上已经违背了上位法的设定权限。

四、我国环境行政约谈制度的完善路径

思深方益远，谋定而后动。生态环境议题由来已久，建设生态文明、实现生态良好发展、良性循环的目标更是新时代发展的重要内容。更新和深化生态意识理念，践行“绿色、和谐”的新发展理念，承担起保护生态环境的时代责任，更是当务之急。

从理论源起分析，任何一项新的法律权利的出现，皆是调整利益发生冲突的抉择，或是在社会利益发生深层调整后，对其中相互冲突的利益重新审视平衡的结果。完善环境行政约谈制度，需要采取以下几个方面的措施。

（一）秉承环境行政约谈制度的正确理念

首先，政府应深入贯彻落实“依法行政”理念。环境行政约谈制度在执行中出现诸多“异化”或“乱象”的问题，究其根本原因是行政机关的法治意识薄弱，无视法律。依法行政是新时代政治发展的要求，因此，行政机关应严守法律底线，依法行政，不滥用约谈、不越权约谈。在检查中发现环境违法行为或潜在环境问题应依法作出行政决定，对达到行政处罚标准的应依法对其进行处罚，对属于约谈范围的应依法组织约谈，不纵容或包庇任何违法行为。行政机关如果违法行使权力损害相对人合法权益，就应承担相应的法律后果，做到有权必有责，侵权必追究。环境行政管理机关应自觉将自己置于法律监督下，将权力关进制度的笼子里。

其次，政府应践行“服务型政府”的理念。面对日益复杂的社会矛盾和问题，官民关系日趋敏感和脆弱。虽然过去“管制型”的政府管理模式可以给行政相对人带来心理上的震慑和恐惧，但这种“高压态势”更容易激化行政机关与行政相对人之间的矛盾。按照现代法治的发展要求，政府管理理念已由过去的“命令与服从”的单向强权理念转化为“服务与合作”的双向沟通理念。随着自然环境问题与人类社会发展呈现出日趋复杂性、不确定性与严重性，加强环境行政合作势在必行。在目前的环境行政约谈实践中，我国已经出现了行政监管模式下的环境行政合作的制度主张和预想方案。伴随着向行政服务模式转变的趋势，理念与制度的建立、发展和落实不是一蹴而就的，而是一个缓慢的积累自发的过程。

（二）确立环境行政约谈的基本原则

一是以人民为中心原则。求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。以人民为中心原则是社会制度的价值基础，人在社会中是独立、完整的，是具有全面发展需求的。在当代环境行政约谈制度的发展中，行政机关和被约谈的行政相对人是法律法规的执行者和遵守者，应当全面深入地剖析约谈双方的现实处境和法律诉求。只有充分尊重约谈双方作为人的独立性和完整性，减少约谈双方之间的不信任和隔阂，打破二者之间的信息壁垒与不对称，才能真正实现环境行政约谈制度绩效的最优化。

二是公益优先原则。我国环境行政约谈制度起步较晚，制度和理念尚处于探索、尝试阶段，未能实现法治的常态化，当出现紧急或特殊的环境问题时，可能没有对应的法律法规供其参照，此时，为了规避行政机关滥用职权和越权处分，必须从维护社会公共利益的立场出发启动行政约谈。鉴于公共利益的不确定性和法律概念的模糊性，行政权力的行使和运用无法得到具体的指引。因此，公益优先原则只有和其他原则相结合，才能更好地适用于环境行政约谈制度。

三是合法性和合理性原则。在此，对“法”的理解应当是广义的法。在环境行政约谈缺乏法律规范的现实条件下，环境行政约谈必须依据现有的规范性文件进行，包括地方政府出台的红头文件。固堤坝而方能安黎民。合理性原则是国家走向现代化、法治化的一项行政法的基本原则，它不仅要求行政机关平等对待和考虑相关因素，而且要求遵循比例原则。在实践中行政约谈干预市场自由的情形不断发生，比如，近些年来国家发展改革委员会高频率地约谈各大企业，这在某种程度上会对我国的实体经济产生不利影响。因此，环境行政约谈应当严格遵守狭义的比例原则，行政机关应充分考虑开展约谈的必要性和适当性。既要及时有效地解决出现的环境问题，又要审慎行使手中的权力。

四是民主协商原则。一方面，环境行政约谈自身具有非强制的属性，行政相对人有权自由选择是否参加约谈。行政机关不能以行政相对人未参加约谈为由对其进行法律规定以外的惩罚，也不得将其作为日后作出行政决定所参考的依据。另一方面，约谈双方必须处于平等地位，进行沟通协商。严厉禁止行政机关利用公权力的威慑力胁迫行政相对人服从约谈决定。环境治理不单是个人或者某个企业的责任，它还是全社会的共同责任。民主协商有利于转变政府执法理念和作风，促进环境行政约谈社会效益的最大化、行政执法的最优化。

（三）健全环境行政约谈的法律依据

首先，应当加强环境行政约谈的立法活动，使得环境行政约谈制度于法有据，有章可循。环境行政约谈缺乏法律依据，不仅使环境约谈失去了正当性的基础，而且还会造成适用方面的无序。法律法规的完善与环境行政约谈制度的规范和成效与法治化息息相关。全国人大应深入开展对行政约谈立法活动的调查研究，加快推进行政约谈法律规定等制度的出台。此外，全国人大还应加强对地方人大立法工作的指导，以多种方式强化与地方人大的经验交流、工作研讨，扎实有效推进地方人大的立法工作。

其次，着手建立统一的约谈基本法律指导制度。任何一种制度要想在实践中落实和运行，并取得实效，都必须有充分的法律依据予以支撑和保障。在上文提及的环境行政约谈中，笔者提到环境行政约谈存在着立法层级低以及各地各部门法规规章各行其是、各自为政的现象，因此，中央和地方应在环境行政约谈的立法目的、性质、形式、原则和程序等各方面达成共识。中央应加大对地方立法的监督和审查力度，如果下位法与上位法相悖，则下位法就应直接宣布无效。中央应当对环境行政约谈制度作出统一规范，保证环境行政约谈制度在未来的实践和发展中具有一致性、协调性和成效性。

最后，应提高环境行政约谈制度的效力位阶，用专门立法来完善其法律缺陷。目前对环境行政约谈的管理还局限于部门规章和地方性法规的层次，譬如，《环境行政约谈管理办法》就是以部门规章的形式对约谈行为进行规定。笔者在此设想，待环境行政约谈的理论成熟和实践丰富之后，可以将其上升为行政法规或法律，并细化环境约谈的范围、主体、对象、内容等基本内容，以此来提高约谈规定的层级效力，提升约谈的公定力和权威性，从而更好地指导行政约谈实践。

五、结语

环境行政约谈制度作为一种新型的行政管理模式，其产生契合了新时代所需，并且在着力解决环境区域性问题上功不可没，“堪称环境治理的强心剂”。制度唯坚持发展，方彰其生命；探索唯艰难困苦，方玉汝于成。此项新理论或制度还有诸多不足，需要丰富和完善的方面颇多，而这些要在实践中“摸着石头过河”，从而做好顶层设计并形成制度规范得以完善。同时，环境行政约谈制度是基于环境权的生发，作为生态文明建设的权利基础，在我国提出“五位一体”总体布局的今天，其制度功能更应该得以完美诠释并造福于民。